中国国家公园保护制度体系构建研究

陈君帜，唐小平

(国家林业和草原局调查规划设计院)

党的十九大四中全会提出坚持和完善中国特色社会主义制度、推进国家治理体系和治理能力现代化，从政治上、全局上、战略上明确了包含生态文明制度体系在内的13项制度体系的任务要求，明确要求“构建以国家公园为主体的自然保护地体系，健全国家公园保护制度”。国家公园保护制度是生态文明制度体系的重要组成部分，是具象性、落地性、永续性的一项生态保护重要制度设计。自2013年党的十八届三中全会首次提出建立国家公园体制以来，中央先后批准了三江源等10个国家公园体制试点区，印发了《建立国家公园体制试点方案》[1]（以下简称《总体方案》）、《关于建立以国家公园为主体的自然保护地体系的指导意见》[2]（以下简称《指导意见》）等设计成果。本文依据《总体方案》和《指导意见》，借鉴国外国家公园建设管理经验，总结试点探索经验，提出以8项关键制度为核心的国家公园保护制度体系，为构建以国家公园为主体的自然保护地体系奠定基础。

一、国际经验

近30年来，国内很多学者对美国[3-4]、加拿大[5]、德国[3]、法国[6]、英国[7]、新西兰[8]日本[9-10]等国家的国家公园制度体系进行过研究。内容涉及国家公园建设理念与途径、管理与治理、规划体系、生态旅游、资源评估[11-12]等。

（一）美 国

美国1872年建立全球第一个国家公园，1916年组建国家公园管理局[3-4]，对国家公园实行垂直管理。国家公园管理局属内政部管理，内政部是美国的自然资源管理部门[13-14]。经过近150年的发展，美国已建立完善的制度体系，包括国家垂直管理体系、国会颁布法案建立国家公园、编制“基础文件-总体管理规划-具体管理规划（包括项目管理计划、专项计划）”、与地方政府协作互助、印第安部落对其土地的利用权利、公众与社区参与、特许经营、民事损害赔偿、访客服务、政府拨款为主的资金机制等内容[12]。

国会授权国家公园管理局对国家公园候选地开展调查，提交“专项资源调查”报告，确认国家公园候选地资质后，国会批建国家公园。国家公园管理局通过规划来确保决策过程合理且符合逻辑。1963年美国科学家委员会编制了《国家公园野生动植物管理》（亦称为《利奥波德报告》），用于指导资源管理工作[15]。特许权合同、授权、许可证、租约、地役权契约等构成美国国家公园的资源利用制度。特许经营是商业性访客服务的子集，范围对应的是“必需且适宜的”服务，由政府特许社会资本方提供本该由政府提供的公共产品或服务[16]。志愿者服务是国家公园管理的重要部分，有效实现了国家公园的全民管理思路[17]。国家公园资金主要有3个来源：政府拨款、经营收入和社会捐赠。其中，政府拨款包括维持国家公园系统日常运行的一般预算拨款和基于项目的专项拨款。2017年，美国政府向国家公园系统投入29.6亿美元，占资金总额的83%[18]。

（二）加拿大

加拿大国家公园管理局较为独立，1998年被确立为一个“部门机构”[5]。国家公园是加拿大最重要的保护区[19]。国家公园管理局制定了系列措施，包括控制城镇发展、优化基础设施、列出游客行为负面清单、鼓励和支持特许经营商转型发展等，旨在控制游客数量，保护生态环境[5]。加拿大通过调动各利益相关方“共抓大保护”，较好地处理了保护与利用的矛盾[3]。国家公园建设和运行资金主要来源于联邦政府财政拨款，以确保国家公园以保护为主并体现全民公益性[5]。

（三）德 国

德国国家公园建在州有土地上，由各州政府管理，联邦政府制定了国家公园划建条件和流程、国家公园质量指标和管理标准等，初步建立州议会批准且经联邦环境部长确认划建、利益相关者参与、编制管理计划、州财政支出管理经费等相关的制度体系[3]。每个国家公园制定了具体的管理法规和技术标准，国家公园与周边相关村落、旅游公司、公交公司等建立了良好的合作机制。国家公园资金的主要来源渠道为州政府，其运营开支被纳入到州公共财政进行统一安排，主要用于国家公园的设施建设和其他保护管理事务。

（四）英 国

1949年英国议会通过《国家公园与乡村进入法》，将具有代表性风景或动植物群落的地区划为国家公园，由国家进行保护和管理，由当地政府具体执行。国家公园由中央财政拨款，由统一的国家公园管理机构进行管理。管理机构采取分权协调管理，社区参与程度高，在处理自然性与生产性、公共性与私有性两个矛盾方面成效明显，形成了较为实用且成熟的管理体系[7]。国家公园规划审核期间，都会进行公众咨询。英格兰规划援助计划向社区团体和个人提供了有关城镇和国家规划问题的免费咨询服务。国家公园为公众参与提供各种平台，包括公开会议、各种组织、本地访问论坛等[20]。

（五）新西兰

新西兰的国家公园是保护地体系的重要组成部分。1987年组建了保护部管理国家公园[8]。国家公园由总督根据保护部部长提名，签署密令而建立。经30多年发展，形成国家垂直管理、总督签署设立国家公园、编制国家公园管理计划、私有土地需购买或租用、公众与社区参与特别是毛利人参与国家公园事务、特许经营机制、政府财政拨款为主的资金机制等制度体系。

