中国农村金融发展70年：演变逻辑与现实选择

李泉 张涛

摘   要：农村金融是伴随全面深化改革和促进农村经济持续协调发展的重要活动。新中国成立70年以来，中国农村金融在不断探索中向前发展，先后经历了计划金融、重新建立与调整、创新深化等三个阶段。改革开放前，农村没有形成真正的金融制度;改革开放后，农村金融发展经历了先服务“先富”再服务“后富”、由计划到政府逐渐还权于市场的过程。实践证明，这种“自上而下”和“自下而上”相结合的渐进式改革符合先城镇再农村的“二元金融”发展逻辑。面对使市场在资源配置中起决定性作用和更好发挥政府作用的全面深化改革根本遵循，新时代中国农村金融的改革创新要求必须在处理好政府和市场关系的前提下，不断实践普惠金融和丰富农村金融市场层次和产品，从而使农村金融更好助力乡村振兴和赋能农村实体经济发展。

关键词：农村金融;演变逻辑;二元金融;政策选择

中图分类号：F832.35  文献标识码：B   文章编号：1674-2265（2020）01-0074-06

一、引言

2017年，党中央把实施乡村振兴上升为国家战略，把乡村发展作为国家发展的核心和关键问题，纳入全局性、长远性、前瞻性的国家总体布局，就是要从根本上解决城乡差别过大和乡村发展不平衡不充分的矛盾。经过70年的波折发展，中国农村金融在不断实践探索中走出了一条符合中国国情的发展之路，形成了具有中国特色的农村金融制度体系。本文旨在梳理70年来中国农村金融发展实践的历史变迁，总结农村金融发展演变的历史逻辑，并基于此逻辑提出农村金融改革发展的现实选择。

二、农村金融发展的阶段与特征

（一）第一阶段：农村计划金融主导时期（1949—1978年）

1978年以前，在国内外特殊环境和约束条件下，我国实行了计划经济制度，农村实际上没有形成真正的金融制度。新中国成立初期，百废待兴，城乡金融机构错综复杂。为了恢复经济，国家采取了一系列促进金融发展的重大举措，特别是在取消帝国主义在华的金融特权、改造私营金融业和接管官僚资本金融企业（李毅，2007）的同时，借鉴苏联经验，在金融机构设置上采取“大一统”模式，由中国人民银行领导全国金融市场，中国农业银行进行农村信贷统筹，信用社在中国农业银行协助下进行农村小额存贷款业務。1951年，为了支持农业恢复生产，成立中国农业合作银行。至1965年，中国农业合作银行历经“设立—撤销—重新设立—再次撤销”的波折，这与当时的城乡经济社会发展演变历史基本一致。这一阶段党和国家的工作重点是工业化建设，解决人民对于建立先进的工业国要求同落后的农业国现实之间的矛盾。为了发挥社会主义“集中力量干大事”的优势和顺利实现工业化赶超目标，农村金融必然主要是为工业化服务。研究显示，1953年开始实行的农产品“统购统销”政策总共为工业部门贡献了6000—8000亿元（林毅夫等，1994）的资金积累。在信贷上，国家鼓励农民储蓄，同时压低储蓄利率，农村个人储蓄占城乡储蓄的比例1953年为0.8%，1958年上升到36.4%（赵富春，2016）。与此相应，农村的储蓄存款并未用于“三农”领域。数据显示，1953-1979年，农村信用社总计存款1941亿元，而向农村发放的贷款仅有530亿元，向工业部门净流出资金达到1411亿元（王雪磊等，2012）。反思不难发现，这一时期由于城乡二元结构的建立和持续影响，中国城乡金融资源配置也呈现典型的二元结构特征，城乡金融发展要素严重分割，土地、资本、劳动和技术等经济发展要素无法在不同产业部门和区域间实现高效对接，这也同时导致二元结构在不同领域不断延伸和自我复制，最终使城乡金融二元分割由现象和事实逐步演变加剧为问题乃至难题。

