社会工作专业参与公办福利机构的评估机制研究

谭 磊

（广东工业大学政法学院，广东 广州，510520）

一、社会工作专业服务评估：背景、涵义及研究现状

(一) 我国社会工作专业服务评估产生的背景

公办福利机构是指由我国国家及地方民政部门为收养社会孤老残幼和其他有需要的人群而建立和管理的各类福利院、养老院、敬老院、残养院、精神康复医院等福利服务机构。2007年以来，民政部和各省市民政部门陆续启动了社会工作人才队伍建设试点项目，社会工作就此成为一种新型专业化服务并进入公办福利机构。政府通过招标等方式，择优选择社工机构参与福利机构的服务运作，服务整体成效得以提高。然而，在这种福利服务让渡的过程中，政府针对服务成效、资金使用等环节的监督、评估成本较高，且在专业性、客观性、公开性等方面易受质疑。因此，各地在借鉴发达国家与地区社会工作发展经验的基础上，开始探索本土化社会工作服务评估方式。以广州市为例，早在2009年，该地便开始引入社会工作专业第三方评估机制，探索科学合理的在地评估体系，如今第三方评估机制在广州市社会工作服务领域已普遍实施。局部地区的探索创新性举措亦得到国家层面的认可与推广。2015年，民政部下发《关于探索建立社会组织第三方评估机制的指导意见》(民发〔2015〕89号)，提出要积极培育和规范社会组织第三方评估机构，将第三方评估经费纳入社会组织管理工作经费，要求第三方评估机构认真做好社会组织评估工作，帮助参评社会组织提高自身建设的能力。由此，第三方评估机制在包括公办福利机构在内的国内社会工作服务领域得到广泛应用。

(二) 社会工作专业服务评估的涵义

社会工作专业服务评估是指评估主体在现有政策、资金等环境背景下，运用科学化评估手段(工具)，遵循合理化评估流程，对评估对象的社会工作服务质量进行优劣区分和等级判定的过程。其目的是对出资方、购买方和社会大众负责，潜在功能是“以评促建”。公办福利机构社会工作服务评估的主要目的是考察服务提供者(公办福利机构及社会工作者)是否按照合同约定或专业要求提供了一定数量、专业合格且成效明确的社会工作专业服务，有助于确保服务对象享受到切实的专业服务。目前第三方评估同样面临着诸多现实困境，如评估以量化绩效为准则，而处于起步初期的社会工作服务部分输出结果为无形，难以量化；评估程序、指标体系不合理、不健全；缺乏有资质的第三方评估机构，资金不到位等。这些现实困境造成公办福利机构社会工作服务评估仍存有目的不详、方式不明、关系失衡、伦理不清等问题。

(三) 社会工作专业服务评估的研究现状

现有研究主要包括福利服务评估的类型、有效性、逻辑模式、服务准则等方面。美国学者Owen J M和Rogers P J按照评估的不同目的和阶段，将社会服务评估分为五类，即澄清性评估、前摄性评估、互动性评估、检测性评估和影响性评估。[1]Colin进一步提出，人们通常把社会服务方案视作未分化的整体，考查其平均或全体效果，这样易导致评估无效的情形发生。因此，如果将服务看作“哪些东西有效，对谁有效，在什么情况下有效”，会更有建设性。[2]83中国香港学者陈锦棠提出了福利服务评估的程序逻辑模式(program logic model)，以服务成效为目的，以部分之间的逻辑性协调为导向，最终促成项目成效的达成。[3]发达国家与地区社会服务评估的总体特点表现在以立法为基础，质量标准明确，建立有质量标准执行监管机构，评价指标相对简单且数量少，以结果为导向等方面。[4]