二、中国国家公园保护制度体系框架

所谓制度，就是规则，就是大家应该共同遵守的行为规范，也是法律条文的延伸与细化。中国建立国家公园保护制度体系，就是形成一套全社会都认知和遵守的规章、条例、规则、办法等行为规范，主要目的就是要保障国家公园“国家设立并主导管理，边界清晰，保护大面积自然生态系统的原真性和完整性，实现自然资源科学保护和合理利用”的根本目的得以实现，践行好国家公园“生态保护第一、国家代表性、全民公益性”的三大理念。系统梳理《总体方案》[1]、《指导意见》[2]等关于我国国家公园体制的总体要求，借鉴国际上国家公园的建设管理经验，总结我国10个国家公园试点区的探索实践，提出中国国家公园保护制度体系的基本框架，主要包括统一分级管理、国家评估设立、自然资源资产管理、严格生态保护、资源利用监管、社区共建共管、全民参与共享、资金投入保障等，各项制度的关键任务和核心作用见表1。

表1 中国国家公园保护制度体系框架

三、关键制度及要点分析

（一）统一分级管理制度

1. 研究进展

国家公园的管理体制一直是中国国家公园体制试点的难点，近年来专家学者提出了许多解决方案。笔者曾建议依托自然资源管理部门，整合组建自然资源和生态部，下设国家公园管理局等，代表国家对自然资源统一行使所有权[21]。王蕾等建议在中央设立国家公园管理局，对全国国家公园进行统一行业管理，建立基层的国家公园管理机构，对单个国家公园范围内所有自然资源进行统一规划、统一管理，基层国家公园管理机构与相应层级地方政府形成明确的权责分工[22]。陈耀华认为国家公园应体现国家主导性，但这种主导管理并不是指所有的国家公园都一定要由中央政府直接管理，而是指国家有统一的管理机构和政策实施对国家公园的充分管理，并列举了中央直接管理、地方为主管理和中央-地方结合3种模式，在国家层面上都应有非常明确的管理机构代表国家对国家公园行使管理权[23]。专家学者的研究成果主要聚焦在3个方面：一是建议国家层面应建立国家公园专门管理机构负责统一管理；二是实体国家公园内也应设立相应管理机构；三是要厘清中央和地方、管理机构和地方的权责关系。

2. 试验试点

根据《深化党和国家机构改革方案》[24]，2018年国家层面组建了国家林业和草原局，加挂国家公园管理局牌子，实现国家公园与所有自然保护地全过程统一管理，从顶层设计解决了我国国家公园管理体制问题。各国家公园试点区大胆探索，组建统一的管理机构行使管理职责，推动解决部门割裂、多头管理、交叉重叠、职责不清等问题。东北虎豹国家公园试点全民所有自然资源资产所有权由中央政府直接行使，具体依托国家林业和草原局长春专员办管理。祁连山和大熊猫国家公园试点区分别依托国家林业和草原局西安专员办、成都专员办管理（分别加挂祁连山、大熊猫国家公园管理局牌子），在相关试点省林草部门加挂省级管理局牌子，省以下设置若干分局和管理处站，实行垂直管理。三江源等国家公园试点委托省级政府代管。目前，10个试点区基本形成了中央政府垂直管理、中央与省级政府共同管理、中央委托省级政府管理3种模式，各试点都建立了领导小组或联席工作机制。试点管理机构与地方政府合理划分事权，管理机构主要承担生态保护、自然资源资产管理、特许经营、社会参与和科研宣教等职责。当地政府承担国家公园内经济发展、社会管理、公共服务、防灾减灾、市场监管等职责。

3. 制度要点

建立管理制度的要点在于“统一、分级”，以及如何实现。所谓“统一”包括两个层面，一是国家层面要全面整合原来分散在各个部门与自然保护地相关的管理职能，成立集中的国家公园管理机构，实现全国国家公园及自然保护地事务的统一管理；二是在实体国家公园层面，整合范围内的原有自然保护地管理职责，由国家公园管理机构统一管理。“分级”也有两层含义，一是实体国家公园的管理模式既可由中央直管，也可委托省级政府管理；二是省级以下依次设置相应级别的国家公园管理分支机构（分局、处、站等），实现省级以下的垂直管理。当中央和地方都设置了相应的管理机构，就需要厘清中央政府和地方政府、管理机构与当地政府的事权，构建主体明确、责任清晰、相互配合的协同机制。

2015年启动试点以来，统一分级管理制度初步建立。国家层面组建了国家公园管理局，各试点成立了管理机构，探索不同的管理模式，并建立协调机制等。但与该制度的内涵要求、关键任务比较，还有挑战和差距，例如统一管理体制机制不到位，一些试点未建立省级政府垂直管理体系，试点管理机构与区、县政府“两块牌子、一套班子”；中央与地方共同管理的模式问题较多，中央和地方事权划分不清，责任主体不明晰，国家公园管理局、省级管理局事权还有待进一步理顺等；还需要逐项落实管理机构的级别、人员编制和管理层级等机构设置；进一步研究厘清管理机构与地方政府的权责关系；明确管理分局、基层保护站（管护点）等单位的性质和职责，充分调动各方积极性，形成改革合力。

