乡村振兴战略背景下农村普惠金融发展面临的现实问题与解决之策

王宏杰 蔡 兰 杨晓宇

改革开放40多年来，中国经济发展取得了显著成就：2018年，中国实现GDP91.93万亿元，稳居世界第二大经济体；经济结构发生深刻变化，从落后的农业国演进为世界第一制造业大国，从温饱不足的贫穷国家建设成为全面小康社会。但城乡经济部门同时呈现出明显的二元结构特征：城镇经济部门生产率较高，农村经济部门生产率较低。根据刘易斯和费景汉等学者的研究，为实现经济高质发展，应推动经济由二元结构向一元结构转换，即通过提高农村部门的劳动生产率以至城乡经济部门劳动生产率相一致。金融作为现代经济不可或缺的工具，其本身具有的要素属性和“管道”属性（配置资源），其发展将对经济结构转换产生影响。谷慎等运用中国1987—2016年省际面板数据实证研究发现，金融资产规模越大，城乡金融资源配置越合理，经济结构转换速度越快。而推动普惠金融发展又是推动金融发展的一个重要方面①谷慎，马谌宸：《金融发展与城乡二元经济结构转换——基于动态面板数据模型的实证分析》，《统计与信息论坛》2019年第9期。。

普惠金融（inclusive finance）一词最早由联合国于2005年提出，指的是金融机构以能够承担的成本为有需求的社会各阶层或群体提供适当、有效的金融服务②王花毅：《乡村振兴战略背景下农村普惠金融发展对策研究》，《农业经济》2018年第12期。，主要针对民营小微企业及农民工等低收入人群。这一概念关注金融资源的有效配置、金融服务的可及性、融资成本等方面，其本质是拓展金融宽度和挖掘金融深度。经过多年努力，中国的金融业取得了长足发展。但是从城乡金融资源配置结构来看，城市经济较为发达，金融资源比较充沛；农村经济相对落后，金融活水十分有限。对于有限的金融资源，出于种种原因，农村地区也不能有效地加以利用，金融的可及性有待提高。目前，全国上下正深入贯彻“乡村振兴”发展战略，农村普惠金融发展十分必要，金融机构应彰显担当作为。文章探讨了农村普惠金融发展的必要性和可行性，通过分析当前农村普惠金融发展的面临的几大痛点，提出推进农村普惠金融发展的几点政策建议。

一、农村普惠金融发展的必要性

（一）推动精准脱贫，是缓解现阶段发展矛盾的客观需要

贫困是世界各国和国际社会面临的挑战。促进发展，消除贫困，是人类孜孜以求的理想。目前，我国仍有3000万左右的农村贫困人口，脱贫攻坚战进入了攻城拔寨的冲刺期，剩下的都是“贫中之贫、难中之难”。为了进一步推动解决贫困问题，需剖析贫困产生的根源。从各国情况来看，贫困的出现多是因为贫困主体资源禀赋处于劣势或在经济发展过程中资源配置不均。而单靠市场机制不能较好地解决这一问题，需要政府出手干预配置。在这一过程中，金融可发挥“管道”功能对政府行动加以帮助③王宏杰，宋景鑫：《金融扶贫的内涵、实践偏差及修正建议》，《青海金融》2019年第10期。。而中国实践也证明，金融通过发挥直接扶贫效应确实缓解的贫困问题④周孟亮，罗荷花：《双重目标下金融扶贫的实践偏差与模式创新》，《郑州大学学报》（哲学社会科学版）2019年第2期。。

中共中央在第十三个五年计划中提出“金融机构要在服务扶贫攻坚战略中起重要作用”。金融机构应在扶贫事业中彰显担当作为，需认识到：金融扶贫不等同于财政扶贫，要实要准，要授农村贫困居民以“渔”，让金融成果惠及更多小微企业、农村居民；发展农村普惠金融，通过调整信贷投向结构支持绿色产业发展，立足行业、民族、地方特色提升金融服务质量，不仅可以使乡村振兴基础更牢，而且有助于缩小贫富差距，缓解高质量经济发展对金融支持的需求增大和金融有效供给不足之间的矛盾。

