基层央行履职实践中的困境及解决思路

牟鑫

当前，基层央行面临着履职环境有待优化、履职手段不够充分、履职效能待提升等问题。这些问题虽然是由多方面因素造成的，但法律法规的缺失或滞后，是影响基层央行有效履职的重要因素。

存在的主要问题

履职无充分的法律依据，权威性不足

现行的部分履职措施缺少较为明确、规范的法律法规作为依据，对履职对象的约束力不强。比如，关于基层央行开展的“两管理、两综合”，主要是从《中国人民银行法》的相关条款和一些规章文件引申出来的，缺乏上位法依据，法律效力层次较低，权威性不够，实践中既易出现金融机构开业前倒逼人民银行提供管理与服务的现象，也可能出现变相的将开业审批作为银行业金融机构开业的前提条件，实施行政许可，存在法律风险。

关于金融统计数据的报送，《中国人民银行法》规定人民银行“负责金融业的统计、调查、分析和预测”，并规定了银行业金融机构的数据报送规范，但对保险、证券金融机构的数据报送则缺乏法律依据。同时，基层央行过于强调“服务者”和“调查员”的角色，也引起金融机构对基层央行职责的误解，对基层央行的调研活动和数据报送要求往往以各种理由推诿搪塞。

关于互联网金融管理，2015年以来，国务院及人民银行、银监会等相关部门虽然出台了一系列指导意见和专项整治方案，但到目前为止，尚未出台一部系统的互联网金融法律法规。与互联网金融风险管理密切相关的行政法规，如《非存款类放贷组织条例》和《处置非法集资条例》分别于2015年、2017年由国务院法制办向全社会公开征求意见，并纳入国务院2018年立法计划，但至今仍未出台，为此，互联网金融监管的权威性、有效性受到较大影响。

当前，对监管领域的空白与制度冲突都要求人民银行履行兜底职责。一方面，为防范金融风险和维护金融稳定，确实需要有相关职能部门履行兜底职责。另一方面，随着依法行政要求的不断提高，简政放权和放管服改革深入推进，“权责法定”“法无授权不可为”已经成为依法履职的基本要求。人民银行要履行相关的兜底职能，必须要有明确的法律依据，若依法履职无据可依，既易产生法律风险，也易产生失职风险。

部分履职虽有法律依据，但缺乏有效的管理手段或管理手段操作性不强

一是履职缺乏法律明文规定的有效管理手段。2003年，银监分设后，银监会履行原由人民银行履行的监督管理职责。其后，人民银行新增加了系列职责，但由于没有配套调整法律法规，导致其在履职过程中出现大职责小手段，甚至有职责无手段的问题。比如，在宏观审慎监管方面，《中国人民银行法》等相关法律未明确赋予人民银行宏观审慎监管权，将宏观审慎评估结果作为商业银行再贷款综合评价的参考指标，对金融机构的影响相对有限。

在维护金融稳定方面，《中国人民银行法》规定，人民银行有维护金融稳定的职责，但却没有明确的制度规定具体的履职内容。2015年出台的《存款保险条例》这一重要配套法规，对投保机构可能存在的问题也只能进行核查或建议银监部门采取措施，没有赋予人民银行检查处罚权限。对金融机构贯彻落实货币信贷政策、金融消费权益保护、重大事项报告管理等方面，都存在缺乏法律支撑的行政执法权问题，仅靠责令改正、约见谈话、通报批评等喊话式轻监管、软约束，难以达到管理效果。

二是管理手段操作性不强。例如《中国人民银行法》第三十三条规定：“中国人民银行根据执行货币政策和维护金融穩定的需要，可以建议国务院银行业监督管理机构对银行业金融机构进行检查监督。国务院银行业监督管理机构应当自收到建议之日起三十日内予以回复。”但上述规定操作性差，基层央行基本上难以适用。对于建议检查监督权，虽然规定了银行监管机构对人民银行有回复的法定义务，但并未对未按期回复需要负的法律责任做出规定，也未对拒绝上述建议的理由限制、错误拒绝导致风险后果的责任承担等做出明确规定，导致此项权利的行使缺乏法律保障。

