行政事业单位内部控制问题及分析研究

汪银花

[摘 要]随着社会主义市场经济的发展，我国已处于新时代中国特色社会主义阶段，要求各级政府、企事业单位必须提高自身管理能力，加强精细化管理。行政事业单位作为我国重要的社会管理部门，承载着重要责任，更应该加快内控建设，提升内部管理能力。与企业相比，我国的行政事业单位的内控管理相对较落后，工作效率低、社会效益差、贪污腐败频出，这些现象逐渐引起了社会大众的不满，造成社会矛盾。因此，行政事业单位的内部管理工作已经迫在眉睫，必须加强内控建设，提升社会服务水平、提升社会公信力。文章分别从单位层面和业务层面挖掘了现阶段我国行政事业单位内控管理的现状、存在的问题，并探寻了解决问题的建议，以期能为行政事业单位的内控建设提供帮助。

[关键词]行政事业单位;内部控制;三公经费

[DOI]10.13939/j.cnki.zgsc.2020.06.131

1 引言

为了更好地适应和促进社会主义市场经济的发展，政府部门需要更好地提升服务能力，行政事业单位作为财政资金的主要使用对象之一，更需要加强自身管理，将每一分财政资金用到刀刃上，真正体现出取之于民、用之于民。党的十八大以来，八项规定精神及党风廉政建设的进一步落实，反腐倡廉工作已成为一种常态。另一方面，随着财政资金使用公开程度的不断扩大以及精细化管理理念的提出，这些都对行政事业单位的内部控制建设提出了迫切的需求，要求行政事业单位建立合理的内部控制制度、设计有效可行的内控流程，花大力气提高内部管理和控制。因此，加强行政事业单位内部控制的相关问题的研究和分析已成为现阶段工作的重点之一。

2 行政事业单位内部控制存在问题及原因分析

2.1 單位层面存在的问题及原因分析

2.1.1 单位领导对内部控制的重视和推动力度不够

行政事业单位内部控制工作的推动离不开主要领导及班子成员的高度重视，有些单位并未按照规定建立内控领导小组及工作小组，或者虽然建立了但没有明确具体的工作。这些主要还是源于目前大部分行政事业单位的主要负责人内控意识淡薄，将内控工作与财务工作合为一体。由于领导层的不重视导致单位全员对于内控管理工作不认同，觉得内控制度约束了业务的开展，降低了工作效率，对内控体系的建立产生抵触情绪，导致制度及流程很难有效执行。最后只能是制度文件束之高阁，流于形式。内控制度的实施要靠单位全体员工积极配合及参与，但关键在单位领导，特别是单位“一把手”，跨部门的沟通协调尤其离不开单位领导推动和帮助。

2.1.2 单位内控制度及流程不健全或未定期完善

自从2014年1月1日《行政事业单位内部控制规范（试行）》在我国全方位实施以来，大部分的单位都建立了内控制度，但是在建立的过程没有针对本单位的业务特性设计内控流程，甚至有的是拼凑或摘抄了一些通用的范本，并不能对本单位的内控风险起到管控的作用。有些单位虽然根据自身业务特点制定了内控制度，但随着政策的变化、业务内容的扩充及改变，原来的内控制度已经不适用现有的业务类型。内控制度的建立不是一劳永逸的事情，必须定期对新增或有变化的业务模式进行排摸，发现当中的风险，根据这些风险设计合理有效的控制点，并对原有的内控制度做修改和完善，建立长效的内控管理机制。

2.2 业务层面存在的问题及原因分析

2.2.1 预算管理存在的问题及原因分析

预算管理工作大致包含预算编制、预算执行、绩效管理三个方面的工作。目前，大部分的行政事业单位对于预算的编制和执行都已形成良好的工作方式和流程，但是对于绩效管理工作的推进和落实还有待提高。从绩效目标的编报到跟踪，再到反馈应用还没落到实处。绩效目标的设置偏定性指标，未能充分量化，导致对绩效目标的跟踪评价人为因素较大，不同的人跟踪及评价的结果不经相同，缺乏客观评判的标准。

2.2.2 收支管理存在的问题及原因分析

收支业务是行政事业单位的主要财务工作之一，很长一段时间实行的是收付实现制，从今年开始实行的政府会计制度，要求财务会计与预算会计并行。行政事业单位的财务人员对于预算会计的账务处理已经相当熟悉，决算编制也是得心应手，很多单位在财务票据前置审核方面做得也比较好，对支出事项起到了很好的事前控制作用。但是对于新实行的政府会计制度，有相当一部分会计人员还不太熟悉，账务处理的把控还不是相当准确，包括经济科目的准确适用也需要加强。主要是由于财政部门对于政府会计制度的培训还不够深入，会计人员对于政府会计制度的学习还不够透彻。

