盟欧针对中国贸易救济调查的趋势及中国应对

高尚君

摘 要：欧盟是全球发起贸易救济调查的主要经济体，且调查对象集中于亚洲地区，中国是其实施贸易救济措施比例最高的国家。就欧盟针对中国贸易救济调查趋势而言，从目标国上看，中国现在直至将来依然是欧盟救济调查最大对象国，但并非是针对中国实施贸易救济措施最多的经济体;从欧盟运用贸易救济工具看，传统贸易壁垒和新型贸易壁垒不断融合，反倾销和反补贴调查并用不断强化;从贸易救济效应上看，对中国产业发展的影响在不断加大，而中国缺乏足够的应对措施。因此，中国需要从经济体制、补贴制度、贸易救济制度等三方面加大改革力度，以应对欧盟的贸易救济调查。

关键词：欧盟;中国;贸易救济;反倾销;反补贴

随着中国与欧盟之间双边贸易额不断增长，双边贸易摩擦也不断增多。自从2001年中国加入WTO以来，欧盟频频对中国发起贸易救济（反倾销、反补贴和保障措施）调查。2018年5月，欧盟委员会针对中国贸易问题，发布了《贸易防御调查中的中国经济重大扭曲报告》，这份长达470页的调查报告直指中国市场扭曲情况。2018年6月，欧盟出台了《贸易救济现代化法案》，将市场扭曲与反倾销税率直接挂钩，客观上加大了针对中国的贸易救济力度。基于此，本文从比较的视角分析欧盟对中国发起贸易救济的特点及趋势，并提出相应的应对策略。

一、欧盟发起贸易救济调查的特点

（一）行业及频率

欧盟作为全球五大发达经济体（欧、美、日、澳、加）之一，是发起贸易救济最多的经济体之一，自从WTO成立以来，欧盟发起的贸易救济调查频率及案件总数仅次于美国。截止到2018年底，欧盟共对其贸易伙伴发起贸易救济案件共计601起，占到全球贸易救济案件总立案数的12.5%，其中反倾销调查的立案数占到了其贸易救济调查立案总数的85%，而反补贴调查及保障措施两者共计15%。欧盟发起的贸易救济调查涉及的行业也比較广泛，达到了30个，主要集中在化学化工、工业制造、钢铁工业等领域，近两年来，金属制品业是欧盟发起贸易救济调查的主要涉及行业。

（二）对象目标

欧盟发起贸易救济调查的对象国主要集中在亚洲地区。欧盟发起的贸易救济调查涉及到的国家众多，其中反倾销调查案件共涉及到全球53个国家，反补贴调查的目标对象共有21个国家，实施保障措施案件的对象目标共涉及到6个国家。这三类贸易救济措施均有涉及的国家共有3个，分别是中国、印度和韩国。亚洲地区的中国、韩国、印度、泰国、印尼等国家是欧盟发起贸易救济的主要国家，其中中国共涉案160起，占到欧盟发起贸易救济调查案件总数比例26.6%。在反倾销、保障措施案件中，中国是欧盟申诉最多的国家，其比例远远超过其他国家;在反补贴调查中，中国是欧盟针对的第二大对象，仅次于印度。

（三）实施措施

发起贸易救济调查并不一定会实施贸易救济措施，一旦采取贸易救济措施，对目标国的影响就比较大。欧盟在贸易救济调查中，实施贸易救济措施比例最高的目标国就是中国。在过去的20年间，欧盟发起的贸易救济调查案件，终止调查或未采取措施的案件，中国涉案比例最低的，只有49%;而印度、韩国、泰国等国家的比例保持在80-85%之间。换言之，欧盟最后实施了反倾销措施的国家中，亚洲地区比例最高的是中国，欧洲地区比例最高的是俄罗斯。在欧盟发起的反补贴调查案件中，中国同样是被采取反补贴措施比例最高的国家，案件比例达到了60%。尽管欧盟针对印度发起的反补贴调查立案数超过了针对中国的，但最终有80%的案件终止调查或最后未实施反补贴措施。而在保障措施案件中，除了2018年发起的针对中国的籼稻和钢铁产品尚处于调查阶段，其他的案件均实施了最终保障措施。而且还有1起案件被实施了特别保障措施。