部分法律法规修订滞后，造成基层央行履职被动

2008年和2019年，中央机构编制委员会办公室（以下简称“中央编办”）先后两次印发了人民银行新“三定”方案，人民银行的职责已经发生了很大变化，但作为人民银行履职的主要法律依据的《中国人民银行法》以及一些紧密相关的法律法规，没有同步、配套修订，这使得基层央行履职过程中所依据的法律法规，既有空白、模糊地带，也有相互矛盾、与实际不符的情况，给基层央行依法履职造成了困扰。比如，《非法金融机构和非法金融业务活动取缔办法》（国务院令第247号）于1998年出台，其后一直未进行全面和实质性修改，导致一些地方政府在组织开展防范和打击非法集资工作中，仍以此法为主要依据，将该项职责划归到人民银行。其实，自2003年银监分设后，人民银行就不再承担非法集资认定、查处、取缔职责;同时，全国人大常委会以决定、中央编办以明确职责分工、人民银行和银监会以共同发布公告等多种形式，将相关职责移交给了银监会。但由于相关法规修订不及时，使地方政府及相关职责部门，甚至最高院的相关判决，都认定涉嫌非法集资的认定、查处和取缔职责属于人民银行。

与其他监管部门职责边界不清晰，信息共享和监管协调不足，牵头和统筹作用难以发挥

职责边界不清晰的现象，造成了监管的重叠和空白，浪费了监管资源，降低了监管效率，潜藏着监管风险，主要造成了以下两个问题：

一是信息共享不足。如数据资料报送方面，由于信息收集对实现监管目标的极端重要性，《中国人民银行法》《银行业监督管理法》都规定了商业银行报送数据资料的责任，两部门都成立了专门的统计部门组织开展相关工作。两套统计体系使商业银行既增加了成本，有时也会因为报送口径的不同，导致数据混乱，进而影响数据的质量，还可能导致两部门在评估银行机构风险及金融经济形势分析判断方面出现差异。

二是监管协调不足。从监管实践上看，相关部门已建立了监管协调机制，如，中国银行业监督管理委员会、中国证券监督管理委员会和中国保险监督管理委员会之间早在2004年就签订了《金融监管分工合作备忘录》，并召开了三方监管联席会议;2008年，明确以人民银行为金融监管协调的牵头部门;2013年8月，国务院批复同意建立由人民银行牵头的金融监管协调部际联席会议制度。从法律规定上看，监管协调机制也体现在《中国人民银行法》等相关法律中。但是，由于缺少配套的操作性法律法规、监管协调的牵头部门层级不突出、缺乏协调冲突的解决机制等，监管协调机制在基层央行难以有效落实。如民营小微企业金融服务、普惠金融、金融消费权益保护等重要工作，两部门基本都是单独组织商业银行推进。中央编办在2019年2月发布的新“三定”方案，在宏观审慎管理、系统性金融风险防范和应急处置、重要金融基础设施建设规划和监管、互联网金融监管、金融业综合统计等方面，都明确了人民银行要承担牵头、统筹作用。但从事实上，如果没有顶层制度设计和配套法律法规支撑，相关规定只能起到宣示作用，在基层央行难以施行。

解决路径

一是加强顶层监管制度设计。立足我国国情，基于当前“‘一委一行两会+地方监管”的监管框架，在以法律形式明确国务院金融稳定发展委员会的职权、保障机制、运作程序的基础上，要细化基层央行操作规则，做实信息共享、监管协调，为基层央行依法有效履职提供保障。

二是加速推进金融立法。加速推动人民银行履职核心法律依据——《中国人民银行法》的修订，重点将“三定”方案新增职责纳入该法。聚焦人民银行核心职能，推动出台货币信贷政策实施条例、金融稳定实施条例，明确实施手段和方式，解决基层央行“有职责，无手段”的问题。加速出臺宏观审慎管理、互联网金融监管、金融消费权益保护等配套法律法规，打破相关领域无法可依的局面。促进《非法金融机构和非法金融业务活动取缔办法》《金融违法行为处罚办法》等法规的修订进程，解决法律法规滞后、法律法规之间不协调的问题。细化建议检查、建议行政处罚等金融监管措施，提高操作性。

三是建立适应形势发展和行业特征的法律法规动态调整机制。从国家层面来看，金融改革开放持续深入推进，监管制度不断优化，金融风险防范化解任务艰巨。从金融业自身发展来看，金融市场纷繁复杂，金融产品日新月异。因此，需要建立起相对包容、动态的金融法规规章修订机制，以适应金融业形势发展和行业特征。同时，严格限制基层央行间接制定具有行政强制性的金融监管措施，防范法律风险和舆论风险。

四是加强顶层沟通，以营造良好的履职环境。央行总行应加强与中央编办、国务院法制办和其他金融监管部门的沟通，尽力解决职责界限模糊不清的问题。对非法集资、职责分工等较为重要的问题，央行总行应加强与最高院的沟通协调，说明相关部门的职责分工情况，相关判例不录入“中国裁决文书网”，以免造成基层央行的履职被动。

（作者单位：中国人民银行恩施州中心支行）