（二）第二阶段：农村金融恢复调整时期（1978—2004年）

改革开放后，以家庭联产承包责任制为代表的农村土地制度变革极大地解放了农村生产力，农业发展内生要求有更多的金融服务，国家也不断出台政策积极回应农民的信贷需求。在金融机构设置上，1979年农业银行恢复建立，农村信用社作为农业银行的基层机构，受农业银行领导。需要特别提及的是，1981年5月，中国农业银行《关于农村借贷问题的报告》认可了民间非正式借贷的作用，将其作为正式金融的补充。1984年8月，中国农业银行决定推进信用社管理制度改革，农村信用社实行“权、责、利”三结合的经营责任制。特别是1984年的中央一号文件指出，要推进信用社改革，将其办成真正的农村金融组织，信用社的农村存款优先用于农村。1985年的中央一号文件进一步强调，要把农村金融搞活，兴办农村保险事业，让资金在融通的过程中产生更大的效益。1986年中央一号文件提出，要降低信用社准备金比例，增加信用社贷款的发放。同年，邮政部门恢复办理业务。这一连续性的制度设计，不仅明确了农村金融机构的功能定位，也为农村的银行业、保险业发展指明了方向。1992年，在邓小平视察南方时发表讲话肯定了市场经济的作用后，中共十四大明确提出建立社会主义市场经济体制，农村金融转型调整的步伐逐步加快。1993年12月，中国农业发展银行成立，专门负责承担农业政策性金融业务。1996年8月，国务院发布《关于农村金融体制改革的决定》指出，农村金融体制改革的目标是建立政策性金融、商业性金融、合作金融协调发展的农村金融体系，决定农村信用社从农行“脱钩”，成为完全独立法人，这就为20世纪90年代的农村金融全方位改革提供了阶段性的实施路线图。这一时期，由于受到1997年通货紧缩和1998年亚洲金融危机的影响，国家加强了对金融的监管，提出要取缔非法金融机构和非法金融业务活动（1999年农村合作基金会被撤销）。进入21世纪，面对农村信用社发展中的信贷资源错配和改革困难，经济发达、金融活跃的江苏省在2000年率先开展信用社改革试点，这为农村信用社加快管理制度和产权制度改革提供了重要实践借鉴。2003年农村信用社改革在吉林、贵州、重庆等八省市大范围展开。总体而言，这一阶段中国农村金融体系在社会主义市场经济制度顶层设计下逐步重新建立起来，并在实践探索中不断调整创新，走出了一条在不断试错中逐渐转型调整的改革道路。

（三）第三阶段：农村金融创新深化时期（2004年至今）

从2004年中央一号文件发布至今，农村金融发展在每一年的文件中均有涉及。综合来看，在信貸方面，国家先后提出要通过信用社改革，规范民间信贷，培育小额信贷组织，扩展多个银行的支农领域，奖励、补贴服务“三农”的金融机构，提供优惠的支农贷款利率，引入互联网为农村贷款服务等方式，不断提高农村贷款的比例，增大对农户、涉农企业的贷款力度。在抵押方面，为了能够让农户和小微企业顺利获得贷款，经过不断探索，抵押的方式越来越多样，目前可以用于抵押贷款的有动产、仓单、农业生产设施、林权、四荒地使用权、土地经营权、农民住房财产权、应收账款、水利项目收益权、可转让股权、商标专用权、信贷资产等。在金融工具的完善和创新方面，历年中央一号文件提到完善农村保险制度，建立健全农业保险体系，多种形式、多种渠道的农业保险也得到发展，洪水、渔业、农产品生产、森林、农作物制种、贷款保证、信用、农产品价格指数、农产品收入等等相继成为保险标的。在建立健全保险体制的同时，不断引入新的金融工具、发展新的金融业务为“三农”服务。例如，国家提出要引导涉农企业上市，发展涉农金融租赁业务，开展农产品“保险+期货”“订单农业+保险+期货（权）”模式试点。在金融机构的建设方面，先后提出建立社区金融机构、村镇银行、服务“三农”的地区性中小银行，发展农民专业合作组织、小额信贷组织、贷款公司、农村资金互助社、金融租赁公司。2006年12月，原银监会放宽了农村地区金融机构的准入条件，鼓励开办村镇银行，鼓励其他银行在农村办理业务。2007年中国邮政储蓄银行成立。2008年5月，小额贷款公司在全国开展试点。同年十七届三中全会提出建立现代农村金融制度。2010年提出在3年内消除没有金融服务的乡镇，2014年进行土地“三权分置”改革，推进土地经营权可抵押贷款进程，2017年提出要推进“信用户、信用村、信用乡镇”创建。在其他方面，2015年和2017年提出推进农村金融立法，在农村引入互联网金融、移动金融等新业态。总体来讲，这一时期农村金融制度不断完善，农村金融机构不断多样化，用于服务农村的金融工具越来越广泛，国家促进农村金融改革创新发展的支持性政策也不断加强。