我国社会工作服务评估研究集中于探讨评估目的与作用、评估模式、评估准则、评估存在的困境与解决机制。社会工作需求评估的目标一是解决资源分配相对公平的问题[5]；二是评估服务对象的能力缺损；三是服务对象需要的协助；四是根据申请者要求和能力匹配合适的服务机构[6]。我国的评估模式经历了由结果导向、过程导向向整合导向的转变，整合主义的社会服务评估保留了对社会服务作为系统的完整审视，强调评估内容和评估过程与社会服务利益相关者们的关联[7]。社会服务评估的准则拟定可从效率、质量和效能三个角度入手，然而由于公共服务多元参与的特点，不同角度所选择或设置的标准细则差异较大[8]。国内参与社会工作服务评估的三大主体为政府、社会工作服务机构和第三方评估机构。政府与社会工作服务机构的关系应当在支持与独立中寻找平衡，但其面临着缺乏有经验的团队、财政稳定性考验[9]、管理主义倾向较重、服务初衷受损、过分强调科学范式[10]等问题。第三方评估机构不尽人意，具体表现为评估方法专业性不高，指标项目设置不科学，评估公正受到质疑。[11]社会工作服务机构与第三方评估机构经济上高度依赖政府采购社会服务支出，在价值观上受到政府科层制管理风格的影响。[12]

以上国内外相关文献主要围绕社会福利服务或普遍化社会工作服务评估展开，我国公办福利机构开展十余年的社会工作专业服务鲜有问及。本研究试图聚焦于公办福利机构社会工作服务评估的独特性与当前该领域评估存在的现实问题，回应院舍服务评估的受益者、评估原则、组织系统、伦理问题等问题，提出针对性改善建议。

二、社会工作专业服务评估基本功能

公办福利机构社会工作服务的评估具有五大方面的基本功能。

(一) 有助于保障院舍服务对象生活质量

在公办福利机构，评估针对的目标群体是社会发展过程中利益受损或经济社会地位处于相对劣势的社会成员。随着社会的文明和进步，服务对象需求层次不断提升，心理需求、社会参与需求等日渐突出，社会工作专业服务的嵌入正好弥补了传统基本服务的不足。然而，由于公办福利机构服务对象多为社会弱势人群，而该人群在需求表达和服务评判方面缺乏相应的认知、表达能力。在此背景下，需要有专业评估主体运用科学化方式对已有社会工作服务进行评价，对其运营管理、专业服务、资金使用进行客观合理评判，并提出相应意见与建议。然而在评估过程中，问责各方的力量并不均衡，相对而言，服务对象的问责力量较小，容易被忽视。因此，评估主体在给予专业评估的过程中，必须要充分观察服务对象的改变，听取服务对象的意见表达，引导服务对象参与评估过程。没有服务对象参与的服务评估，必然缺乏专业性和科学性。

(二) 有助于提升社会工作机构及其从业者专业服务能力

我国社会工作服务在实务领域尚未完全定型，院舍社会工作服务因隶属于传统体制内运作范畴，相比社区社会工作，具有一定封闭性。引入专业化社会工作评估后，专家便于对院舍社会工作服务成效进行横向(不同院舍之间)和纵向(不同时间节点)比较，通过比较发现专业服务在理念、手法和成效产出、项目管理、资金使用等方面的有益经验和不足。在评估的外在压力之下，内部社会工作者或承接服务的社会工作机构会根据专家意见，在以上各方面做出积极回应，在实务过程中不断纠正偏差，回归专业本质。因此，固定频次的社会工作评估所起到的检测与督促作用，在提升社工机构及其从业者的专业服务能力方面作用显著。

(三) 有助于优化公办福利机构服务管理环境

在缺乏专业评估的背景下，公办福利机构对社工服务的评价通常是基于行政角度做出的，例如社工服务是否有助于减少或预防院舍负面事件的发生、是否有利于院方进行管理工作、是否有利于工作业绩的展示与宣传等，其专业服务水准难以从社会工作学科角度进行评价和度量。公办福利机构通过规范化的社会工作服务评估，能获得关于本机构社会工作服务的专业评价，对院舍为支持社会工作服务投入的人、财、物资源的成本及其产出状况进行对比，从管理制度优化、跨专业团队合作等方面对后续社会工作服务提供更有针对性的支持。通过多次规范化评估不断优化的社会工作服务，不仅可以协助公办福利机构改善院舍关系、优化管理环境、提升管理水平，而且优质的专业服务和良好的服务口碑有助于提升公办福利机构的社会美誉度和行业地位，对福利机构各类资源争取和潜在服务对象的吸纳(如公益二类、公益三类社会福利机构)能起到积极促进作用。