（二）国家评估设立制度

1. 研究进展

苏扬建议国家公园遴选标准可从资源和景观价值的双重全球代表意义、生态系统和生态过程的典型性与国家代表性、管理体制上的典型性、由高层级政府承担主要事权保护的必要性、土地国有程度较高（集体土地可通过购买、租赁、置换等方式取得所有权或地役权，可以较低代价保证国家公园“公有”属性）、地方建园主动性高等6个方面考虑[19]。陈耀华认为公益性、国家主导性和科学性是国家公园的根本特性，其中公益性是国家公园设立的根本目的，而国家主导性和科学性则是践行公益性的两大保障，前者要求国家确立、国家管理、国家立法、国家维护和爱国主义教育，后者则要求建立科学的国家公园体系、科学的规划、科学的分区和科学的经营利用等[23]。何思源等建议生态边界是基础，管理边界是关键，国家公园范围边界划定应当在充分依据生物学、生态学等理论基础上考量利益相关方利益分享的公平性和可持续性[25]。唐小平等将中国国家公园规划体系设计为2个序列和4个层级，一个序列是国家宏观层面，包括国家发展规划和专项规划；另一个序列是实体国家公园层面，由总体规划、专项规划（管理计划）和年度实施计划组成[26]。钟林生等建议建立国家公园规划体系，建立规划审批制度、公示制度、实施监督机制，实体国家公园编制总体规划、详细规划[27]。从研究文献看，学者主要围绕国家公园的设立标准、规则、布局和规划体系等开展研究。

2. 试验试点

国家林业和草原局牵头起草了国家公园设立标准。区别于过去自然保护地由下而上的申报制度，国家公园将采取评估认定制，由国家组织评估后批准设立。国家公园设立标准初步明确了国家公园设立条件、认定指标、评估方法、设立程序和命名规则等要求。国家林业和草原局还牵头起草了全国国家公园空间布局方案，正在编制全国国家公园总体发展规划，研究起草规划编制审批相关办法。各试点编制了总体规划，主要侧重空间规划，涉及管理体制运行机制构建和主要建设工程等。三江源国家公园总体规划已印发实施，神农架、钱江源国家公园总体规划已获省级政府批复，东北虎豹、祁连山、大熊猫国家公园总体规划正在按程序报批。专项规划/实施方案是在总体规划框架下对重点任务的具体落实，各试点正在抓紧编制。

3. 制度要点

评估设立制度基本要点包括几个方面：一，建立国家公园“评估制度”，就是改变过去自然保护地自下而上的“申报制”，建立由国家主导的评估设立制度。制定国家公园设立标准，根据自然生态系统代表性、生态重要性、管理可行性和面积适宜性等[28]，明确国家公园准入条件，按照统一的评估和设立程序，由国家组织评估和批准设立，确保应保尽保、应划尽划。二，构建统一、分层的国家公园规划体系，形成由“发展规划-总体规划-专项规划/实施方案-详细规划”组成的，从宏观到微观、从长远到近期的规划体系，对接国土空间规划，将国家公园规划纳入国土空间规划体系，科学落图、落地、实施。三，建立国家公园规划审批制度，将规划权上收作为国家事权，确立国家公园规划的权威性，中央管理的国家公园总体规划由中央审批，委托省级管理的国家公园总体规划由中央政府主导、联合省级政府按事权共同审批，同时建立公众参与机制和规划实施监督机制。

现有国家公园试点区在编制试点实施方案时，国家还未制定国家公园设立标准，国家公园的顶层设计文件还未出台。目前一些试点区存在规划不合理问题，如未将毗邻的相同或相近生态系统类型的自然保护区或河流源头等纳入试点区整体保护，以及规划编制深度、审批发布程序不一等。需要国家层面尽快发布国家公园设立标准，确保今后能够将具有国家代表性、生态重要性和管理可行性的最重要的生态系统纳入国家公园体系，实现整体系统保护；对不合理的试点区范围及时调整和完善，确保国家公园的完整性和代表性；研究出台相关管理办法，科学规范国家公园设立程序和规划编制审批程序。

（三）自然资源资产管理制度

1. 研究进展

唐小平认为中国建立国家公园的前提应明确只能在国有土地或可以全面化管理的土地上才能建立国家公园，对具有高保护价值的集体、个人土地，可以采取赎买、置换、长期租用、稳定补偿等形式解决好所有权或使用权[29]。韩爱惠提出自然资源资产管理是国家公园管理的核心内容，应在摸清自然资源资产本底的基础上，以国家公园总体规划为依据，以自然资源资产产权管理为基础，以监督执法为保障，开展国家公园自然资源资产的用途管制、保护活动、适度经营等工作[30]。胡咏君建议明确资源边界和权属，制定较为详细和系统化的技术标准体系和监测系统等，在跨区域、跨流域管理主体之间，与各级城市、区县统筹协调，确定好管辖权属与职能，探索跨行政区管理的有效途径[31]。方言等提出国家公园试点区内目前存在着的原住民和集体土地，有着极为复杂的产权问题，需要通过调整土地权属和明晰土地用途，进一步落实自然资源的归属管理和用途管制，最终实现资源的严格保护和永续利用[32]。郭冬艳等建议国家公园建设中集体土地权属处置应尊重农民意愿，严控征地范围，提高补偿标准，完善流转市场，平衡生态保护与农民利益等[33]。综合文献研究成果，主要聚焦于摸清自然资源资产本底情况；明晰自然资源资产产权；落实用途管制；妥善处理非国有自然资源资产，采取多种形式解决好所有权或使用权，保护农牧民合法权益等方面。