二、欧盟针对中国发起贸易救济调查的趋势

（一）中国作为目标国的定位趋势

第一，中国现在直至将来依然是欧盟发起贸易救济调查最大的针对对象。如前所述，不管是案件总数，还是各类案件数以及被实施贸易救济措施案件数，中国均是欧盟针对的最大目标国。欧盟针对中国发起的贸易救济调查不仅立案数量多，而且采取最终实施措施的概率也较大。如2013年8月，欧盟委员会发布对华发起贸易救济调查，其中反补贴和反倾销合并使用的涉案商品金额就超过了40亿美元，一次性对贸易伙伴发起“双反”调查的数额如此庞大，在WTO发展史上实属罕见。2016年11月，当《中国加入WTO议定书》第15条“非市场经济地位”条款到期，中国向欧盟委员会提出申请，要求欧盟承认中国市场经济地位，2017年2月，欧洲议会举行投票，546票赞成欧盟不承认中国市场经济地位的决议。2018年6月，欧盟出台的《贸易救济现代化法案》，将市场扭曲与低价征税规则相结合，其中要求原材料不能超过产品生产成本的17%，否则就可以认定其属于“严重扭曲”，显然这个规则对中国产品的针对性极强。就上述法案的规则看，中国企业原材料成本很难被限定在17%以内，由此在未来中国依然是欧盟发起贸易救济最大目标国。

第二，欧盟并不是对中国采取贸易救济措施最严重的经济体。尽管欧盟针对中国发起的贸易救济案件数总量以及实施贸易救济措施的案件量均比较多，但从整体上看，近些年对中国发起贸易救济调查案件的数量及比重有下降趋势，欧盟并不是对中国发起贸易救济调查和实施最终贸易救济措施最多的经济体。从针对中国的立案总数看，从2005-2018年间，基本上是保持在15%左右，其中2017年降到了10%。欧盟针对中国发起的贸易救济案件数量在减少，这并不表明其针对中国实施贸易救济措施的力度在减弱，而是其由传统的贸易保护壁垒转向了新的贸易壁垒有关。从总数据看，对中国发起贸易救济调查最多的国家是美国，针对中国实施贸易救济措施比重最高的国家是印度。不论是中国政府还是学界，将在贸易救济调查方面的焦点集中在欧美，其实近些年来除了印度之外，阿根廷、巴西、墨西哥等新兴经济体针对中国发起的贸易救济调查一直在不断增长，中国政府对此应该高度重视。

（二）欧盟针对中国贸易救济工具运用趋势

第一，传统关税保护措施和新型贸易壁垒措施在贸易救济中有融合之势。欧盟基于关税措施的贸易救济调查立案数量是不断下降，不仅仅是针对中国，对其他国家发起调查的案件数均在下降。由此可见，传统关税保护作为贸易救济中手段的作用在下降，而基于技术、劳工、环境、社会等新型贸易壁垒，对商品进口起到了自动的阻隔效应。欧盟颁布了大量的涉及到技术、环境、绿色补贴、劳工待遇等方面的法律法规，明确了这些新型贸易壁垒的实施标准。2018年11月，欧盟出台了新的《贸易防御法》，授权欧盟贸易救济调查机构在调查过程中除了要衡量经济指标之外，还要考虑被诉国的环境及社会发展水平。虽然传统的贸易壁垒在贸易救济中的作用是不可忽视的，从长时段看有加强的趋势，然而欧盟不断引入各类非传统贸易壁垒标准，与传统贸易壁垒不断结合，形成了两者融合之势。这两种手段的结合，对中国企业和商品而言是极为不利的。

