论我国农民工失业保险制度的缺陷及重构

【摘   要】 由于农民工受学历、技能等因素制约，在城市往往从事一些替代性较强工作岗位，这些岗位在农民工内部竞争也比较激烈，因此，农民工不可避免会产生失业问题。提高失业保险制度的吸引力，对农民工失业保险制度重构，不仅具有现实意义还有战略意义。

【关键词】 农民工;失业保险制度;失业风险

中图分类号：F842               文献识别码：A               文章编号：2096-1073（2020）03-0048-50

On the Defects and Reconstruction of the Unemployment Insurance System of Migrant Workers in China

LEI Da

（Jiangxi University of Finance and Economics   Nanchang， Jiangxi   330013）

[Abstract] As migrant workers are restricted by education， skills and other factors， they are often engaged in some alternative jobs in cities， and the competition for these jobs is also fierce among migrant workers. Therefore， migrant workers will inevitably have the problem of unemployment. To improve the attraction of unemployment insurance system is not only of practical significance but also of strategic significance for the reconstruction of migrant workers' unemployment insurance system.

[Key words] migrant workers; unemployment insurance system; unemployment risk

伴随着城市化进程加快，农民工成为中国城镇劳动力不可或缺的一部分，且比重不断加大。2018年全国农民工总量28836万人，其中外出农民工17266万人。 农民工进城务工不但提高了自身收入水平，还为中国经济发展提供了巨大劳动力资源。农民工受学历、技能等因素制约，在城市往往从事一些体力劳动工作，由于这些工作岗位的替代性极强，在农民工内部会形成相应的岗位竞争关系，所以农民工同样面临失业风险。尽管《失业保险条例》将农民工纳入失业保险制度覆盖范畴，但受当时城乡二元体制影响，《失业保险条例》对农民工和城镇职工进行了分割的制度安排。相对于城镇职工而言，农民工享受的失业保护权益受到很大侵犯。这违背了保险的普遍性原则。因此对农民工失业保险制度进行重构，既能保障农民工权益，又能促进社会安定。

1  农民工对失业保险制度的客观需求

1.1  农民工面临的失业问题

农民工由于学历低、技能弱，就业多分布在制造業、建筑业、批发零售行业、居民服务业、修理、交通运输、仓储和邮政业、住宿和餐饮业等行业，相应地岗位通常为车间工人、泥匠工人、导购员、保姆、保安、清洁人员、修理工人、司机、仓管人员、送货人员、住宿和餐饮服务人员等领域。农民工从事的岗位对技术没有限制，准入门槛也无要求，常出现供大于求的局面，导致就业岗位呈现饱和状态。所以，农民工失业是不可避免的。

1.2  农民工失业风险化解

对于人类社会失业风险化解大致经历三个阶段：第一，自我承担的失业风险。根据合同法原理和责任自负原则，用人单位和劳动者都不存在违约责任，失业者要自己承担失业的生活风险，这往往存在于早期的市场经济中。第二，可转移的失业风险。在用人单位解除劳动者合同时，尽管用人单位是根据法律规定利用自身的预告解除权解除与劳动者的劳动合同，但考虑到失业时劳动者的工作财产权受到损失，本着损失理应受到补偿原则，再加上法律出于对弱势群体倾斜保护，这时用人单位在解除劳动合同时，要向劳动者依支付经济补偿金。实际上此时即表现为可转移的风险，劳动者的失业风险由用人单位承担。第三，社会共同承担的社会风险阶段。失业者的风险被纳入到社会风险，由社会保险经办机构给付失业保险金。

尽管农民工与用人单位建立了劳动关系，但受到农民工维权意识不高和维权能力低下的影响，再加上用人单位利用自身的优势地位逃避企业自身责任，从而使得用人单位规避向农民工支付经济补偿金。这样导致第二阶段的可转移失业风险在农民工身上很难实现。同时，《失业保险条例》第六条和第二十一条针对农民工作了特别规定的影响，形式上农民工是受失业保险覆盖的，实质却是完全不受失业保险覆盖，不能与城镇职工一样享受失业保险所带来的经济效益和社会财富福祉。所以，第三阶段的社会共同承担社会风险化解对农民工来说仍存在制度上的羁绊。综上，大部分的农民工失业风险化解还停留在自我承担的失业风险化解阶段。