2. 试验试点

各试点在创新自然资源资产管理制度方面积极开展了实践和探索。三江源、武夷山等国家公园试点探索以国家公园作为独立自然资源登记单元，对区域内所有自然生态空间统一进行确权登记，于2018年通过自然资源部组织的评审验收；大熊猫国家公园试点启动了自然资源确权登记工作。10个试点区稳步探索全民所有自然资源资产所有权中央政府和省级政府分级行使。东北虎豹国家公园试点探索跨省级行政区域的重要自然资源资产由中央政府直接行使所有权的实现形式。2018年黑龙江、吉林两省将涉及7个部门的42项职责划转移交东北虎豹国家公园管理局，梳理完成涉及林草、自然资源、水利、农业农村、生态环境等部门的1 034项自然资源资产权力清单。三江源国家公园试点编制了自然资源资产管理权力清单、责任清单，在3个园区设立了资源环境执法局。神农架国家公园试点制定了国家公园管理机构权力清单和责任清单，成立综合执法大队，将有关部门职责和人员部分整合纳入国家公园管理机构，实行严格执法。武夷山国家公园试点成立执法支队，受委托承担国家公园内相关行政执法工作；并对重点区位商品林，在林农自愿的前提下，根据林分、林权的具体情况，通过赎买、租赁两种方式实现对禁伐林木的收益兑付，参照生态公益林进行保护管理。钱江源国家公园试点制定了集体林地地役权改革实施方案，将实行地役权改革的集体林全部纳入公益林管护，补偿标准为48.2元/（亩·年），并与涉及的行政村签订山林管理协议，与涉及的农户签订集体林地地役权设定合同，在权属不变的情况下，对该林地拥有管理权，实行严格保护、统一管理建设。南山国家公园试点推行集体林“三权分置”改革，在不改变林地和林木所有权及其用途的前提下，按照自愿原则，采取20元/（亩·年）租赁方式，将经营权统一流转至国家公园管理局。同时，将公益林补偿标准提高到30元/（亩·年）。

3. 制度要点

建立国家公园自然资源资产产权管理制度的根本目的就是建立一套以自然资源资产管理为核心的严格保护制度，要点包括：一，明晰产权主体，国家公园范围内的全民所有自然资源资产所有权由国务院自然资源主管部门行使或委托相关部门、省级政府代理行使。条件成熟时，逐步过渡到国家公园内全民所有自然资源资产所有权由国务院自然资源主管部门直接行使，省级政府以下不能作为代行主体。二，统一确权登记，自然资源部出台的《自然资源确权登记操作指南（试行）》明确每个实体国家公园作为独立登记单元，由自然资源部具体负责登记，划清各类自然资源资产所有权、使用权的边界，做好勘界立标。三，明确自然资源管理机制，逐步将国家公园内全民所有自然资源资产所有权委托国家公园管理局代行，由实体国家公园管理机构具体实施整体保护和用途管制，制定自然资源资产负债表，积极预防、及时制止破坏自然资源资产行为，强化自然资源资产损害赔偿责任，确保自然资源资产保值增值。四，非国有自然资源资产统一监管，考虑到国家公园范围内涉及大量村镇居民聚居区和非全民所有自然资源资产，较难实现全面的土地国有化，在充分征求其所有人、承包权人意见基础上，探索通过地役权改革、经营权流转，在不改变权属基础上，建立保护地役权和协议管理制度，通过租赁、置换、合作协议等方式实现由国家公园管理机构统一有效管理，同时促进各产权主体参与共建保护地。

如前所述，一些试点建立完善的自然资源资产管理制度还有许多研究和工作需要做，譬如有的试点未启动或未完成自然资源资产核查，底数尚不清楚；全民所有自然资源资产的代行主体不明晰；未建立非全民所有自然资源资产有效管理制度等。建议国家层面尽快研究制定国家公园自然资源资产管理的制度办法；将全民所有自然资源资产所有权由国家公园主管部门代行，厘清细化国家公园管理局与省级及以下管理机构的权责关系；开展国有资源资产核查，建立国家公园自然资源资产管理数据库。

（四）严格生态保护制度

1. 研究进展

钟永德等对美国、加拿大、德国等国家公园体制比较研究表明，各国表达方式虽有一定差异，但均认为国家公园是一种典型的保护地（以自然保护地为主）[3]。笔者[21]、杨锐[34]提出中国国家公园体制建设的基本目标是“生态保护第一”。马炜等提出国家公园具有极其重要的科学和研究价值，在保护基础上进行科研监测，是国家公园的主要功能之一[35]。孙鸿雁等建议以先划管控、后分功能的二级分区模式将国家公园内资源保护与利用的强度和方式分开，更利于理顺国家公园分区管理的层次和重点，既能实现常规化、强制性的资源保护，又能个性化地发挥国家公园的生态服务功能[36]。田野等提出要想保障国家公园的公益性，从国际保护地的情况来看，实施定期考核评估是一个较好的途径[37]。华朝郎等在云南早期探索国家公园过程中采用三级评估指标体系对建设与管理进行评估[38]。从各学者研究成果来看，主要有以下几点可借鉴：一是国家公园作为重要的自然保护地，生态保护是首要目标；二是国家公园应加强科研监测，提高保护管理能力；三是探讨分区管控便于管控要求落地和发挥服务功能；四是开展定期考核评估，保障建设运行符合国家要求。

