H市政府购买环卫服务问题研究

袁乃佳

摘 要：随着治理理论和新公共管理运动的兴起，公共部门逐渐拓展了同第三部门、私人部门以及社会力量的合作范围，提倡采用现代化管理手段推进政府职能转变。本文以H市政府购买环卫服务为例，运用政府采购相关理论，采用调查研究法，探讨这一公共服务提供方式在H市的发展历程与现状，揭露其需求信息“失真”、市场易被垄断问题，分析出其法律法规不健全、官員存在政策执行偏差等原因，并提出完善法律体系、建立监管机制、加强公共管理伦理建设等建议，期望能有助于进一步拓展地方政府购买公共服务方面的研究，提高公共服务供给效率，为市民提供更加高效的公共服务。

关键词：政府采购;环卫服务;招投标

一、政府购买公共服务及其在我国的应用状况

（一）政府购买公共服务概念界定

政府购买公共服务可以理解为政府合理利用财政资金，采用市场化、契约化的方式，由专业的社会组织、企业和机构来购买社会服务的重要制度安排[1]。政府购买社会服务主要包括合同租赁、公私合作、用户支付和补贴制度，购买范围包括养老服务、医疗保健服务、社区服务、教育服务和救助无家可归者服务等[2]。公共服务通常可以等同于公共产品，包括城市和农村公共设施、发展教育、科学技术、文化、卫生、体育和其他公用事业，为公众参与政治、经济和文化活动提供了保障[3]。在政治和经济生活中，人类需要许多不同类型的商品和服务，如空运、食品、住房、消防、银行、医疗保健和污水处理服务等[4]。

（二）我国政府购买公共服务的发展与实践

政府采购制度最初起源于西方国家，于1994年引入中国。自2003年实施《政府采购法》以来，中国政府购买公共服务制度不断完善，中国政府采购规模逐年增加，采购范围和幅度也进一步扩大。2003年，国家政府采购规模仅为1396.4亿元。2018年全国政府采购规模增幅趋缓，采购规模达35861.4亿元，较上年增长11.7%，占全国财政支出和GDP的比重分别为10.5%和4%。与此同时，政府采购公共服务的内容和范围也逐步扩展到更多公共服务领域，如医疗、教育、社区、培训、就业和计划生育等。我国的政府采购相关法律虽然制定较早，但在我国政府购买公共服务取得显著成效的同时也存在种种乱象，我国不断出台、完善相关法律法规，加强监督，使政府采购管理合法化[5]。但是我国配套条款在使用时多有不适当的情况及漏洞出现。

二、H市政府购买环卫服务的现状

（一）H市购买环卫服务现状

2018年至2020年H市政府购买环卫服务项目于2018年5月11日由市城市管理综合执法局牵头，三区城市管理综合执法局作为采购人委托H市公共资源交易中心进行招标采购，并于6月13日下午2：00完成该项目的采购工作。该项目的第一包由A环保科技有限公司中标，中标价为3年1.80亿元;第二包中标的是B环保科技有限公司，中标价格为3年0.61亿元;第三包由C环卫工程有限公司中标，中标价格为3年0.58亿元。

（二）H市购买环卫服务取得的成效

截至目前，A环保科技股份有限公司、B环保科技有限公司以及C环卫工程有限公司正在稳妥进行H市城区环卫服务的供给。在笔者设置的H市政府购买环卫服务居民满意度问卷调查中，共发放问卷100份，其中收回80份有效问卷，有80%，即64人听说过政府通过招标采购提供公共服务的方式，其中，有23人表示非常满意;有35人表示比较满意;有4人表示比较不满意;有2人表示非常不满意。由此可见，H市政府购买环卫服务得到了高度的认可，但仍有较大改进空间。其中，居民不满意的理由多为购买行为“内部化”与监督力度不够。

三、H市政府购买环卫服务存在的问题

（一）政府购买环卫服务的需求信息“失真”

政府购买环卫服务项目中存在的需求信息“失真”风险源于公共服务本身的抽象性和社会需求的多样性。首先，公共服务具有抽象性[6]。公共服务的范围比较笼统抽象，购买过程比较复杂，其虽然具有高度的理论性和指导性，但实际操作起来困难重重。其二，社会需求的多元化。随着生活水平的提高，公众对于环卫服务的需求具有多样性、高要求的特点[7]。同时，由于公民与政府的“委托-代理”关系中存在“道德风险”，信息不对称问题难以有效解决，所以在采集公众公共服务需求的过程中难以实现利益的整合是政府正在面临的一大难题，以至于政府购买的公共服务难以满足大多数人的需求[8]。