第二，欧盟将反倾销和反补贴并用的趋势在加大。2004年加拿大针对中国发起的第一个反补贴调查案件——中国户外烤肉架案，由此打破了GATT在1984年确定针对非市场经济国家的贸易救济只适用反倾销的惯例。此后，美国、欧盟等国家也相继对中国商品发起了反补贴调查。欧盟在针对中国发起的反补贴调查不仅案件数量在增多，而最终实施反补贴措施的比例也比在反倾销调查中最终实施反倾销措施的比例要高。从2016年以来，欧盟在对中国发起的贸易救济中有将反补贴和反倾销并用趋势，仅仅2018年针对中国发起的4起调查全部使用了双反措施（尚有3起案件为结案）。从理论上看，反补贴调查只能适用于政府干预行为，其针对对象是中国政府而不是企业，集中在在政府贷款、税收优惠、财政资助等补贴层面，而反倾销针对只是出口企业，其诉求是解决出口价格问题，一般不涉及到政府政策。欧盟在2018年6月出台的《贸易救济现代化法案》中将反倾销调查扩大到进口商品的资源配置等方面，如此就很容易将反倾销调查与中国政府的财政补贴相挂钩。换言之，只要欧盟在针对中国企业发起反倾销调查过程中，发现商品定价或资源配置（原材料配置）有政府干预，就可以使用反补贴调查，导致双反措施并用。

（三）欧盟针对中国贸易救济的影响效应趋势

第一，欧盟针对中国发起贸易救济的负面影响在不断扩大。如前所述，欧盟对中国发起贸易救济调查频频反倾销、反补贴并用，仅在2018年1年内就发起了4起双反调查，由此表明欧盟在针对中国的贸易救济中已经从对企业和商品的关注上升到对中国政府政策的关注，从关注产品出口价格到关注中国政府的资源配置方式。欧盟依然不承认中国的市场经济地位，对中国发起反倾销调查依然使用替代国计价方法，不仅如此，欧盟还进一步认定中国是属于“市场严重扭曲”的国家，并确立了原材料价格在商品生产成本中的比重，对中国几无可能使用从地征收反倾销税的概率。另外，在《贸易防御调查中的中国经济重大扭曲报告》中，欧盟认为中国政府对具有比较优势产品的生产要素配置和定价具有重要影响，特别是钢铁、铝、化学品、陶瓷等。可以预计，在未来，针对中国的这些产品，欧盟将会发起更多的贸易救济调查。

第二，中国缺乏系统的应对欧盟贸易救济的相关机制。从中欧对比角度看，欧盟针对中国发起的贸易救济案件数以及实施贸易救济措施案件数要远远高于中国针对欧盟的，这就表明中国缺乏相应的反制措施和机制。再从涉案行业看，欧盟对中国发起贸易救济调查的行业从传统的劳动密集型行业转向了资本密集型行业，并进一步向技术密集型行业延伸（如2018年针对中国数据处理设备的双反调查）。而中国对欧盟发起的貿易救济调查还是集中在传统工业品或工业原材料等行业，尽管2018年中国对欧盟发起了2 起特种钢产品反倾销调查，但对于欧盟技术密集型和资本密集型产品没有太多的应对措施，也客观上反映了中欧贸易结构的差异。而欧盟的《贸易救济现代化法案》和针对中国市场扭曲的报告，已经出台了一年多时间了，中国对此缺乏系统的回应措施，缺乏系统的应对机制。

三、中国应对欧盟贸易救济趋势的基本策略

（一）大力推进生产要素的市场化改革进程

欧盟拒不承认中国的市场经济地位，确实是因为中国市场环境有比较严重的扭曲，根源就在于中国的经济体制还存在较多的政府干预问题。因此，第一，推进生产要素的市场化配置。欧盟在针对中国市场扭曲的报告中指出，中国市场最大扭曲就是政府干预生产要素配置过程。在欧盟看来，中国的生产要素市场化配置取得了一定的成就，但受到政府的束缚太多，未能完全市场化。欧盟的《贸易救济现代化法案》中对生产要素的市场化程度有明确的衡量标准，市场化程度的大小成为欧盟贸易救济调查并最后实施贸易救济措施的重要依据。我国企业及商品在欧盟市场频遭贸易救济调查，一方面是因为中国的非市场经济地位所致，导致欧盟在双反调查中认定起来比较容易;另一方面就是生产要素的政府干预导致了企业交易成本高、资源配置不科学等提升了生产成本在出口价格中的比重。因此要消除欧盟对中国经济地位的偏见，就必须要加大市场改革力度，特别是在土地、资源、人力资源等领域，要实施全方位的市场化改革，完善市场定价机制，使得各类稀缺性资源能够在价格上得以提升，进而优化资源配置过程，发挥市场的决定作用。第二，厘清公共产权结构。欧盟拒不承认中国市场经济地位，还有一个重要根源就是认为中国政府为国有企业营造了一个不公平的竞争环境，国有企业在市场中享有优先地位。中国国有企业是国家或集体所有，这种所有制结构是清晰的，体现为支配权和占有权;但其公共产权（体现为使用权和收益权，即物权法上的用益物权）并不明晰。在市场化的资源配置体系中，使用权和收益权不清晰，必然会影响资源市场配置度，因此我国要大力推进国有企业的产权治理改革，实现所有权和用益物权的分离。