2. 试验试点

国家林业和草原局组织制定了国家公园监测指标与技术体系、生态保护和自然资源管理办法。三江源国家公园试点发布了《三江源国家公园管理规范和技术标准指南》。东北虎豹国家公园试点完成了监测体系内5 000 km2中试工程，建设开通监测平台，记录虎豹影像、踪迹，初步实现了“看得见虎、管得住人”的目标。三江源、祁连山、神农架、钱江源等国家公园试点初步搭建了生态系统监测平台，加强监测数据集成分析和综合应用，为实现立体化生态环境监管格局奠定基础。三江源国家公园试点将园区划为核心保育区、生态保育修复区和传统利用区，明确空间管控目标，落实管控措施。东北虎豹、大熊猫、祁连山国家公园试点将保存完好的自然生态系统、具有重要保护价值的古生物、地质遗迹以及珍稀濒危野生动植物的集中分布地等区域划为核心保护区，其他区域划为一般控制区，分区落实管控措施，实现了原有保护管理以功能目标为主线向管控要求为主线的转化，实施差别化管控，体现了实事求是、尊重历史的思想。

3. 制度要点

国家公园属于全国主体功能区规划中的禁止开发区域，纳入全国生态保护红线区域管控范围，保护层级高于其他保护地。严格生态保护制度就是始终把生态环境保护放在第一位，内涵包括：摸清自然资源本底，建立监测巡护体系，形成“山水林湖田草人”长期系统监测监管预警制度；实行核心保护区、一般控制区两区分区管控，核心保护区原则上禁止人为活动，一般控制区限制人为活动；构建严格保护机制，统筹考虑范围内山水林湖田草以及动物的全面整体系统保护，严厉打击破坏生态及自然资源等各类违法犯罪行为，加强野外保护站点、巡护路网、监测监控等保护管理设施建设，提升保护能力，形成源头保护、准入、管理、责任追究、损害赔偿、法律保障等制度框架结构[39]；授权国家公园管理机构履行国家公园范围内必要的资源环境综合执法职责；严格落实考核问责，建立保护成效考核评估制度，对领导干部实行自然资源资产离任审计和生态环境损害责任追究制。

国家公园试点区生态保护成效有目共睹，但目前国家层面尚未印发国家公园监测标准规范，也未构建统一的基础数据库和统计分析平台，各试点监测设施设备标准、制式和底图等不统一；多数试点尚未开展综合科学考察，资源底数不清楚；一些试点核心保护区内有居民及其生产生活资料，一般控制区内工矿、水电站、旅游服务设施较多，且是居民生产生活集中区域，最严格的管控要求实施有难度；有的试点未建立资源环境综合执法队伍，执法难度大。国家应加快研究制定并出台监测、考核评估等相关标准规范，制定监测指标体系，及以生态资产和生态服务价值为核心的考核评估指标体系和办法，及时掌握保护管理成效，将评价考核结果纳入生态文明建设目标评价考核体系；组织开展试点综合科学考察，加快建立国家级数据库和统计分析平台。

（五）资源利用监管制度

1. 研究进展

何思源提出国家公园内的限制/禁止行为随着干扰加强可以分为：生态系统产品和非物质产品利用、环境资源利用、建设开发利用。需要结合现有的土地利用类型分布和土地权属情况明确具体的空间单元里究竟哪些行为可以实施，哪些行为必须禁止，尤其哪些负面清单上的行为在特定的时间和空间里可以实施[40]。钟永德经对美国、加拿大、德国等国经营机制方面的研究，认为管理与经营相分离的制度、较低的门票收费制度、强化社区参与以及重视生态环境保护是各国国家公园经营管理的主要特色[3]。杨锐提出特许经营制度的实施，体现了资源有偿使用，同时形成了管理者和经营者角色的分离，避免了重经济效益、轻资源保护的弊端[41]。吴承照认为由于特许经营的渊源、范围和局限，决定其不适合被扩大应用到国家公园的各类资源利用项目。不同属性的国家公园资源利用形式和权限均不相同，应建立系统的特许制度来保障国家公园生态系统保护和资源合理利用。国家公园特许制度主要可通过特许权合同、地役权合同、许可证3种方式授权[16]。张海霞等建议将国家公园特许经营项目的范围限定为餐饮、住宿、生态旅游、低碳交通、商品销售及其他经营服务业态。国家公园内的经营服务项目建议通过授权、租赁、活动许可的方式实施特许[42]。从研究结果来看，主要有以下几点可供借鉴：一是应制定国家公园资源利用准入正面或负面清单；二是建立资源利用的特许制度；三是实行自然资源有偿使用。

2. 试验试点

东北虎豹国家公园试点制定了自然资源资产管护等制度。大熊猫国家公园试点正在制定自然资源管理办法。钱江源国家公园试点制定发布了《钱江源国家公园山水林田河管理办法》。东北虎豹、三江源、武夷山、钱江源国家公园试点制定了特许经营管理制度或办法。神农架国家公园试点规范园区经营活动，实行特许经营许可，优先许可原居民参与经营活动。祁连山、大熊猫国家公园总体规划中明确规定，国家公园内经营性活动实行特许经营，在同等条件下要优先考虑当地居民及其开办的企业。特许经营收入全部用于国家公园生态保护和民生改善；建立自然资源资产核算体系，制定国有自然资源资产有偿使用办法，禁止无偿或低价出让。祁连山国家公园试点甘肃片区制定了自然资源资产负债表编制制度，并编制了自然资源资产负债表。三江源国家公园试点编制了自然资源资产负债表。

