关于小城镇失地农民保障问题的思考

莫悠

摘要：随着我国社会主义市场经济体制的逐步完善，国民经济的增长，城市化、工业化进程的推进，城市规模不断扩大，农村集体土地被大量征收，失地农民的数量越来越多。失地农民保障不仅在经济、社会方面值得考虑，在政治方面也值得仔细思索，稍有不慎，便会妨碍城镇化进程。在对待失地农民保障问题上，失地农民、政府、城市规划如何解决改善显得尤为重要，本文就城市化过程中失地农民保障出现的问题，在失地农民心理上、社会大环境上以及对于失地农民保障性住房的城市规划角度进行思考。

Abstract： With the gradual improvement of China's socialist market economic system， the growth of the national economy， the advancement of urbanization and industrialization， the scale of cities has continued to expand， and rural collective land has been heavily levied， and the number of landless peasants has increased. The protection of landless peasants is not only worth considering in terms of economy and society， but also worthy of careful consideration in politics. If it is not careful， it will hinder the process of urbanization. On the issue of guaranteeing the protection of landless peasants， it is particularly important to solve the problem of landless peasants， the government， and urban planning. In this paper， the problems of landless peasants' protection in the process of urbanization are considered in the psychological aspects of landless peasants， the social environment and the urban planning perspective of landless peasants' affordable housing.

关键词：失地农民保障问题;社会大环境;城市规划;保障性住房

Key words： landless peasants' protection;social environment;urban planning;affordable housing

中图分类号：F323.6;F299.21                          文献标识码：A                                  文章编号：1006-4311（2020）08-0066-04

0  引言

随着经济的快速发展和城市化的推进，城市规模不断扩充，尤其是呈现从原有城市范围向外扩展的趋势。在城市扩展的过程中，为了一些企业的发展。道路的建设和公共设施的配套，大量土地被征收。纵观国内外城镇化进程，土地性质的变更尤为明显，全世界的建设用地（包括建成区和基础设施用地），每年的增速大致为1.2%[1];加拿大70个城市集中区1966-1986年20年间共有30万公顷农地被开发为城市用地;美国马里兰州过去50年间损失了50%的农地[2]。我国也不例外，据国土资源部统计，1987-2001年间，全国非农建设占用耕地3394.6万亩。另外，根据国土资源部2001年耕地资源战略研究课题《21世纪我国耕地资源前景分析及保护对策》，2011-2030年，即使在严格控制的前提下，占地总量仍将达到3600万亩。农地非农化日趋显著。

有利益的受益方就会有利益的受损方，失地农民，正是伴随着这一城市化和工业化进程而出现的遭受损害的特殊群体，且有不断扩大的趋势。据中国社科院发布的《2011年中国城市发展报告》中指出，城镇化水平每提高1个百分点，将有1000万农村人口转为城镇人口。每征用1亩土地，将产生1.4个失地农民。我国失地农民每年以250-300万的人数递增，预计到2030年我国失地农民将达到1.1亿人。虽然中国农村人口外流的趋势早在数十年前就开始了，人们离开村子涌向城市工作，但现在是政府而非经济主导农民的重新安置。随着一栋栋住宅楼在田地上矗立起来，农民，不管他愿不愿意，就成了市民。农村人成为没有故乡的人，没有他们的根、没有生活的回忆、没有精神的指引和归宿，孩子也失去了最初的文化启蒙，失去了被言传身教的环境和一个有趣温暖别样的人生体验，那些已经成为民族性格的独特品质正在消失，因为它们失去了最基本的存在地。在这种情形下，失地农民就成为了一个新的城市问题。

1  調研情况

1.1 样本情况

本次调研以湖南省益阳市桃江县部分村庄的失地背景出发，抽样调研了具备失地农民特征的200位村民，这些村民所在的村庄都处在政府城市规划的关键区域，如：学校建设、高速互通地带、湿地公园等公共空间建设，本文站在失地农民的立场，从他们的心理、经济消费、社会生活、就业以及社会大环境给的压力角度发现失地农民保障问题，提出改善失地农民保障问题的浅见。本次问卷共210份，收回问卷200份，问卷回收率95%，其中有效问卷为196份，有效问卷率为98%。样本情况如表1。