(四) 为政府购买服务提供成效检验和监管依据

以广东省为例，据广东省民政厅于2016年11月7日发布的《广东省社会工作十年发展报告》，十年来全省累计投入到社工事业的财政资金近六十亿元，[13]总投入占全国近半壁江山。在投入资金如此庞大的情况下，政府需要有客观的度量工具对资金产出的效益进行客观评价，强化对资金使用情况的监管，全面检验政府购买社会工作服务的成效，推动社会工作行业可持续发展，因此社会工作评估便成为重要手段和依据。根据多元化、专业化的评估主体和评估方式所总结的评估报告，政府可基本把握社会工作服务项目的资金、产出、社会效益等情况，依此制定有针对性的社会工作发展策略与措施，确保行业健康、有序发展。

(五) 为社会大众提供了解、监督公办福利服务渠道

我国社会福利事业自2000年起进入了社会化改革轨道，改革原则之一是引入社会专业力量进入公办福利机构服务领域。在社会大众对公共服务的需求日益增长(如院舍养老、残疾人托养等)而了解渠道相对匮乏的背景下，民政部门通过社会工作招投标公示、社会工作评估专家库以及评估结果等环节公示，让社会大众依法行使观察和监督的权利，对公共资金的使用去向和实际效果产生基本的认识和了解，从而提升社会福利事业的透明度与公开度。在提升社会工作服务的公信力方面，2015年以来广州市创新性地使用了社会观察员制度，吸纳社会其他行业领袖和热心人士，在接受培训的基础上参与社会工作评估过程的观察和反馈工作，增进了社会各界对社会工作专业的信任。[14]

三、社会工作专业服务评估基本原则

美国评估协会(American Evaluation Association)在1995年曾提出服务评估应遵循四个原则：效用(Utility)，指评估应提供必要信息给使用者，以提高评估结果的利用程度；可行(Feasible)，指评估应务实、谨慎、节俭并保持灵活；适当(Propriety)，指评估应符合法律与伦理规范，重视评估结果影响者的福祉；正确(Accuracy)，评估应妥善呈现和传递受评方案技术上的资讯。[2]45以上具体原则对我国公办福利机构社会工作服务评估构建具有积极的参考价值。

结合我国院舍福利服务的内外环境、自身特质与实际需求，本文认为我国公办福利机构社会工作服务评估应体现规范化、稳定化、本土化、开放性与参与性等五项原则。各原则的设置缘由与内涵阐释如表1所示。五项原则就社会工作专业评估中涉及的评定标准、评估形式、评估趋势、评估格局、评估参与等重要领域进行了设定。

本研究认为，在微观层面，社会工作专业评估需要在资金资源和政策环境相对一致的区域内保持评估标准的规范化，也即评估的指标体系相对统一，并体现出严谨性和灵活性的结合，让承接服务的社工机构有规可循。专业服务评估的稳定化，需以公办福利机构购买服务的稳定性为前提，政府的资金投入应当予以长期保障，而非临时性举措，持续性的服务购买使得专业服务评估的稳定化成为可能。参与性是微观层面服务评估应体现的原则，也是发达国家或地区社会福利服务评估的惯例。应保障服务的一线工作者和服务的接收方(即服务对象)在评估有一席之地，其对评估的满意度和意见、建议应当得到充分倾听和尊重，脱离一线社工和服务对象的单向式评估必然脱离评估的初衷和本质。在宏观层面，社会工作专业服务评估应当体现本土化趋势和开放性格局。我国不同地区公办福利机构引入社工服务的政策、资金、人员等资源环境各不相同，只有有助于提升本土服务水准的评估方式才能获得可持续发展。因此，专业评估需要逐渐在评估相关政策、指标体系设定和成员遴选等环节体现本土参与趋势，不可一蹴而就，本土社工专业普及程度和本土专业力量培养需要同步跟进。开放性体现了社会工作专业评估的格局和胸怀，评估过程和结果向观察员或社会大众公开，回应普遍化疑问，接纳合理化建议，方能回归社会福利的公共化特质，增强我国社会福利事业的透明度和美誉度。