3. 制度要点

一些试点开展了相关的探索实践，但尚未建立相关制度；一些试点区将门票收入、电瓶车等经营项目整体特许由当地国企经营，与特许经营要求有一定差距；中央和地方共管模式，存在特许经营办法由谁来制定、谁审批、谁收取费用等问题。国家层面需要尽快研究制定出台自然资源利用系列制度和标准规范，编制自然资源资产保护利用规划，明确各级管理机构权责，探索自然资源所有者参与特许经营收益分配机制。研究建立自然资源损害赔偿制度，制定自然资源损害评估规范，明确资源与生态环境损害赔偿范围、责任主体、索赔主体、损害赔偿解决途径等，建立生态修复制度。

（六）社区共建共管制度

1. 研究进展

马洪波认为三江源国家公园建立了由当地群众广泛参与的多元合作伙伴关系，开展形式多样的社区项目，保障了群众的知情权、参与权、监督权[43]。何思源等对武夷山国家公园研究后提出构建动态“协商空间”，在协商中尊重利益相关者对生态系统意义的认知差异，引导不同利益相关者认知趋同，提高规则合理性与执行度，保证社会-生态系统稳健性[44]。陈丹建议给社区居民赋权，建立专门的社区管理部门，给予社区居民参与建设、规划和管理的机会[45]。王玉琴提出国家公园范围内社区居民收入普遍低下，对自然资源的依赖程度高，正确处理国家公园建设与当地经济社会发展及社区居民增收脱贫的关系，是国家公园体制试点的重要工作任务[46]。黄宝荣等建议针对当前国家公园试点区内特许经营和协议保护面临的政府管理职能和企业经营活动混淆、程序模糊、缺乏规范等问题，有必要在国家层面制定国家公园特许经营和协议保护制度规范，建立多元化、因地制宜的社区发展机制[47]。邓毅等建议将地方国有旅游开发公司的游憩管理职能和门票、特许经营收益权移交至国家公园管理机构统一行使，以切断其向地方财政的“输血通道”，从根本上解决地方政府对旅游经济的过度依赖[48]。刘某承等建议生态保护补偿机制是构建以国家公园为主体的自然保护地体系的重要制度保障，提出了保护补偿的政策框架，并从识别补偿的主体、构建补偿的方式、确定补偿的标准、拓展融资的渠道等方面构建了国家公园生态保护补偿的4个关键内容[49]。从研究情况看，主要有以下成果：一是要尊重利益相关者的合理诉求，保障利益相关者特别是社区居民的合法权益；二是社区居民生产生活方式转型、增收脱贫是国家公园顺利推进的重点；三是应建立包括生态保护补偿等多元化、因地制宜的社区发展机制。

2. 试验试点

各国家公园试点管理机构积极与园区所在地方政府及周边社区探索形成协调联动共建机制。祁连山国家公园试点青海片区探索“村两委+”为基础的社区参与共建共管机制。大熊猫国家公园试点四川片区正在探索社区、社会组织、保护区、政府、高校、企业协作的可持续发展路径。钱江源国家公园试点与毗邻的江西、安徽所辖村镇，以及安徽休宁岭南省级自然保护区签订合作保护协议。三江源、东北虎豹、祁连山、大熊猫、神农架国家公园试点等通过设置生态岗位等，探索建立社区共建共管保护模式。三江源国家公园试点制定了生态公益岗位管理办法，按照“户均一岗”设置公益岗位1.72万个。祁连山国家公园试点甘肃片区将现有草原、湿地、林地管护岗位统一归并为生态管护公益岗位，聘用生态护林员、村级草管员。青海片区结合精准扶贫设立管护员。大熊猫、神农架国家公园试点聘请社区居民为生态管护员。祁连山国家公园试点甘肃片区引导核心保护区农牧民易地搬迁、转产增收。大熊猫国家公园试点四川片区结合乡村振兴战略推动入口社区建设，陕西片区支持社区开展中蜂养殖等。三江源国家公园试点编制了自然教育和访客管理规划，制定了科研科普管理办法、访客管理办法，组织转产就业培训，发展生态畜牧业合作社。武夷山国家公园试点推动实施环境综合治理，解决居民聚集区生活污水和垃圾污染问题。普达措国家公园每年从旅游收益中拿出1 500多万元反哺社区。神农架国家公园试点对影响生态环境的产业通过“关、停、并、转”的方式进行转型，通过清洁农业、清洁生产补贴的方式，引导社区居民发展生态产业，推进农业产业转型升级，形成“一乡一镇一特点、一村一组一特色”的社区共建和发展模式。

3. 制度要点

我国国家公园试点范围内有大量原住居民，大规模迁出难度大，建立社区共建共管制度对顺利推进试点十分必要。其基本内涵包括：一，建立协调联动机制，周边社区建设与国家公园整体保护目标相协调，通过签订合作保护协议等方式，共同保护国家公园周边自然资源。二，推行参与式社区管理，按照生态保护需求设立生态管护岗位，安排原住居民参与保护管理；加强国家公园及周边社区居民就业、培训、税收、贷款等政策支持，以及教育医疗、养老等制度保障[46]。三，引导生产生活方式转型，扶持和规范原住居民从事环境友好型经营活动，支持和传承传统文化及人地和谐的生态产业模式，社区可以特色游憩资源、游憩服务作为投资，参与国家公园投资分红。四，健全生态保护补偿政策，加强生态保护补偿效益评估，加大生态移民补偿扶持投入。