1.2 问卷形成

本次调研采用的工具是自编问卷的形式，问卷的形成过程如下：首先阅读参考大量的文献资料，然后结合自己失地农民保障问题的看法对部分农民进行访谈，确定问卷的结构和维度（见表2），形成初始问卷后进行初步的调研和测试，删除表述不清晰，引发歧义或村民不太懂的内容，最后形成最终问卷。

问卷主要由两个部分组成，第一部分为被调查人员自身情況介绍，主要包括性别，年龄，所在的村庄，文化程度等，第二个部分主要从被调查人自身心理感受、经济情况、社会生活、工作就业以及社会大环境的感受五个方面入手，问卷采用入户调查或问卷发放自填式，调查人员在一旁解释，被调查者保证自愿真实的情况下填写。

2  失地农民保障存在的问题

2.1 就农民自身而言

①心理层面呈现不认同反映。在对于196份问卷调查中显示， 在关于“认为现在的生活与城里人的生活有没有区别”这一问题上，39.8%的人认为有一点点区别，20.9%的人认为完全没有区别，28.1%的人认为有较多区别，11.2%的人认为是完全区别的（见表3）。在关于“是否适应现在的城市生活时”25%的人认为完全适应47.5%的人认为比较适应，21.4%的人认为不太适应，6.1%的人认为是完全不适应（见表4）。在被问到“你认为你现在是一种什么样的身份”时，53.1%的人认为自己就是一个城里人了，11.7%的人认为自己只能称为在城里生活的农村人，35.2%的人是不太清楚的态度（见表5）。

总的来说，搬入城市的农民，一方面，他们觉得身在城市，已经不同于传统农民了，一方面他们又发现自己与城市居民有较大的差异，与城市格格不入，缺乏归属感，所以他们不能收获心理上认同，也没有在情感上找到归宿，不同阶层的隔阂依然存在，社会和谐度不高。

②经济消费呈现被迫多元化现象。失地后的农民经济适应性相对较低，他们丢失了经济来源，自给自足的生存方式强行被改变，进入城市后，也被迫面对各种繁复的开销，主要支出用于生活的必要消费。根据我们的调研显示，超过一半的人月平均工资在1500元以下（见表6），而月平均支出在1000-1500元的有22.5%，月平均支出在1500-2000元的占44.9%（见表7），经济压力较大，且每月支出主要用于食物消费、房租水电消费、子女教育消费，子女教育消费成为支出大头。

个案1：男，80岁，独居。

当被问到在城市中生活每月花费主要用在哪些方面时，他告诉我们，最主要是用在食物的购买和水电费等的缴纳。在农村的时候，吃的方面可以自给自足，水电的花费也不高，根本就不用担心生活问题，但进城后，所有的粮食和蔬菜都要自己买，现在的物价又高，而自己每个月仅有200多元的养老保险金，所以每个月都得精打细算，根本不敢乱花，也不敢生病。

个案2：女，45岁，下岗人员。

当问她城市中生活的花费时，她表示很苦恼，进入城市以后，很多的岗位根本不会接收她这个年龄段的从业者，没有了收入，生活中只能靠打工的老公和日常的省钱，然而在城市生活，不是说省就能省的，每天光买菜做饭这点消费都比农村要多，再加上不想耽误子女的教育问题，这笔钱也必须花，日子就更加艰难。