表1 公办福利机构社会工作服务评估的基本原则

与美国评估协会聚焦评估本身的四原则相比，本研究认为当前我国社会工作在公办福利机构中评估原则更侧重于专业评估的内外部环境或氛围营造，在我国院舍专业服务评估尚未成为普遍化认知或举措的语境下，环境、氛围等层面的合理化理念营造应成为当务之急。

四、社会工作专业服务评估组织系统建构

图1中，①—③表明了社会工作服务评估的组织系统，分别对应评估主体、评估过程与评估对象。客观而言,目前评估主体,即政府机构及其委托的第三方评估机构在资源掌控和话语权等方面相对处于优势地位,评估对象因初期发展阶段和资源依赖等原因处于相对弱势地位。

图1 社工服务项目评估组织系统示意图

从长远来看，相对平等式伙伴关系更有利于发挥社会工作专业的独立性和体现专业价值，因此本研究将评估组织结构整体视为平行架构。第三方评估机构实施评估过程，向利益相关者提供评估结果作为参照，在对评估对象提出建设性意见的同时，向服务委托方(政府机构)合理反馈评估对象的处境与建议。社会工作服务项目是评估核心，公办福利机构或社会工作服务机构(对外购买服务情形)作为重要协助方，共同配合接受评估工作，如实反映评估周期内社工服务状况，并可适当表达项目本身的合理性需求。在实际评估过程中，第三方评估机构并不必然具有意见上传的功能，社会工作者及社会工作者机构为服务项目发声的空间也较为有限。然而，评估的最终目的是改善院舍社会工作服务成效，该成效除受一线社工的直接影响外，亦受到外在环境支持性因素的影响，例如资金数量、项目稳定性、社会工作者薪酬待遇及流动性、管理制度等，第三方评估机构有必要从宏观层面为社会工作服务项目的开展向政府机关、向社会各界传递积极有益的声音，优化院舍社会工作服务环境，而社会工作者在评估程序中，亦应有意见表达的合理空间。

第三方服务评估机构及其团队成员在广东省社会工作者发展不同阶段和不同地区存有较大区别。在政府购买服务初期，独立的第三方评估意识尚未形成。在珠三角地区，评估资金保障有力、高校资源较为集中、行业协会发展快速、境外专家资源便利、专业资质和服务经验丰富的优秀社会工作者较多，因此按照科学、严谨的标准进行评估成员的遴选相对容易。而在欠发达地区，如粤西、粤北、粤东等地区，相对缺乏以上各种资源，因此需用相对较长的时间组建或引入评估团队。本研究认为，在公办福利机构社工服务较为普及的地区，适宜组建本土化评估团队，或者由独立评估机构专设公办福利机构评估项目。在社工服务普及程度不高的地区，可由发达地区的评估机构承接该地区公办福利机构社会工作者服务评估项目，但应体现集中化、统一化原则，例如民政部门统一将粤西、粤北、粤东片区评估工作交由一家或数家具备资质的第三方评估机构承接，统一评估办法，以体现评估结果的可比性和客观性。

在社会工作评估过程中，除评估机构和承接方参与外，院舍服务对象的参与尤为重要。陈锦棠认为，评估需要遵循顾客为本的原则，即服务品质建基于顾客的需要，最终达到顾客的满意。评估过程中对顾客进行调查的积极功能在于便于服务方进行服务过程与成效检讨；便于体现顾客参与，这作为一种充权的形式，增加服务使用者的能力、信心，实现平等与民主；便于建立与顾客的关系，通过定期收集意见，提供发表意见的机会，增进双方的感情，转化顾客成为支持者；便于平衡各方意见，通过评估收集评估体系中各方意见，平衡各方利益；便于捕捉趋势及少数人的意见，例如从顾客的不满意中发现疏忽和改进服务的线索；便于将满意度作为进行奖罚员工态度、技能、知识和专业性的参考因素。[3]