1.3  农民工自我保障能力

农民工自我承担的失业风险，是通过自我保障能力来实现的。如果农民工自我保障能力差，那么农民工失业风险化解能力就弱。农民工自我保障能力主要体现在收入水平上，2017年，农民工月均收入3485元，外出务工农民工月均收入3805元，本地务工农民工月均收入3173元。 尽管国家统计局没有公布当年的城镇职工月均收入情况，但相关数据可以表明，农民工相对于城镇职工而言自我保障能力较弱。2017年，城乡居民人均可支配收入之比为2.71。 农民工可支配收入低，意味着结余能力也较弱。

农民工受收入低，结余少影响，农民工自我承担的失业风险化解能力也较弱。但通过转移的失业风险让用人单位来承担农民工失业风险化解功能是行不通的，因为农民工流动性大，导致签订的往往是固定期限劳动合同，并在劳动合同中约定的工资待遇也低。而根据《劳动合同法》第四十六条第五款规定，除用人单位维持或者提高劳动合同约定条件续订劳动合同，劳动者不同意续订的情形外，劳动合同期满终止固定期限劳动合同的用人单位需要向劳动者支付经济补偿金。换句话说，在签订下次合同时，用人单位还是维持上次签订劳动合同时给予农民工的待遇，如果这时农民工不再续签劳动合同，那么农民工将不能获得用人单位支付的经济补偿金。这说明可转移的失业风险在农民工身上也很难实现。基于改善民生角度和社会保险的普遍性原则考虑，客观上要求把农民工纳入到享受城镇职工一样的失业保险中。可能有人认为，尽管农民工务工收入低，但是可以通过土地保障能力来实现自我承担失业风险化解，所以没有必要与城镇职工一样参加失业保险。但根据学者实证研究，“农民工失业后，选择返乡投靠土地保障的只有13%，而选择继续在城市寻找工作的占84%，即失业后绝大多数农民工都将留在城市，……对于大部分农民工来说，土地保障功能弱化导致返乡重新从事农业生产不是可行之路。” 因此，对于农民工而言，在自我承担的失业风险化解和可转移的失业风险化解不畅的情况下，客观上要求把农民工的失业风险化解交由失业保险制度来承担。

2  现行农民工失业保险制度的缺陷

2.1   失业保险制度功能欠缺

根据《失业保险条例》规定，“单位招用的农民合同制工人连续工作满 1年，本单位并已缴纳失业保险费，劳动合同期满未续订或者提前解除劳动合同的，由社会保险经办机构根据其工作时间长短，对其支付一次性生活补助。补助的办法和标准由省、自治区、直辖市人民政府规定。”也就说，对于符合領取失业金的农民工采用的是一次性生活补助方法。

然而，相对于城镇职工保险待遇而言，一次性生活补助对农民工及其家庭的失业保障功能是欠缺的。以江西省南昌市为例，一名农民工在南昌工作10年，且单位为其缴纳了失业保险费。根据江西省人力资源和社会保障厅、江西省财政厅、江西省民政厅2019年联合下文《关于做好生活困难下岗失业人员临时生活补助工作的通知》（赣人社字〔2019〕240号）文件精神，该农民工可申领一次生活补助2000元。但同样的情况，城镇职工可以领取24个月的失业保险金，根据2019年江西失业保险金领取标准，江西省南昌市为一类区域，失业金按照1340元/月执行，根《据失业保险》规定累计缴费时间10年以上的，领取失业保险金的期限最长为24个月规定，该农民工可以按照1340元/月标准，期限24个月基数计算，该农民工总共可领到32160元，当然，若城镇职工在失业期间患病，还可以向失业保险基金申请医疗救助金。除此之外，失业保险制度还会向城镇职工支付再就业补贴及与失业保险有关的其他费用。因此，失业保险制度对农民工的保障能力相对于城镇职工而言相当低下。

2.2  失业保险制度吸引力不强

首先，农民工领取失业补贴金的前提是连续工作满1年。这种时限规定是不符合农民工实际情况的，农民工工作流动性非常大，有些甚至还是从事季节性工作岗位，从而有些农民工不符合失业补贴金的领取标准，导致部分农民工参保意愿低。

其次，失业保险金统筹层次低，跨统筹地区就业失业保险关系转移接续困难。尽管《失业保险条例》规定失业保险基金在直辖市和设区的市实行全市统筹。但受到经济发展不平衡因素影响，有些省份仅能实现全县统筹。对此，流动性较大的农民工参保意愿就更低。