三、农村金融发展的理论逻辑

回顾70年来的农村金融发展历程不难发现，中国农村金融发展不仅是一个渐进演变过程，而且是一个政府逐步还权于市场，由政府计划逐步过渡到市场在资源配置中起决定性作用的改革过程，更是一个先服务“先富”再服务“后富”、逐步实现城乡金融协调互促发展的创新过程。那么，农村金融制度从无到有、不断完善，这种变化背后遵循什么样的逻辑？为什么政府的金融政策倾斜先城镇后转向农村？未来我们需要建立什么样的现代化农村金融体系？本文将运用发展经济学理论，对中国农村金融发展的理论逻辑进行探讨。

（一）刘易斯二元经济模型的解释

在经典的“二元经济”发展模型中，刘易斯认为发展中国家的经济发展是一个农村剩余劳动力向城镇转移的过程，这种转移直到城乡二元经济消失为止。“二元经济”发展模式分为两个阶段，第一阶段是图1中的OQ1阶段，这一阶段由于农村土地有限，农村劳动力相对土地是有剩余的。由于边际生产率递减，农村一部分劳动力边际生产力很低，甚至为零。这一阶段只要城镇能提供保证生活的工资水平P1，农村剩余劳动力就会向城镇流动实现收入提升，城镇就能获得廉价的劳动力并不断扩大生产。这一阶段直到流入城镇的农村劳动力数量达到Q1时结束。此时，城镇以低工资就能得到无限劳动力供应的时代结束，达到“刘易斯第一拐点”。第二阶段即是图1中的Q1以后，此时农村边际生产力低的劳动力继续向城镇转移会造成农村边际生产力的提高，城镇要得到劳动力也需要支付更高的工资，这个过程持续到城乡收入均等，城乡劳动力市场实现自由配置，此时二元经济消失，即是“刘易斯第二拐点”。分析不难发现，刘易斯模型只考虑了工业单向对农业剩余劳动力的吸收，但没有考虑农业发展和工业发展彼此的协同与制约。在考虑了农业和工业的相互影响后，费景汉—拉尼斯模型认为在跨过“第一拐点”后，如果农村的人口增速过快，大于农村剩余劳动力向城镇流动速度，或者农业发展停滞，那么“第二拐点”就不会到来，从而导致工业和农业双双发展停滞，这也是很多国家面临“中等收入陷阱”（袁航和张金山，2018）的原因。同时，刘易斯模型只对实物流动进行分析却忽略了金融因素，费—拉模型对金融因素做了分析，也认为金融是工农两部门实物交流的附着物（许月丽和翟文杰，2015）。

（二）中国城乡金融二元的理论解释

时至今日，虽然金融发展与经济增长的关系学术界尚有争议，但是不可否认的是经济与金融联系紧密。农村金融是农村经济发展的核心动力，农村经济与农村金融共生共荣。建国初期，由于实行计划经济，农村没有真正的金融制度，没有真正的商业金融和合作金融，只有政策性计划金融服务于国家战略。农业银行的“三建三撤”，是为了服务于短期的国家战略;设立农村信用社和鼓励农民储蓄，人为压低储蓄利率，皆是为了给工业化积累资本。改革开放后，国家将发展重心转向经济建设，城镇工商业迅速发展起来;国家也颁布数部法律调整户籍制度，逐步认可以不迁移户口为前提的人口流动（曹路，2015）。在这一过程中，城镇的发展、工业化的推进、服务业的繁荣除了需要农村的剩余劳动力之外，还需要金融支持。在城乡经济发展长期陷于二元结构状态下，农村金融机构的存在更多是吸收农村的存款用于城镇建设，政府为了城镇的优先发展干预农村金融市场造成的“金融抑制”也导致穷人面对更低的存款利率和更高的贷款利率，从而形成一种穷人补贴富人的“倒挂”机制（陈斌开和林毅夫，2012）。例如，自20世纪70年代起，农村信用社对农村的贷款余额持续小于存款余额，20世纪80年代贷存比大约在1/2左右，20世纪90年代提高至2/3左右（周力和周向阳，2009）。按可比价格算，1978—2000年通过金融系统外流的农村资金达到11473.6亿元（张杰和尚长风，2006）。与此相应，从改革开放到2009年，城乡收入差距不断扩大，城乡人均收入比从1983年的1.82上升到2009年的2.67（张延群和万海远，2019）。在这里，农村金融抑制可能是导致城乡收入差距不断扩大的原因之一。进入21世纪，以蔡昉（2007）为代表的研究者认为，中国已经进入“刘易斯转折区间”。吴要武（2004）通过对劳动力市场的综合判断，推测我国的“刘易斯拐点”在2002—2004年之间。屈满学（2013）通过对工业部门边际生产力的分析，认为中国至少已于2000—2010年之间进入“刘易斯拐点”。薛继亮（2016）通过对我国进行分区域研究，得出东、中、西部地区出现“刘易斯拐点”，但原因各有不同，且东北地区尚未出现“刘易斯拐点”。在金融发展的拐点问题上，许文丽和翟文杰（2015）认为金融发展拐点取决于金融发展的“费—拉”效应、金融摩擦效应和政策反哺效应的叠加。理论研究证明，面对存在较大风险陷入“中等收入陷阱”的现实，在市场摩擦条件下，即使迈过金融发展第一拐点后，市场的力量仍然会使投向农村的金融资源无法达到最优规模。因此，当金融发展第一拐点出现后，同样需要政府的干预，制定倾斜政策保证三农领域的金融资源配置。为此，中央一号文件连续16年关注三农，并提出要推动农村金融立法，全面深化农村金融改革，提高各银行对三农的贷款力度，探索涉农企业由间接融资转为直接融资，促进农村金融工具不断创新，引导金融衍生工具更好地服务于三农。这就充分证明，在城乡不同发展阶段，面对不同的发展矛盾，金融发展经历了先为工业化城镇化服务、再为三农服务的过程;通过改革创新和制度体系安排，金融先在城镇和工业领域发展壮大，然后逐步延伸到欠发达地区和三农领域。这是发展中国家城乡金融发展演变的特征性事实之一。