评估出发点是院舍服务对象的需求，其最终目的是提升院舍服务对象的生活质量，因此，院舍服务对象真实、有效参与的评估结果才具有实际参考价值。然而在实际评估过程中，服务对象参与不足。这是因为公办福利机构中老人以生活半自理、不能自理者居多，儿童以病残者为主体，残疾人亦受到生理缺失局限，这些弱势群体表达意见的能力不足，话语权容易被忽视。因此，本研究在前述的评估原则中，提出了“赋权”参与的原则，即一线社工要提升院舍服务对象参与评估(或意见表达)的意识和能力，第三方评估机构需要尊重服务对象的真实意见表达，并通过多种形式接触和交流以了解院舍服务的客观成效，并在评估指标中予以呈现。此外，社会各界人士通过担任评估观察员等渠道了解公办福利机构的社会服务状况，这亦是公办福利机构去神秘化，走向公开、公正的社会化路径的必要举措。

五、评估组织系统建构过程中相关伦理问题化解策略

在构建各方平等式合作的评估组织系统的过程中，我们不应忽视相关伦理问题的化解。

(一) 评估团队立场的中立性

第三方评估团队应保持对受委托方态度影响的反思。国内社会工作者行业发展所需资金高度依赖于政府部门，公办福利机构亦为如此。出资方和购买服务方在评估体系中因资源占有的排他性而处于强势地位。组织评估的意图、出资方的偏好等因素会对结果的严谨、客观、真实性造成干扰。因此，评估机构需要定期进行检讨，并寻求解决途径，以评估现场客观“证据”为导向，以规范化、专业化的评估流程和标准树立自身的行业地位。国外研究者也对评估中的此类违背伦理的行为进行了批判，“有些机构和评估者信誉低劣的地方在于，委托者要他们怎么说他们就怎么说。然而，这种行为是对伦理规范的侵犯。虽然他们日进斗金，但总的来说，他们的行为和大多数专业和科学工作的伦理规范直接抵触”。[15]

(二) 评估成员组合的科学性

尽管社会工作服务评估团队与成员组成在不同地域和不同阶段会有较大区别，但其仍需要遵从评估团队成员遴选伦理。具体来说，评估成员的构成应体现多样性和流动性。多样性方面，社会工作评估团队应当由不同背景的资深专业人员组成。由于社工服务评估的目的在于向服务对象、出资方等进行交待，因此评估人员需要在老人、儿童、残疾人等领域有丰富实务经验或理论研究；社会工作服务效果受到机构或项目管理水准的重要影响，因此评估团队需要有成员在社会工作服务管理领域有实务或理论研究；评估团队首要负责人员应该有较为丰富的评估机构管理与服务经验，以便于整合评估团队意见，处理评估过程中的突发或棘手难题。因此，高校相关专业教师、符合资质的一线优秀服务者、资深行业领域(如社工行业、其它公益行业、评估领域)管理者、会计师等均可参与评估团队。需要注意的伦理问题是，评估成员需要与公办福利机构或承接项目的社工机构之间保持必要的距离，禁止利益关系的存在。需要回避的情形有，评估成员在过去一年或未来一年以全职或兼职形式担任福利机构或社工机构的工作者，包括管理者(如理事、监事、干事、项目主管等)、督导员、培训导师、顾问或一线服务者等，在个人与第三方评估机构签署的评估工作约定中应有相应追责条款，同时评估员身份应公示并接受评估对象和社会大众的监督。流动性方面，为避免参与评估周期过长而导致的刻板印象存在，在保持评估人员数量、资质稳定的基础上，应对人员进行动态性调整，及时更换如身份条件等不符合评估要求的成员，积极吸纳新的、符合评估要求的成员加入。评估团队的人员组成和评估地点应保持高度的随机性，避免可能的人情因素干扰评估结果的客观性。