当前主要还面临以下挑战：生态保护补偿标准低于生产经营收入，保护和发展的矛盾依然突出。一些试点茶山、茶园、毛竹林等是原住居民重要的生产资料和主要收入来源，收益高于生态保护补偿标准，茶山、茶园与林地、农田争地现象明显；保护地范围外、新纳入试点内的集体土地和地上附属资源，尚未制定生态保护补偿办法，社区居民因资源利用受到限制影响经济收入；试点范围内原住居民生产生活设施和民生发展设施建设审批政策不明确。建议国家层面尽快研究建立生态补偿机制，适度提高生态补偿标准，将国家公园内所有商品林纳入生态效益补偿和停伐补助范围；并应尽快研究出台相关法规制度和标准规范，明确建设审批政策程序，开展相关研究并示范推广新技术新模式，引导构建高品质多样化的生态产品体系。

提出了自适应单相重合闸的可变间歇时间控制方案，所提出的算法分析了测量点电压波形的特征，准确地区分了故障本质上是瞬态型还是永久型。在瞬态型的情况下，还确定了精确的次级灭弧时间。利用EMTP中的MODELS对750 kV的架空高压输电线路系统进行了仿真研究。结果表明，所开发的算法在各种故障位置下都具有准确的有效性，可变间歇时间控制算法实现简单，只需借助线路末端的电压瞬变信息。因此，它可以被编码到现有的数字重合闸硬件中使用。

（七）全民参与共享制度

1. 研究进展

黄宝荣等建议在国家公园制度中，明确允许和鼓励公益组织参与国家公园建设与管理[47]。赵凌冰认为每个国家公园都会有自己的利益相关者，每个利益相关者都有自己参与公园管理的历史，最为重要的是明确彼此的目标和期望，然后明确每个利益相关者在公园管理中的角色和责任[50]。张婧雅等提出了“4+3”的公众参与形式，即包括信息反馈、咨询、协议及合作4个公众参与途径与权责赋予、信息传递、资金流动3个政府行为的参与形式[51]。从世界各国国家公园现状来看，刘克勇等建议国家公园应该是建立在生态保护前提下的，涵盖游憩、科学研究与环境教育，以可持续发展和公共服务为目的[52]。陈耀华认为公益性是国家公园最基本的属性[23]。唐芳林也提出国家公园为公共利益而设，为全民提供公共生态产品，是一个非营利性的、公益性的保护区，是一种民众的生态福利[53]。袁淏等认为在国家公园等自然保护地的建立和管理中，游憩或旅游是推动可持续利用的最重要的方式；国家公园实现可持续旅游发展，要遵循生态空间的管控要求，体现主体功能区的理念，强化旅游活动和服务的管理，构建系列保障制度，确保游憩功能得到有效发挥[54]。戴胡萱等经对台湾地区国家公园志工管理体系的研究，从法律化、组织化及制度化等方面提出推进大陆自然保护志愿者管理体系建设的若干建议[55]。国家公园的公益属性是学者们普遍的共识，国家公园应为全民提供最优质的生态产品、最普惠的生态福利，应建立公共服务等制度机制，通过游憩体验等多种方式促进全民广泛参与国家公园保护建设，实现国家公共服务功能。

2. 试验试点

目前国家公园试点在社会参与、全民共享方面涉及较少。东北虎豹国家公园试点吸收动物保护、森林培育、发展战略、工程金融等国内外专家筹备专家智库，制定了科研科普活动、生态讲解员管理等管理办法。神农架国家公园试点整合组建科学研究院，与多家科研院所和高校共建科学研究基地。东北虎豹、三江源国家公园试点等制定了志愿者服务管理办法。祁连山国家公园试点青海片区成立志愿者服务队。三江源国家公园试点编制了环境教育等专项规划。神农架国家公园试点启动了资源保护与生态体验、科研科普专项规划编制，设立野外宣教基地，开展科普和环境教育。

3. 制度要点

全民参与共享是国家公园制度体系中的核心环节，全民参与也是践行基层民主的路径之一。全民参与共享机制基本内涵包含两个方面：一是建立社会参与机制。在国家公园设立、规划等各环节广泛征求利益相关者意见而不仅限于民众代表，引导当地居民、专家学者、企业、社会组织等各领域积极参与。激励企业、社会组织和个人参与自然保护地生态保护、建设与发展。二是建立公共服务制度。自然保护地要为人民提供优质生态产品，为全社会提供科研、教育、体验、游憩等公共服务。在保护的前提下，完善公共服务设施，提升公共服务功能。

国家公园的公益性还面临许多挑战：现行的A级景区标准和管理要求与国家公园功能定位不相适应，应对国家公园内现行的A级景区标准和管理要求进行评估，构建符合生态环境要求的旅游服务规范和景区评价体系。要研究建立一套明晰、精准、具体的公众参与机制，确定国家公园管理中不同利益相关者及其角色和责任，促进全民多元“持续参与、主动参与、实质参与、公益参与”。加强社区居民参与教育游憩服务能力的提升。建立志愿服务等管理制度体系和办法，提升公共服务水平和能力。