2.2.3 政府采购管理存在的问题及原因分析

政府采购是行政事业单位特有的采购方式，是通过政府采购平台发布采购信息，供应商根据采购信息的要求来参与竞投，最后完成采购的过程。部分单位未设立政府采购归口部门或小组，对于采购方式的决定没有通过集体决策。一些单位过于严谨，没到公开招标标准的项目也采用公开招标方式;一些单位过于随意，达到公开招标标准的项目违规拆分，躲避公开招标方式。前者导致流程拖长，浪费资源，降低了采购效率;后者导致信息不够公开，人为操控的漏洞。

2.2.4 资产管理存在的问题及原因分析

行政事业单位的资产一般属于国有资产，应遵循国有资产管理的相关办法，制定资产管理内控制度。近年来，国有资产流失已经得到了有效的控制，但资产超标准配置、闲置、使用效率低下的问题还是比较突出。从某种程度上来说，行政事业单位在资产盘活及有效利用方面弱于企业，资产的盘点、清查;对外投资的被投资单位的状况等方面都没引起高度重视。资产请购前未对现有资产进行认真排查，资产采购审批部门注重合规性的审核而欠缺对于该项资产是否必须新增购买，能否通过调剂或租用方式的审核。由此可见，行政事业单位在有效使用资产、降低资产闲置率的控制方面做的还不够。

2.2.5 建设项目管理存在的问题及原因分析

建设项目可以说是行政事业单位程序较复杂、资金量较大的项目，因此涉及管理方面的专业性要求也较高。建设项目从立项、招投标、设计、施工、竣工、结算需要经历较长的过程，跨年的项目也很常见。由于建设项目资金量大，存在腐败的隐患风险也大，更加迫切需求设置严密的建设项目内控流程，使每个环节的审核都得到有效控制。

2.2.6 合同管理存在的问题及原因分析

合同管理包括合同订立的审核、合同履行的跟踪、合同台账的登记、合同档案的保管等方面。对于合同订立的审核，大多行政事业单位不注重保护自身的合法权益，为了省事对于合同的模板经常采用对方的格式，而且对于合同中约定的权利、义务条款审核不够，容易在产生纠纷时处于劣势。合同的审核过程比较少关注权利、义务条款，对合同中存在的潜在风险控制意识不强。合同台账登记及档案保管方面大多数的单位做的还是比较好的，基本都能及时准确登记台账，妥善保管档案。

3 进一步完善行政事业单位内部控制建设的建议

3.1 单位层面内控建设的建议

3.1.1 加强组织领导

建立健全内控领导小组及工作小组，定期召开交流会议，及时梳理内控关键点，不断完善内控制度，用制度约束业务。内部控制工作的推动必须定期组织召开内控领导小组会议，讨论和分析内控工作存在的问题、认真分析原因并提出可行性整改要求;内控工作小组负责对领导小组提出的改进要求提出整改方案，并分工到各小组成员落实推进;最后由内控监督部门定期对改善结果检查，并将检查结果反馈到领导小组。只有领导层重视内控管理，持续推进该项工作的开展，才能增强全体员工的内控管理意识，才能将单位的内控工作做好。

3.1.2 加强内控工作小组人员业务知识学习，推进信息化建设

内控工作小组是一个单位内控建设工作推进的中坚力量，这部分人的专业知识必须是过硬的，要加强日常学习，通过制定合理有效的业务流程并借助信息化手段来控制风险。首先，内控工作小组成员必须树立正确的风险控制意识，熟练掌握相关行政事业单位内控文件，并定期组织单位员工培训。其次，对单位的三重一大事项逐个分析，掌握重要且重大的业务，熟悉日常业务，懂得从中找出关键控制点。再次，要有娴熟的专业技能，设计简单易懂的业务操作流程。最后，通过建立信息化系统，用电脑控制各项业务的审批流转环节，留下痕迹，方便事中跟踪和事后评估。