（二）市场易被供应商垄断

H市参与招投标企业数量偏多，普遍规模偏小、资质偏低，市场供大于求，导致恶性竞争，一些不法企业铤而走险，通过不正当竞争手段谋取中标，在市场中长期占据垄断地位。这需要进行结构重组以创造更好的竞争环境，需要批准恰当而有效的反垄断法律，需要建立有效的管制框架，需要设立具有强制权力和能力的管制机构[9]。

四、H市政府购买环卫服务问题产生的原因

（一）政府购买环卫服务的法律法规不健全

H市公共资源交易中心自成立以来，十分注重相关规定的出台和制度的建设，前后共出台各类管理规定50余项。但是总体来看，我国对于政府购买公共服务的法律法规具有以下两个特点：第一，规范政府购买的法律效力层级普遍较低，其规定难以适应政府购买公共服务的特殊性;第二，直接调整政府购买公共服务的法律法规内容不够具体，对于规范政府购买各个环节的规定普遍较薄弱[10]。由此可见，内容的抽象是法律规定可行性和有效性难以达到预期效果的主要原因。

（二）部分政府官员存在政策执行偏差

H市公共资源交易中心两名原局领导特别是主要领导不带头贯彻落实各项制度、执行各项政策，从而加剧了招标采购市场的乱象。在H市政府购买环卫服务的过程中，象征性政策执行，即附加了一些原政策目标所没有规定的不恰当的内容以及观望式政策执行，行动迟缓、被动消极、思想犹豫等问题导致政策的执行出现偏差，影响了招标采购的效率与公平。

五、进一步推进H市政府购买环卫服务的措施

（一）构建完善的政府购买公共服务法律体系

若想使地方政府购买公共服务这一供给方式进一步发展，首先要改变其无法可依的尴尬局面。應当针对购买过程中存在的问题，结合我国相关的法律法规，出台相应的地方法规和部门法规，推进这一供给方式的法制化和规范化。在政府购买公共服务的实际运行过程中，不仅要出台项目管理方面的法律法规，也要制定并完善程序机制、监督机制以及绩效评估机制，配套相应的法律制度，使各个实操环节都能够有法可依，提高环卫服务的供给效率，营造公平的市场竞争环境。

（二）建立高效的监管机制

1.完善监管流程

首先是事前备案监管。项目批准及重大变更或追加投资后，投标人必须提交相关批准。招标文件和《重要申请监督表》应当提交纪检监察机关批准后方可组织招标。二是事中参与监管。纪检监察机关参与项目信息发布、招标文件审查、投标人资格审查、投标准备、评估专家确定和开标评标等活动的全过程。最后是事后跟踪监管。招标人必须在政府网站上公布招标结果，并报送纪检监察机关批准。

2.拓展网络监督平台

完善监管方式，建立招标投标管理监督网络，通过该网络对依法必须招标的项目进行核准、公布，并在线抽取评估专家。中标后，将在整个过程中实施监督，包括中标候选人公示、中标结果、招标代理机构代理活动等，实现部门之间和地区之间的相互沟通。同时，投标和招标监督网络平台还可为投标人、招标人和投标机构提供在线投诉、报告、申诉、政策和监管咨询等服务，加大社会监督的力度。

（三）加强公共管理伦理建设

在政府购买公共服务的过程中，应进一步加强公务员队伍的公共管理伦理建设。首先要加大公共管理伦理建设的力度，提高公务员对公共管理伦理的认知水平;其次要加强公务员的思想政治教育，使公务员树立共产主义理想信念，并将其与本职工作相结合;再次要强化公务员的道德自律意识，通过一系列学习、讲座、反面案例教育强化公务员的自律观念，使外在的强制变为内在的意识，形成良好的道德习惯，更加高效公正地为人民服务。

参考文献：

[1][美]E·S萨瓦斯.民营化与公私部门的伙伴关系[M].北京：中国人民大学出版社，2002：129.

[2][美]戴维·奥斯本.改革政府[M].上海：上海译文出版社，2006：101.

[3]陈振民.公共管理学原理[M].北京：中国人民大学出版社，2017：3-6.

[4]张长立，王义保.公共管理学[M].徐州：中国矿业大学出版社，2017：5-7.

[5]项显生.我国政府购买公共服务边界问题研究[J].中国行政管理，2015（6）：5.

[6]陈伟.政府购买公共服务标准化的基本要素、现实困境与实现策略[J].中国行政管理，2016（12）：22.

[7]周俊.政府购买公共服务的风险及其防范[J].中国行政管理，2010（6）：12.

[8]叶托.超越民营化：多元视角下的政府购买公共服务[J].中国行政管理，2015（4）：25.

[9]曲延春，张帆.“精明买家“的实现：政府购买公共服务的困境与路径选择——基于济南市中区的调研[J].中国行政管理，2016（5）：32.

[10]邓金霞.公共服务外包中是否存在隐性进入壁垒[J].中国行政管理，2016（5）：44.