（三）农村金融制度创新的演进逻辑

在市场和政府共同作用下，我国金融发展经历由二元非均衡逐步到普惠均衡的反哺过程，城乡金融发展是一個由城乡经济发展决定和内生的渐进演变过程，金融只有更好地服务于实体经济，金融的资源配置和风险防范功能才能得到更好发挥。改革开放以后，面对市场力量在农村金融领域发挥作用的逐步增强，商业性金融伴随政策性金融和合作性金融逐步在农村发展壮大。尽管20世纪90年代以来政府在金融领域不断进行“瘦身”，但农村金融整体上的转型调整依然面临诸多困境。长期存在的金融领域城乡二元分割，使得那些强势经济主体更容易以较低的成本获得正规金融体系的支持，而弱势经济主体却往往被排除在正规金融体系之外，由此引起城乡区域、不同市场经济主体之间的“融资歧视”。不完全的农村信贷市场对其他要素市场产生广延性的负面效应，包括对土地使用制度、人力与物质资本的积累规模和劳动力市场的影响等。当然，在这一过程中，农村正式金融与非正式金融并存有一定的合理性，其存在有利于提高农户的收入水平（刘丹等，2017）。但是，在市场力量和资本逐利共同作用下，原本处于金融抑制的农村经济无法得到以农信社和邮储为主要金融资源供给机构的更好支持，农村金融出现“去农化”趋势。在宏观层面，通过正式制度安排和借助市场力量全方位促进城乡金融制度改革成为农村经济改革的应有之义。当前，金融要实现更好地服务于乡村振兴战略的目标，就必须立足城乡金融制度差异化设计和监管体系（范方志，2018），在做好存量改革的同时，通过增量改革逐步培育农村新兴市场力量以推动农村金融生态环境优化，这也要求必须通过包括土地“三权分置”改革在内的农村综合改革赋予农民更多的金融交易权，鼓励民间资本及民间经济主体自发地进行各种合法合规的金融市场及产品创新，充分利用已有的农业银行、农业发展银行、邮政储蓄银行、村镇银行、农村信用合作社、农村资金互助组织等多元化金融机构，创造出有利于普惠金融发展的组织形式、运作模式和治理模式，以此解决农村金融发展中的脱实向虚、资本外流、监管方式单一等难题，最终构建有助于城乡一体化的现代化金融发展体系。