（二）提高金融可及性，是保障弱势群体金融权利的现实需要

随着改革开放的不断推进，我国金融的包容性和普惠性不断提高（2018年中国普惠金融情况见表1），但农村地区金融可得性仍相对不足。理论上，每个人都有权享受金融发展的成果，金融服务不应排除弱势群体⑤王宁：《金融扶贫理论与实践创新研究》，北京：人民出版社，2018年版。，金融机构应为其提供高效、优质、公平、可持续的金融服务。但是从金融实践来看，由于知识储备、准入门槛、征信水平以及世俗观念等不同，大中型企业、专业人员等强势群体具有获得金融服务的天然优势，而小微民营企业、农民工等弱势群体在一定程度上受到排斥。这显然是不合理的，既不利于农民以及小微民营企业自身的发展，也不利于和谐社会的建设。发展农村普惠金融既是提高金融可及性与可获得性的要求，又是保障农民金融权利的现实需要。

表1 2018年中国普惠金融情况表

（三）迎合市场需求，是中小银行发展的转型需要

党的十九大提出乡村振兴发展战略，是应对社会主要矛盾转换，视新阶段城乡发展的情况而做出的一个战略安排。其中的要义之一就是培育乡村内生发展动力，破解当前“三农”发展短板。现在国家大力推进乡村振兴战略，需要汇集广泛的金融资源和社会力量，这对农村普惠金融发展是难得的机遇。当前，银行业的高速增长期已过，市场重构、监管重构、模式重构背景下，中小银行发展面临一个新的发展环境。现阶段，庞大的内需和完整的产业体系是我国经济发展最大的底气。民营小微企业一方面补充了产业体系，使之更加完善；另一方面，带动了绝大部分的就业，促进了国内消费市场的扩大。尤其在农村地区，民营小微企业占比更重、作用更大。其中，相当一部分民营小微企业具有高成长性，会给银行带来更多发展机会。此外，监管政策与金融市场环境的逐步完善，对银行信贷业务也构成利好。支持民营小微企业蕴藏中小银行转型机遇。

二、农村普惠金融发展的可行性

（一）金融科技发展提供了技术支撑

传统金融运营效率低、排斥性较大、机会成本高、风险评估难，很大程度上阻碍普惠金融的发展。现阶段，随着互联网、大数据等信息通讯技术的快速发展，使得依托于金融科技的银行服务更加普惠。一方面金融科技的使用降低了金融机构运营成本①Yves Mersch.Lending and payment systems in upheaval-the fintech challenge，https://www.bis.org/review/r190226d.htm.，并且科技赋能金融各个环节助其提高商业效率②李明哲，王子宁：《金融科技的贡献、风险与监管》，《北方金融》2018年第10期。。另一方面扩大了服务范围。借助科技手段，无论小微企业、农民、城镇低收入人群等弱势群体所在地区多偏僻，只要有网络，就可为其提供必要的金融服务③何奕霏，王宇：《互联网金融视角下安徽省农村发展普惠金融路径的探讨》，《商业经济》第2018年第12期。。

（二）财税等优惠政策鼓励金融支持小微企业

为进一步加大对小微企业的金融支持力度，2018年9月5日，财政部、税务总局联合印发《关于金融机构小微企业贷款利息收入免征增值税政策的通知》（财税〔2018〕91号，以下简称《通知》）。《通知》界定了小微企业的范围、明确了小额贷款的额度、明晰了税收优惠的选择、强化了核算及后续管理，指出自2018年9月1日至2020年12月31日，对金融机构向小型企业、微型企业和个体工商户发放小额贷款取得的利息收入，免征增值税。可以预计，《通知》可在一定程度上提高银行业金融机构支持小微企业的积极性。

（三）多部门“几家抬”培育普惠金融市场环境

党的十九大提出乡村振兴发展战略，是为破解当前“三农”发展短板，应对新时期城乡发展的情况而做出的一个战略安排。此后，多部门联合发力，“几家抬”培育金融支持环境。2018年，人民银行行长易纲从融资环境和传导的角度提出了“三支箭（债券、信贷、股权）”政策组合，人民银行分支机构也结合辖区实际提出了金融支持民营小微经济的实施意见，引导更多的金融活水流到“缺水”的民营小微企业田里；2019年年初，人民银行又决定将普惠金融定向降准小型和微型企业贷款考核标准由“单户授信小于500万元”调整为“单户授信小于1000万元”，进一步扩大了普惠金融定向降准优惠政策的覆盖面，引导金融机构更好地满足小微企业的贷款需求，使更多的小微企业受益。此外，财政、税务、地方金融监管、银保监等部门也从支农、支民、支小等方面提出了各自的政策方案。监管政策与金融市场环境逐步完善。