(三) 评估参与者权益的保障性

1. 保障参与者的知情、同意、退出权益

在公办福利机构社工服务项目评估过程中，召集院舍服务对象进行访谈、问卷或对其进行现场观察时，评估员应当以具备亲和力的态度，运用简洁、易懂的语言向服务对象介绍评估的目的、内容、评估员的身份、评估产生的相关权益以及评估结果的运用形式，留下评估方的联系方式；另外，需告知评估参与者，若在评估过程中感到任何不适，服务对象拥有随时退出的权利。必要时，评估机构可以在评估前与参与评估的服务对象签订评估知情同意书。参与评估的服务对象的遴选，以社工、福利机构推荐和自荐两种方式结合进行。

2. 参与者的隐私保护权益

美国学者Colin Robson认为，“大部分评估结果具有敏感性，如果出现负面结果，提供资讯的人往往就是被责备的人”。[2]20在公办福利机构中，评估结果关系到服务对象的院舍人际关系、社工个人职业发展、服务项目是否持续，还关系到机构的资金来源、后续发展以及行业评价。如果隐私和匿名性缺乏保障，服务对象和一线社会工作者在自认为不安全的氛围下参与评估，有可能向评估方提供虚假或应付性的评估资料，导致不真实的评估结果产生。相对社区规模较大、人员庞杂且具备流动性等特点，公办福利机构中服务对象和社会工作者数量较少且相对固定、成员之间熟悉程度较高，个人特征突出，因此评估过程需要有更为严格的程序来保障评估参与者的隐私，实现匿名化。首先，评估工作开展之前，应有书面或面对面形式明确告知评估过程的隐私保护和匿名性原则以及具体做法，可以通过签订评估过程保密协议的方式加以强化，期待得到机构和参与人员的理解与配合。其次，在评估开展时的问卷、访谈、观察过程中产生的文字、图片资料，应避免有服务对象的姓名出现，避免公办福利机构或社会工作者机构有知晓或接触的可能。因人情或面子因素存在，在服务对象或社会工作者参与面谈的环节，注意不应有社会工作者机构负责人或公办福利机构工作人员在场。再次，在评估结果反馈环节，为避免提及提供资讯的服务对象或一线社会工作者的姓名或图片，可对其进行模糊化处理。对于能力不足者，调查员可协助其完调查或访谈，但应避免对其回应结果进行引导，同时注意给与相对充裕的时间。如果对评估结果存有质疑，项目管理人员可向评估机构或民政部门提出正式申请，在履行相关程序的前提下，查询评估过程的原始记录。事实上，由于公办福利机构社会工作者和服务对象数量较少，做到完全匿名化有一定困难，需要评估机构设立评估对象的隐私保护机制，接收来自参与评估者的投诉并提供积极的支持和保护。

3. 对缺乏表达能力的老人、儿童、残障人士的权益保障

公办福利机构服务对象多以生理缺失人员为主，因其生理与心理的特殊性，在评估参与环节容易被忽视。此类服务对象是社会福利机构中最为弱势的人群。在“需求导向”的评估模式下，此类服务对象应当以较为灵活、多样的形式参与服务评估。首先，服务对象参与评估的类型遴选应当按照服务对象生理状况进行分层抽样，确保生活部分不能自理或完全不能自理的服务对象按人数比例参与评估；其次，采用多样化具体的评估方式，如现场观察、简单交谈，与直接负责其院内医疗、康复、生活照料等专业人员或服务人员座谈，向家属或室友获取信息等，了解其特殊需求及其所接受的社会工作者服务状况。

总之,社会工作专业力量在我国公办福利机构专业服务团队中发挥服务中转与整合的独特功能，是公办福利机构现代化、社会化转型的重要举措。专业服务评估为政府资源投放的成效以及公办福利机构的公信力把关,促进并提升社会工作行业的服务标准与从业者水平，需要社会各界予以更多关注与支持。在规范化、稳定化、本土化、开放性与参与性的原则下设计评估原则，构建各方平等式合作的评估系统，及时有效地化解评估过程的伦理问题，是公办福利机构社会工作评估工作日臻完善的必要途径与发展趋势。