总的来说，城乡之间生活方式上的差异以及物价水平的差别，导致开销增加，生活成本上涨。

③社会生活呈现封闭性。据调查显示，失地农民娱乐休闲活动具有节俭性的特点。他们选择休闲方式第一位的是看电视。排在第二位的是打牌或打麻将，这种方式多在熟人圈子里进行，如街坊邻居、朋友等。第三位的是串门聊天（见表9）。这前三种休闲方式都简单易行，又不需要太多的花费，可以说是实用和节俭的结合。虽然城市里的娱乐项目丰富多彩，但失地农民很少涉足[3]。所以，失地农民在社会层面上的适应具有明显的封闭性，社会交往的局限性表现为同质性和表层性[3]，闲暇生活方式单一，缺乏文化内涵。

2.2 就社会大环境而言

①社会存在偏见和歧视。农民在农村的生活方式、相处模式、工作方式与城市的不同，使他们在成为失地农民后，带着这种潜移默化形成的方式来到城市，城市的居民也会有不适应感，这种差异性导致的不适应感过分扩大就容易造成一些偏见和歧视的问题。根据调查问卷显示，失地农民和亲戚交往的占59.7%，和邻居或者老乡交往的占63.3%，和朋友交往的占38.8%（见表10），总的来数，血缘关系和地缘关系在失地农民的社会关系中占有较大比重。

为此，我们调研的几位群众还这样说道：

个案3：女，42岁，个体经营者。

我没有什么很好的城里人朋友，他们对我们从农村来的还设有一些偏见，比如我们省钱就会习惯性随手收集一些纸壳、易拉罐等，他们总觉得很脏，很麻烦，总是看不起我们，城里人的人际关系也比较淡漠，所以我们除了在工作上有接触之外，私底下并没有什么关系。

个案4：女，12岁，学生。

我从乡下来城里上学，学校好了，教育质量也好了，接触的同学的家庭状况也都很好，但我总会觉得有点隔阂，总觉得他们不是很喜欢我，他们觉得很多吃的玩的我也参与不了，之前接触的东西不一样，导致我和他们没有很多共同话题。

总之，社会对失地农民的包容性不强，使得失地农民社会交往网络还是之前形成的以血缘与地缘为基础的网络[3]。

②社会保障制度不完善。在调研过程中，一位71岁的老奶奶在问及居住情况时，她说到，失地后政府给予的补偿仅够用来购买一套集资房，由于她和老伴没有其他的收入来源，那他们以后的生活将难以维继。这就表明，现在我们政府关于失地农民保障制度还相当不完善，包括补偿制度、户口制度、医疗制度、子女入学制度等都不同程度的出现着缺陷，资源不为农民所用，怎能不引起失地农民的保障问题呢。

③失地农民就业难。失地农民，在没有失去土地时，可能就是一辈子和土地生活在一起，除了种田，他们基本没有什么能做的，甚至于年轻人，之前也是靠着农田长大，基本没有一技之长，去工厂上班也是做初级的工作，工资非常低，自己创业也不知从何开始。这就导致了他们就业困难的问题，再加上政府、社会在这方面做出的努力颇少，使得失地农民在城市的生存成了一个大问题。根据调研显示，失地农民主要从事制造、交通、建筑、运输等工业，且以男性为主，多为苦力活;女性多从事一般服务业，以清洁工，环卫工等工作较多;还有一部分人为待业或者退休状态，占22.4%（见表11）。

④安置小区的边缘化。目前的情况是：贫困者逐渐向城市边缘聚集，远离就业机会和社会公共服务程度较高的中心城区。加上规模化和集中居住的低收入群体生活相对封闭，与其他社会群体交流与融合的机会锐减，从而阻碍社会阶层间的沟通与融合.造成阶层间的流动困难[4]。地理位置的边缘化加上社会地位的边缘化使失地农民更加的沮丧，有着巨大的失落感和不安全感。

既然在失去土地后，农民的物质，精神各方面出现了这么多的问题，就要求我们要设身处地的思考如何解决现有的问题。

3  失地农民保障问题的解决对策

3.1 就农民自身而言，要充分发挥主观能动性

①经济层面力求较好生存。为解决他们经济消费和就业问题，就农民自身来说，可以多多重视科学文化知识的学习，不断提高自身综合素质特别是职业技能，培养积极向上的工作态度。