三、农村普惠金融发展面临的痛点

（一）农村居民金融素养整体偏低

提升农村居民金融素养是发展普惠金融的重要内容④何学松，孔荣，《普惠金融视域下西部地区农民金融素养水平及其影响因素》，《信阳师范学院学报》（哲学社会科学版）2018年第6期。。近年来，随着普惠金融的快速发展，农村居民和民营小微经济的金融服务获得感有所提升，但农村居民金融素养整体仍然偏低。《中国农村居民金融素养抽样调查报告》显示，我国67%的农户对如何区分假币有所掌握，但对其他金融知识的掌握很薄弱，甚至没有接触渠道，农村居民金融素养水平整体偏低；中国人民大学中国普惠金融研究院（CAFI）调研结果显示，农村正规金融教育供给不足、农村居民了解金融知识的渠道不多、农村居民提高金融素养的积极性不高、贫困程度影响农村居民金融学习态度。

（二）民营小微经济自身存在缺陷

民营小微企业自身存在的缺陷，是导致小微企业“融资难、融资贵”的重要原因之一。一是多数民营小微企业生命周期短。现阶段，我国小微企业的平均寿命仅为3年，成立3年后小微企业正常经营的概率仅为1/3，受近几年我国经济下行的大环境影响，小微企业利润下降，企业破产风险较以往更为突出。二是企业财务治理不规范。目前，民营小微企业主要采取个人化管理模式，组织结构明显不合理，且缺乏完善的财务制度，财务报表、资产报表要素不完整、真实性较低，与金融服务机构之间存在着信息不对称等问题。三是贷款的风险化解和补偿能力较弱。多数民营小微企业自由资金不足，缺乏核心技术，抵御风险能力弱。一旦市场环境发生变化，就会出现订单减少、应收账款回收周期延长、资金周转困难等问题。四是缺乏合格抵押物。当前，在内外部形势稳中有变、变中有忧的背景下，大多数民营小微企业经营存在不同程度的困难，缺乏合格抵押物。

（三）社会担保体系不健全，增加了企业融资成本

部分民营小微企业抵押贷款条件不足，而全社会担保体系不健全，未能产生体系应有的叠加效应，造成民营小微企业融资难、融资贵。首先，公司担保机构服务是收费的，并且收费有时甚至高于贷款利息，增大了企业的融资成本。其次，一些金融机构对还款抵押物有内部评估和外部评估两个环节，而外部评估也是要收费的，亦提升了企业的融资成本。最后，国家融资担保基金规模仍偏小，覆盖面窄且程度有限。政策性担保机构发展不平衡，特别是县域担保机构的自身实力、担保定位等多种原因，影响了其担保功能的发挥，一些机构甚至不能实现可持续运营。

（四）银行认知企业真实经营信息成本偏高

目前，经济下行压力加大，民营小微企业贷款不良率偏高，银行机构风险偏好有所变化。一些银行机构虽十分认同并愿意加大对民营小微企业的金融支持力度，但由于多数民营小微企业管理不规范，信息披露不充分，加之社会信用体系建设不健全，银行机构难以通过财务分析、经营分析等常规手段判断风险，不得不投入更多的人力、财力去核实民营小微企业的实际情况，导致银行支持小微企业成本偏高。这也是造成民营小微企业“融资难、融资贵、融资慢”的一个重要原因。