3.2 业务层面内控建设的建议

3.2.1 预算管理方面的建议

持续完善预算管理流程，可以通过信息化手段优化预算管理的过程，对预算编制、执行的各个环节通过系统来控制并建立钩稽关系。预算的编制应严格按照零基预算的编报方法，充分做好预算编制的准备工作。对于经常性项目要充分论证项目的执行效果并做优化调整;对于一次性项目则应当根据立项文件仔细测算项目预算资金。绩效管理方面需要着重关注项目库的建立和维护，对于每一个项目的立项依据、必要性、可行性、实施计划、绩效指标等都应该根据实际情况认真编写;在预算执行过程中，定期进行绩效跟踪，及时发现问题并调整改进;预算执行结束后对重点项目做绩效评价，并根据评价结果落实整改工作，使评价结果得到充分应用。

3.2.2 收支管理方面的建议

继续严格执行收支审批制度，对于“三公经费”的支出要件必须严格把控。定期修订和完善收支管理内控制度，对于经办和审核岗位严格执行分离原则。财务人员加强政策文件的学习，及时掌握新的文件精神，并根据最新的限额标准审核。在支付方式上，严格执行现金及公务卡管理规定，做好报销工作。与此同时，财务部门应做好会计核算工作，准确及时编制会计凭证及会计报表，真实反映财务情况。

3.2.3 政府采购管理方面的建议

政府采购应成立专门的工作小组，定期对实施计划、采购形式等进行讨论，集体决策确定采购形式，各业务部门具体负责实施的人员根据工作小组决定的方案及《中华人民共和国政府采购法》规定的程序实施采购。对政府采购的项目做好信息统计，保存好招投标文件等重要采购档案，以便审计监督部门检查。

3.2.4 资产管理方面的建议

行政事业单位的资产包括流动资产、固定资产、无形资产、对外投资等，对于流动资产中的货币资金管理财务部门应负责会计和出纳每月末进行对账，核对账面余额是否准确;往来款项的余额应做账龄分析，设置预警提示，督促相关经办人催收;固定资产要实行采购、保管、付款相分离，采购时区分政府采购和非政府采购方式按规定流程实施采购，在规定范围内选择价廉物美的产品，到货验收保管明确责任人，对于盘盈盘亏追究保管人责任，固定资产的处置按照国有资产管理规定程序办理请示手续，经批复后方可报废或出售;无形资产的后期维护费严格结合维护打分情况按照合同约定支付;新增对外投资应严格履行审批手续，已经存在的对外投资应经常清理，跟踪投资损益情况，对被投资单位的财务情况实时掌握，防止国有资产流失。

3.2.5 建设项目方面的建议

建设项目管理应当成立专门的工作小组，对项目的计划和实施进行论证、确定第三方中介机构职责和选定、对项目现场实施管理监督、协调工程的竣工验收。建设项目可以说是行政事业单位内控管理工作的重点，是诱发以权谋私、贪污腐败之地，必须对各环节的风险控制点加强审核，防止立项、概预算、招标、建设、竣工决算各环节的风险。建设项目管理必须配备专业技术强、职业素养高的工作人员，组织实施业务活动。同时，还必须配备独立性强的监督人员，对项目实施的全过程进行监督管理，提升项目的效率降低项目的风险。

3.2.6 合同管理方面的建议

合同的管理需要进一步加强订立时对权利、义务的审核，该项是目前大部分行政事业单位容易忽视的问题。最好能由办公室牵头根据不同合同的种类拟定自己单位的合同模板，规范其中的权利义务条款，让业务部门在签订合同是尽量使用本单位的合同模板，避免一些对方单位的合同条款中加重本单位义务的条款，同时也能起到减轻审核对方合同条款的压力，有效降低合同发生纠纷的概率。在合同的执行方面结合预算及支付约定按时支付。有条件的单位可以聘请律师，对日常合同进行审核，发生纠纷时寻求律师的帮助。合同的保管实行归口管理，由办公室连同合同审批单和合同正本一并保管，其他部门人员借用查阅时做好登记，有条件的单位可以同时扫描保留电子版。

4 结论与展望

行政事业单位的内部控制建设任重而道远，涉及各个环节的管控，不是一朝一夕能建成并完善的。需要全体员工树立坚定的风险控制意识，严格执行内控制度，不断加强学习和分析，才能营造良好的内控建设氛围。

文章通过对我国行政事业单位内部控制现状及存在问题的分析、寻求改善途徑。希望能给行政事业单位内部控制工作的进一步完善提供一些帮助，使得行政事业单位能更好地履行其职能，为社会大众提供更好的服务。

参考文献：

[1]毕红红.行政事业单位会计内部控制的加强途径及意义探寻[J].中国商论，2018（16）.

[2]戴安容.新常态下行政事业单位内部控制机制的有效运行研究[J].商业会计，2017（23）.