（八）资金投入保障制度

1. 研究进展

刘克勇等建议国家公园收入来源应主要以财政拨款为主，辅以社会捐助、门票收入等，向国民提供游憩、教育、科研等公共服务，保障公民权利的实现，增进社会公共福利[52]。唐芳林建议国家公园作为一项中央事权管理的公益性事业，在财政保障上，应建立以国家财政为主的投入机制。国家公园内必要的保护管理设施，由国家投资建设，国家公园的运行费用，由中央财政拨款予以保障。门票或特许项目收入，以及接受的捐赠，实行收支两条线，用于资源保护及环保宣传教育支出[53]。汪芳等建议在政府间事权划分的基础上，结合中央与地方财政的实际情况，对保证各级政府职能得以实现的政府间财政支出责任界定给出相应的对策建议，具体包括支出责任确定（即对已确定的各级政府事权是由中央或地方政府独自承担相应的支出责任，还是通过中央委托型、中央补助型等方式由中央协助地方政府分担）和相应的资金保障制度（即政府经常性财政支出制度、国家公园捐款制度和转移支付制度等）[56]。总体来看，学者们普遍认为由于国家公园的公益属性，国家公园管理运行主要应由财政出资保障；应基于中央和地方事权划分，合理确定支出责任；同时可通过建立捐赠等制度拓宽资金渠道。

2. 试验试点

截至2019年1月，中央有关部门通过现有的中央预算内投资渠道和中央财政专项转移支付投入资金91.26亿元，对各国家公园试点的基础设施建设、生态公益林补偿、野生动植物保护等予以支持。三江源国家公园试点制定了社会捐赠管理办法。2018年中华人民共和国财政部印发《中央对地方重点生态功能区转移支付办法》，明确“某省转移支付应补助额 = 重点补助 + 禁止开发补助 + 引导性补助 + 生态护林员补助±奖惩资金”[57]。2018 年中央财政下达重点生态功能区转移支付721亿元，比2017年增加94亿元，增幅达15%。大熊猫国家公园总体规划中提出，按纳入国家公园的规模和管护成效加大对地方的财政转移支付力度。吉林、青海等省制定了损害/损失补偿办法。神农架国家公园试点及毗邻保护区的生态保护补偿资金纳入湖北省级财政预算。钱江源国家公园试点由省政府垂直管理，省林业局代管，作为省一级财政预算单位。

3. 制度要点

资金投入保障制度建立的关键点包括：一，合理事权划分，立足国家公园的公益属性，确定中央政府与地方政府的事权划分。二，制定建设标准和管理定额，国家公园基础设施建设纳入中央基本建设体系；财政资金出资保障国家公园的保护运行和管理。三，建立多元化投入机制，整合国家公园范围内现有各部门、各渠道资金统一集中使用；鼓励金融和社会资本出资设立国家公园基金，建立完善的野生动物肇事损害赔偿制度和野生动物伤害保险制度，对国家公园建设管理项目提供融资支持。四，完善财政转移支付制度，按国家公园规模和管护成效等加大财政转移支付力度。

当前还面临如下挑战：一是事权划分还不清楚，产业退出、移民搬迁安置等资金来源渠道不明确；二是国家层面尚未设立国家公园专项资金，缺口较大；三是资金来源单一，尚未建立多元化的资金投入机制；四是一些试点尚未制定野生动物肇事损害赔偿制度和野生动物伤害保险制度办法等，社区居民遭受损失难以得到补偿或补偿偏低。需要进一步厘清事权，分别明确中央财政、地方财政的事权；国家层面应建立专项资金，专款用于国家公园保护管理建设；研究建立多元化的资金保障机制，建立国家公园基金，接受社会捐赠，拓宽资金来源渠道；完善野生动物肇事损害赔偿制度和野生动物伤害保险制度，让社区居民在利益受损时得到合理补偿。

四、结 语

建立国家公园体制是我国生态文明制度建设的伟大创举，国家公园保护制度体系是建立国家公园体制的四梁八柱。国家公园在我国是新生事物，由于各国国情和资源禀赋不同，没有现成的模式可以照搬。因此，既要借鉴国际经验，又要深入实际研究具体问题；既要汲取一些保护地“一刀切”影响民生发展的教训，又要避免大搞建设开发、旅游开发，造成新的资源环境破坏。笔者提出的适合我国国情的，以“统一分级管理、国家评估设立、自然资源资产管理、严格生态保护、资源利用监管、社区共建共管、全民参与共享、资金投入保障”等8个关键制度为核心的中国国家公园保护制度体系基本框架，针对各个制度阐释了其基本要点和关键任务。同时本文梳理了各试点关于各个制度的最新实践进展，对比制度要点和任务，提出了进一步完善制度体系的主要建议以供参考。本文重点是8个核心制度体系框架的研究构建，对各个制度的深入分析探讨，笔者将结合2020年国家公园正式设立、相关标准规范制度办法的起草出台，在今后的研究中逐步扩展和细化。也正是因为没有现成的制度模式可以照抄照搬，我们在体制机制上要大胆创新，敢于打破旧体制重构新体制；在设立、规划、建设各个环节要充分听取专家学者和各方意见建议，推动各项制度科学合理的落地实施。