（五）财政金融结构失衡，对民营小微经济产生挤出效应

当前，我国正处于全面深化改革的深水区、攻坚期，财政金融结构失衡依然存在①徐忠：《新时代背景下中国金融体系与国家治理体系现代化》，《经济研究》2018年第7期。。一方面，地方政府通过明股实债的PPP项目融资等方式规避地方融资平台的融资限制，在资源配置中比重上升。另一方面，财政政策缺位，在“三农”等领域投入不足。且大量国有金融资源被一些“僵尸企业”、低效国有企业和地方融资平台占据，不能很好发挥金融功能，对民营小微经济产生挤出效应，导致了资金成本抬升，加剧民营小微经济融资难问题②陈龙：《国有经济资源配置的优化路径》，《学习时报》2017年12月13日。。

四、农村普惠金融发展的政策建议

（一）增加金融教育供给，提升农村居民金融素养

农村居民的金融素养不足是目前普惠金融发展遇到的“拦路虎”，只有通过正规金融教育，让民众能够正确理解金融知识、愿意体验涉农金融产品，农村普惠金融才能更好发展。增加金融教育供给，一是要持续加强“普及性金融教育”，邀请专家学者、金融从业人员下乡宣讲农村金融知识，让农民了解金融知识，提高金融素养，能够使用金融产品，进而利用金融资源，获取金融福利。二是要深入落实“金融惠民工程”，持续开展“金融知识进校园”等主题活动，帮助中小学生接受正规的基础金融教育，掌握必要的金融科技使用技能，通过他们带动整个家庭金融素养提升。三是充分发挥涉农金融机构，特别是村镇银行了解农民、熟悉农民需求的优势，通过扶贫夜校、现场演示等贴近民众的方式帮助其更深入地了解金融产品和服务，提升其利用金融资源的能力。

（二）银政联动强化帮扶、宣传，精准施策、精准服务

一是建议政府设立小微专项基金，帮助小微规范企业财务治理，提升贷款的风险化解和补偿能力。二是加强农村地区小微金融服务的营销和调研力度，银行要根据辖区小微企业的实际情况，采取各种方式及时将小微金融产品和政策传达至小微企业，同时要深入调研小微客户具体情况，找准客户需求，创新相应的金融产品，服务好小微客户。

（三）完善政策性担保体系，降低企业融资成本

近年来，农村民营小微企业融资信用扩展迎来利好，但不少企业公司治理机制不够完善，财务制度等方面欠规范，需补充或完善外部增信担保机制。与公司担保机构相比，政策性担保机构具有政策公益性质，担保成本低很多，能够较大程度降低企业融资成本。为使政策性担保机构更好发挥作用，首先，地方政府要加大财税支持力度，对政策性担保机构给予更多的资本金补充和风险补偿。其次，政策性担保机构应坚持市场化、保本微利原则合理适度地介入融资市场，既不可介入不足导致企业融资难，亦不能介入过度引发企业道德风险，需建立完善的融资担保法律制度。最后，应发展再担保机构，避免企业信用风险转移至地方政府，同时通过风险分担，可提升政策性担保机构风险容忍度，进而将更多资源为那些暂时遇到困难、有一定风险，但有市场、有前景、有技术竞争力的民营小微企业融资提供担保。

（四）加快信用体系建设，解决信息不对称问题

一是加强诚信教育，推动形成信任社会资本。二是多部门“几家抬”，整合优势资源，构建多层次、一体化农村民营小微企业、农村居民金融综合服务平台，推动政银企积极对接。三是引导金融机构，特别是村镇银行积极参与农村信用体系建设，充分发挥政府部门在信用乡镇建设和评定上的主导作用①梁胜明：《优化普惠金融发展环境》，《金融时报》2018年5月28日。。

（五）推动财政金融双归位，合力助推农村普惠金融发展

破解财政与金融失衡难题，要划清政府和市场的边界，明确财政政策和货币政策的边界，厘清财政的股东职责和金融监管的边界，各司其职，各尽其责，联合发力，助推农村普惠金融发展。一方面，建议财政部门发挥好公共财政职能，用好普惠金融发展专项基金，落实好民营小微、“三农”贷款的税收扶持政策和金融机构小微企业贷款利息收入免征增值税政策，切实降低普惠金融成本。另一方面，人民银行也将落实好逆周期的总量调节政策，切实用好支农支小再贷款、定向降准等货币政策工具，持续引导金融机构在风险可控和商业可持续原则下，加快产品服务创新，将信贷资源更多投向民营小微企业、“三农”、特殊群体等普惠金融薄弱领域。