论唐代监察独立与内部去行政化

章燕　郭佳琪

【摘要】唐代监察独立的制度设计重视内部去服从行政化色彩，其主要表现为逐渐削弱御史大夫的监察人事管理权，废除监察程序中的行政审批、汇报制度，分离监察机构内部监察职能与行政职能。然而唐代监察内部去行政化还存在监察体系内部皇帝与其他监察官员的行政化层级关系，监察长官试图行政化管理監察御史等不足。唐代监察体制去内部行政化制度设计，充分展现了中国古代统治者认识到监察权运行的内在规律以构建独立监察体制的智慧和经验。

【关键词】监察独立  去行政化  行政服从

【中图分类号】D929   【文献标识码】A 【文章编号】2095-3089（2020）03-0003-02

以“利异相监”论为理论基础，监察独立性是保障中国古代监察制度发挥效能的基本原则。直至唐朝统治者不断完善围绕监察独立原则的制度设置，其主要表现在排斥内外两方面行政干预。然而，对监察权力的外部干预最终也必须借助于内部监察工作人员实行其监察权以实现。因此，分析唐代监察内部去行政化内容，是研究唐代监察制度独立性的核心问题。

一、唐代监察机构内部去行政化的制度设计

（一）逐渐削弱御史大夫的监察人事管理权

1.人事任免权。唐代御史的人事任命权经历了三次重大改革。首先改变御史作为御史大夫附属官的地位，取缔监察御史伴随御史台长官更替而变换的人事制度;其次剥夺吏部拟定御史候选名单的人事权力，确定由丞相拟定监察官员候选名单，经皇帝敕授、制授的终极人事任免程序;最后改革形成了由御史大夫、丞相共同荐选，皇帝裁决任命的监察人事任免制度。从唐代三次御史人事任免权的变化可知，御史台行政长官的绝对人事任免权被废除，与外部行政长官共同分享御史台的人事任免推荐权，强化皇权对监察官员人事任免享有最终决定权。总之，改革以逐渐削弱御史台内行政长官的监察人事任免权为原则。

2.人事考核权。《唐六典》记载：“台中有黄卷，不纠举所职则罚之。”[1]“黄卷”是御史台重要的内部人事管理制度，通过记录监察官员纠察弹劾职能的实效，作为考课升迁、奖罚的重要依据，实现对内部监察人员的监督与管理。唐代实行会食制度，黄卷记录工作亦是在御史台会食时进行。首先，御史台三院长官公开汇报工作受所有监察官员监督，再由资历最浅御史对各院长汇报所属御史执行职责中的过错行为进行监督，最终达成一致意见通过则记录于黄卷，汇总后每年交给吏部，成为御史官员考课升迁、贬谪的重要参考依据。尽管御史台内部于事实上不可避免分为不同品阶等级，但是通过会食公开议论记录黄卷，以资历浅者监督资历深者以达成一致意见记录在册的程序设计，保证了监察内部人事考核去行政等级化以实现公平、公开，并起到了保障监督独立的效果。

（二）废除监察程序中的行政审批、汇报制度

《通典》记载：“故事，台中无长官。御史人君耳目，比肩事主，得各自弹事，不相关白。[2]”唐初御史享有独立弹劾权不必向御史台长官“关白”，有效保障了监察的独立性。“关白”，即御史先将纠弹内容报告于御史大夫、御史中丞，经由长官同意署名后方可向皇帝进状的监察程序。704年监察御史萧至忠径直向君主进状纠弹宰相苏味道贪赃枉法，时任御史大夫一职的李承嘉因此恼怒责备众御史：“近日弹事，不咨大夫，礼乎！”[3]萧至忠即以故事无“关白”制度辩驳，肯定御史独立监察的合理合法地位。开元后期李林甫任相，明文规定“关白”制度，“宰相以御史权重，遂制弹奏者先谘中丞、大夫，皆通许，又于中书、门下通状先白，然后得奏。”[4]因此，“关白”制度体现了唐代由盛转衰、宰相专权的社会政治背景，即宰相欲通过强化御史台长官权力、限制监察官员独立从而实现控制监察权的最终目的。