四、农村金融改革的现实政策抉择

当前，我国正处于全面建成小康社会的关键节点。在乡村振兴战略实施进程中，城镇金融需要反哺农村金融，农村金融更要为“三农”发展服务。根据十九大报告明确的建设社会主义现代化国家“两步走”的战略安排，结合2018年中央农村工作会议提出乡村振兴“三步走”的战略指引，解决农村金融问题需要城乡区域协同推进，需要政府通过政策干预继续引导金融资源合理分配，引导资本投向三农领域，最终使金融能持续服务于农业现代化、服务于乡村振兴。在推进金融精准扶贫方面，既要精准识别农户的金融需求，也要精准识别农户是否能有效利用金融资源。这是因为我国缺少中间缓冲组织，是一种农户直接面对国家的社会结构，农户处于弱势地位，国家处于强势地位，农户会形成某种对国家的依赖，国家会有某种对农户的援助倾向（陈雨露，2010）。面对金融精准扶贫中贫困户的贷款需求得不到满足与贷款容易出现“精英俘获”并存现象，我们需要思考的是，不能只看到“农村精英”得到更多贷款的表象，也不能只简单地从贷款数量上判断，更应该考虑的是“农村精英”凭借特殊优势而得到了本该由普通农户得到的贷款，还是本来“农村精英”就能把贷款利用得更好，政府和市场自然选择了精英群体作为放贷对象。如果是前者，应该改革的是金融精准扶贫机制;如果是后者，是否可以考虑更多由政府引导金融机构为中小微企业和种养殖大户提供资金支持，然后带动普通农户就业、促进知识和技术传播，真正发挥示范作用。在推进农村金融改革的空间差异方面，基于金融地理因素的不同，就应因地制宜，因发展阶段制宜。例如，在东部沿海发达地区，大部分金融需求更多表现为农村城镇化和非农化产业发展的需求;在中部地区尤其是粮食主产区，金融需求更多表现为规模化农业生产和风险防范需要;在西部经济欠发达地区，金融需求则表现为居民基本生存发展和耐用消费品的生活需求（王醒男，2006）。因此，不同区域和处于不同经济发展阶段的农村，金融资源的供给就应该因不同需求有差异，应该围绕农村金融组织体系完善、农村金融产品和服务方式创新、农村有效担保物范围的扩大和农业保险等方面实现金融制度的渐进式变革。

未来，构建金融资源配置高效、运行体制机制稳健和适应发展中大国国情的农村金融制度，并使涉农金融发展迈入质量变革、动力变革和效率变革的新阶段，需要我们更加关注中国农村金融发展的诸多困境与隐忧，更需要保持战略定力，全面深化金融体制改革与开放。就当前而言，在政府和市场功能更好发挥的前提下，立足机会平等和商业可持续原则，构建商业性金融、合作性金融和政策性金融全方位服务体系，促进额度相对较小、无须抵押、偿还期限和方式灵活的小额信贷创新，更多面向小微企业、农民、农村低收入人群、贫困人群和残疾人、老年人等特殊群体提供适当有效金融服务的普惠金融，应该肩负起缩小城乡金融发展差距的使命。当然，面对市场力量下商业性金融机构的理性退出、新兴机构（村镇银行）参与高回报率行业、担保公司也不直接参与农户小额担保、信用贷款可能助推坏账发生、低利率与股东利益难以共存和农户信用意识缺乏等，农村金融创新发展需要以利率商业化补充现有信用模式的不足，纠正村镇银行服务“三农”的定位偏差，支持批发性的小额信贷发展，为农户提供便捷的金融服务。针对农村区域广、经济基础薄弱、居民相对贫困和金融环境欠佳等现实状况，积极发展民间金融，逐步放弃对于民间金融或地下金融的抑制，利用已有的村镇银行、农村信用合作社、农村资金互助组织等草根金融组织，并根据城乡社区发展和治理现实状况，将一定范围内的农民组织起来，通过财政补贴的方式将农村公共产品及服务外包，将所有权、收益权、管理权赋予出资人以减轻财政负担和调动出资人积极性;以放宽市场准入、促进市场竞争、基础设施建设和促进创新、提升效率等方法持续降低小额信贷利率;推动发展大型农用生产设备、林权、水域滩涂使用权及农民私宅等抵押贷款，规范发展应收账款、股权、仓单、存单等权利质押贷款，扩大农民担保品范围，增加“三农”资金的可获得性;鼓励农村种养大户与有资质农村大型产业化企业、农产品加工龙头企业通过投资“信贷+保险”和信托理财产品，有效防范和分散涉农信贷风险;鼓励地方政府建立涉农信贷风险补偿制度，对涉农企业与农户的贷款实行贴息或建立保险补贴金制度，为提供涉农业务的保险公司和参保企业与农户提供保费、经营费用和超赔补贴;通过深入研究民间投融资共生关系，巧妙利用民间投融资共生依存机理，应用“集团融资”机制（借助社会资本的力量来共担风险、克服农户金融约束及“共生干预”，完善金融监管制度、法律、法规，优化金融发展环境，全面促进金融健康有序发展，调整民间金融秩序、降低金融风险，建立安全、有效、可靠的支付清算系统（冯薇等，2018）和激励有效、风险可控、协调配合的政策扶持体系，破除农户遭受信贷约束的制度性根源（李成友和孙涛，2018），都可以成为促进农村金融创新发展的现实政策选择。

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