最后，统一的缴费基数对农民工缺乏身份适用的差异性。按照《失业保险条例》规定，当前我国针对农民工失业保险模式有两种，一种是一次性生活补助模式，即农民工不缴纳失业保险费，在劳动合同期满未续订或者提前解除劳动合同的，由社会保险经办机构根据其工作时间长短，对其支付一次性生活补助。另一种是城乡一体式模式，即农民工与城镇职工无差别，平等地适用《失业保险条例》，个人缴纳本人工资的1%作为失业保险费。因此，对于农民缴费基数要么是0，要么是1%，这将会出现对已经定居在城市的农民工出现保障不足的局面，而对流动性强体现出季节性就业的农民工又会出现负担过重的局面，导致失业保险制度缺乏身份适用的差异性。

3  农民工失业保险制度重构

3.1  增强失业保险制度功能

由于农民工与城镇职工差别化地适用《失业保险条例》，导致失业保险制度对农民工的失业保险能力低下。因此，要扩大失业保险的保障主体，把农民工也纳入失业保险的覆盖范围。这样做是有法理依据和立法支撑的，《社会保险法》第95条明确规定：“进城务工的农村居民依照本法规定参加社会保险。失业保险作为社会保险体系的有机组成部分，《社会保险法》第五章专门规制了失业保险，根据上位法优于下位法原则，意味着进城务工的农村居民应依照《社会保险法》规定参加失业保险。因此，在劳动合同解除或者终止时支付一次性生活补助的做法已经没有法律依据了。

把农民工纳入《失业保险条例》参保对象，可以让农民工享受到城镇职工也能享受的失业保险金、失业保险金期间的医疗补助金和接受职业培训、职业介绍的补贴，若失业期间，失业人员死亡的，其供养的配偶、直系亲属还可以领取抚恤金和丧葬补助金。综上，如果把农民工纳入《失业保险条例》参保对象，可以让全社会共同承担农民工的失业风险。从而增强保险制度对农民工的失业保险功能。

3.2  提高失业保险制度吸引力

首先，把失业保险金的领取条件由已缴满1年改为6个月。这种规定因符合农民工流动性大特点，因而有其合理性。考虑到失业保险制度扩大到全体劳动者（包括农民工），在待遇领取条件上也应相应地降低，可借鉴英国和日本缴满6个月即可享受失业保险待遇的规定，在修改《失业保险条例》时，将领取失业保险金的领取条件由已缴满1年改为已缴满6个月。

其次，提高失业保险制度统筹层次，畅通跨统筹地区就业失业保险关系转移接续机制障碍。失业保险基金统筹层次越高，跨统筹地区就业失业保险关系转移接续频率就越低。由于受经济发展不平衡的实际情况影响，再加上农民工省内流动大的特点，所以失业保险制度的统筹目标应该是努力做到省级统筹。

最后，增强缴费基数对农民工身份适用的差异性。对于农民工缴费基数要么是0，要么是1%的选择机制并没有考虑农民工身份适用的差异性。对于，流动性强体现出季节性就业的农民工，可以维持《失业保险条例》对农民工给予一次性失业补助金的现状，这样，既可以减轻农民工缴纳失业保险费的压力又可以适当发挥失业保险金的保障功能。而对于已经城市化的农民工建议按执照1%的缴费基数进行缴费。因为这类农民工在城市稳定性较强，且土地对其的保障能力明显不足，需要失业保险基金化解失业风险。

4  结语

截至2018年底，失业保险参保人数为19643万人，同期工伤保险的参保人数为23874万人，职工基本养老保险为41902万人，而2018年城镇就业人员43419万人。失业保险参保人数低于工伤保险参保人数，并且远低于职工基本养老保险参保人数，失业保险参保人数仅相当于城镇就业人数的45.24%。 如果对农民工失业保险制度进行重构，把失业农民工纳入参保对象，那么失业保险制度的保障功能也将发挥得更加充分。随着以人民为中心发展思想的确立，保障农民工与城镇职工有同等权利和义务是发展的应有之义。因此，对农民工失业保险制度重构，不仅具有现实意义还有战略意义。

参考文献：

[1] 董保华，孔令明.经济补偿与失业保险之制度重塑[J].学术界，2017，01.

[2] 韩伟，徐蕾，穆怀中，等.农民工失业保险制度研究[J].中国软科学，2010，08.

（编辑：赫亮）

收稿日期：2019-12-12

作者简介：雷达（1986- ），江西余干人，江西财经大学2017级法学硕士研究生，主要研究方向：劳动与社会保障法。