（二）全面推进政府补贴制度改革

具体而言：第一，对现有补贴计划和政策的处理，从原则上看，应该保护受到补贴企业的可信赖利益。国务院在2015年5月出台的《国务院关于税收等优惠政策相关事项的通知》（下称“25号文件”）中规定，对于那些有补贴期限的合同应该直至合同履行完毕;对于那些没有补贴期限的合同，可以设立一个过渡期（最多不超过3年），在过渡期内继续履行，过渡期结束后不再履行。可见，这个优惠针对的是补贴合同，而不是补贴计划本身。换言之，地方政府与企业签订了优惠补贴政策合同，直到合同履行完毕。但即便是在补贴计划没有废止的情况下，地方政府不应该继续与企业签订享有优惠政策的合同。第二，国务院25号文件明确要求各地区、各部门在以后出台优惠政策的时候，凡是涉及到税收优惠或是经过中央批准设立非税收收入支持的，必须要经过国务院批准才能执行;其他的优惠政策有地方政府或主管部门批准后执行。显然，这一程序性规定就是希望通过落实制定权来保证新的补贴能够合法合规。但笔者以为，即便是国务院这一规定能够得到严格的执行，新出台的补贴措施也只能是维持国内法上的合法性，而不能完全保证与WTO规则的一致性。这就要求各地方、各部门以及国务院在以后出台补贴政策时候必须要认真履行国际义务。第三，新出台的补贴政策应该尽量具备非专向性特征。其实政府在产业补贴政策制定的过程中，是能够掌控补贴性质的，因为补贴的专向性和非专向性，在很大程度上取决于政策的制定过程。只有事实专向性难以在制定的时候操控，其在很大程度上是依据补贴执行情况来认定的。可见，政策制定过程完全可以控制补贴的性质，也就是可以控制补贴的风险，尽量采用非专向性补贴来预防被诉的风险。

（三）推进贸易救济制度的完善

贸易救济制度是贸易法律体系的组成部分，其不仅能够维护市场的公平和自由竞争秩序，还能够为其他国家发起贸易救济调查提供反制措施。中国的贸易救济制度发展滞后，亟待立法完善。具体而言：第一，不断完善贸易救济制度的法律体系。当前贸易救濟方面的制度体系散见于各部门的规章及规范性文件中，不仅立法层级低，而且也不够系统，前后抵牾的情况时有发生。因此要尽快推进贸易救济制度的立法进程，细化其实施条例。可以借鉴欧盟及其他国家的立法、WTO的国际规则，进一步明确倾销事实确定方法、损害因果关系判定方法，诉讼主体条件、调查程序与方式、管辖权等问题，对贸易救济制度的反规避规则、产业援助规则、贸易谈判规则、产业竞争力调查规则要进一步细化，必要时可以补充立法。第二，不断完善贸易救济制度的相关实施机制。在完备的法律体系之下，要建立一个包括预警监测、损害调查、取证分析、研究功能在内的全方位贸易救济实施机制，中央部委和地方政府要密切合作，与产业部门建立有效沟通。其中，特别要重视预警监测机制和反制机制的建立。为此，必须要构建产业数据库体系，通过对进出口情况以及市场价格波动来监测，由此判定是否需要发起贸易救济调查。基于国际惯例以及国内相关行业的变动情况，一旦判定中国某个行业集体受损，就可以主动发起调查。总而言之，中央部委、地方政府、行业协会、企业要不断加强联动，充分利用我国的贸易救济法律制度以及WTO规则来维护自身合法权益。

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