②社会层面扩大交往。为解决失地农民社会生活封闭的问题，要求农民从自身出发，可以多多参加社区、公会的活动，在活动中建立丰富、融洽的社会关系。

③心理层面强化认同感。失地农民搬入城市后，可通过媒体和媒介增进对城市社会的了解，多多学习，培养积极向上的乐观精神，增强主人翁意识。

3.2 就社会而言，要奉献全社会的真诚善意

①消除社会偏见，提倡社会关怀。增加宣传与引导，通过大众传媒良好的舆论引导作用，宣扬农民对于城市不可或缺的作用，让城市社会尽快接纳失地农民，倡导社会关怀，让全社会都来关心失地农民。

②健全社会保障制度。在补偿制度、户口制度、医疗制度、子女入学制度等方面进行完善，比如建立新型医疗保障制度，让失地农民享受到医保等;实行基本养老保险金制度，使失地的老人能有基本的生活来源;实行全面的最低生活保障制度，完善再就业机制以及拆迁补偿制度，关注子女教育制度，使农民在拆迁后能享有充分的保障和社会资源。

3.3 就城市规划层面而言，通过规划使农民更好的融入社会

①实现社会资源的合理配置。增加公共活动场地，增强社区空间的开放性和公共性，改善农民社会生活封闭性问题，完善公共服务配套设施，使失地农民能与城市居民享有共同的居住环境、城市便捷与公共配套（尤其是教育设施），能切实加强进城农民的生活品质。

同时也要注意实现多元社会阶层与社区功能的融合，形成具有良好社会互动、内生发展的生活共同体，强化公平准则等建设原则[4]。

②还原居住方式，强化认同感。现在之所以存在很多保障性住房空置的问题，是因为，在这些住房建设的营造中，失地农民感受不到原来的居住氛围、体会不到原来的居住乐趣，甚至居住的方式也跟原来大相径庭，所以这些失地农民产生了抗拒感，不愿居住其中。

那么，保留影响痕迹的空间就显得尤为重要，这有利于形成以及保存人与空间的联系，有利于形成和保存“乡愁”，促进私有空间和城市公共场景的融合。

另外，我们还可以在建筑形式上保留原有住房习惯，由他们之前居住的院落式到农民公寓的转变。

③改善安置区选址问题。一方面，失地农民安置区可以适当的规模在新城区中与普通商品房较均质分布，同时也可以推行不同阶层混住的原则，将这些安置房分散的植入中、高收入邻里，将保障性住房和商品住房按照一定的比例进行分配、开发。这样能有利于失地农民与其他城市居民交往，从而更容易融入城市。

另一方面可以结合旧区更新、改造在原地解决改善失地农民的居住条件或者采用政府购买二手房的策略让失地农民有更好、更多的选择。

总之，安置区的选址要充分考虑周边资源，设施，交通状况，不能安排在少设施、少信息、交通不便的边缘化地区。

④考虑失地农民就业问题。通过了解，我们知道，失地农民安置区周边若具备针对性较强的就业支持，就能充分的减轻其对于被动城市化的抵触心理，那么，我们在分区规划和总体规划进行用地布局时，在不影响产业发展的前提下，就可对就业门槛较低的产业园区，适当考虑与安置区就近布置，以形成就地的职住平衡。

另外，在保障性住房的建设过程中，还要尽可能的减少大规模、集中地建设，防止大量失地农民的聚居而产生的心理、行为同化从而引起的职住分离矛盾的激化。

4  结论

本文所讲的关于解決失地农民保障问题的一些对策并不能完善的总结到所有可能性，因为失地农民保障问题是一个社会发展的大问题，要从多层次、多方面综合考虑。

本文仅从失地农民问题的背景出发，通过简单的调研研究失地农民保障存在的问题，进而站在失地农民的角度，从失地农民心理层面、社会大环境方面以及城市规划角度，提出了一些解决思考，希望能为该社会问题的解决引出一些新思路。

参考文献：

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