作为确保宰相专权的重要手段之一，唐代关白制度自肃宗时期引起了又一波的起废之争。为纠正李林甫专权弊政，肃宗至德元年（756）下令废除关白制度，“御史弹事，自今以后，不须取大夫同署。”[5]代宗时期宰相元载为保障其专权，防止御史台纠弹恢复关白制度。德宗时期遵循唐初旧制废除关白制度，恢复独立弹奏旧制。武宗会昌二年（842年）又再次恢复，“凡中外百僚之事应弹者，御史言于大夫，大事则方幅奏弹，小事署名而己。”[2]唐代关白制度的起废之争持续到宋代，最终以废除关白制度宣告结束。

（三）分离监察机构内部监察职能与行政职能

首先，唐代御史台院分设“知杂事侍御史”与“知公廨侍御史”，主管台内具体行政事务，并不具有监察职能，而专司监察职责的御史官员也不能干涉行政事务。[6]因此，唐代监察机构内部设置区分了监察权与行政权，分离出互相独立的行政与监察两套办公体系，以保障监察职能内部独立行使。其次，为减少其行政长官色彩，行政事务负责人由年长资历深者担当，强调以威望、信任处事，而不依据职位官品的高低，排除其行政权力服从特性对其他监察官员的干扰。

二、唐代监察机构内部去行政化的不足

尽管唐代不断致力于监察机构内部制度建设与调整以去其行政化，仍而还存在众多不足，妨碍了监察的独立性。首先，监察体系内皇帝拥有对监察官员最高行政权。御史大夫虽然是台内最高长官，但由于中国古代皇帝集立法、司法、行政等最高权力于一身的特点，皇帝事实上拥有最高监察权力，是个案的最高监察官员，所有纠察案件最终由皇帝裁决。除此以外，皇帝削弱其他机关与个人对监察人员的人事权，牢牢掌控着最终的监察人事权，是去监察内部行政化的另一表现。实践中，除丞相、御史大夫荐选外，皇帝青睐亲选监察官员并破格擢用，即辟用制度。如唐太宗曾亲选张行成为殿中侍御史，武则天擢傅游艺为给事中。

其次，御史大夫、御史中丞试图行政化管理监察御史。一方面唐代监察人事制度与关白制度赋予御史长官一定的权限，另一方面监察官员根深蒂固的行政理念，必然影响着监察实践。监察官员选拔前均为行政官员，监察官并非终身职业且不需要专门知识，使得行政服从理念必然影响着其监察职权的行使。如前文所述监察御史萧至忠独立弹劾宰相苏味道一案，展现了唐初御史独立监察的“故事”依据，然而也暗示了一定存在着对抗独立性向御史大夫报告的职场潜规则——“礼”。因此，在未明文制定关白制度之前，唐代应该已经存在向御史大夫报告的职场规则或潜规则。

总之，唐代以御史台内部去行政化为原则进行一系列的制度改革，有利于保障监察官员的独立地位，是唐代监察排斥内外两方面行政干预最值称赞的保障制度之一，充分展现了中国古代统治者认识到监察权运行的内在规律以构建独立监察体制的智慧和经验。

参考文献：

[1]艾永明.利异相监：法家理论与中国古代监察制度[J].法治现代化研究，2017（06）：65-80.

[2][唐]李林甫等撰，陈仲夫点校.《唐六典》卷十三《御史台》[M] .北京：中华书局，2014.

[3][唐]杜祐撰.王文锦，王永兴，刘俊文等点校.《通典》卷二十四《职官六》[M].北京：中华书局，1988.

[4][宋]王谠.《唐语林校注》卷八《补遗》，周勋初校正[M]. 北京：中华书局，2004.

[5][宋]王溥撰.《唐会要》卷六十一《御史台下》[M].北京：中华书局，1955.

[6]邱永明.中国古代监察制度史[M].上海：上海人民出版社，2006.

作者简介：

章燕（1982.07-），女，江西崇仁人，汉族，博士，北方工业大学文法学院教师，讲师，研究方向：中国法制史。

郭佳琪（1994.08-），男，内蒙赤峰人，汉族，硕士，北方工业大学文法学院硕士在读，研究方向：法学理论。