论申请信息公开的范围与判断

翁川龙

（西南政法大学 行政法学院，重庆 401120）

自2008 年《中华人民共和国政府信息公开条例》（以下简称《信息公开条例》）施行以来，其第13条规定的申请信息公开范围一直饱受争议。学界普遍认为该条对于申请信息公开的范围规定模糊，相关判断标准不清。而在“陆红霞诉南通市发改委案”一案中，申请人滥用申请权提起94 次信息公开申请的行为又折射出在现实中信息公开申请权被大量滥用，造成行政、司法资源浪费的现状。[1]因此，理清《信息公开条例》第13 条（以下简称第13 条）包含的申请信息公开范围就尤为重要。

一、观点梳理

目前学界对于《信息公开条例》第13 条的理解主要有两种：一种认为第13 条限制了申请者的资格，并提出了相应的两种解决路径，一是进行法律修改、二是进行法律解释；另一种认为第13 条并不对申请主体进行限制，只是一种说明理由要求。

有学者认为，《信息公开条例》第13 条实际上限制了申请者的资格。如《信息公开条例》第9 条虽然规定了“主动公开范围”之外的政府信息也可以划入公民“申请公开”的范围，但是第13 条又以“自身生产、生活、科研等特殊需要”为申请公开的前置条件，对政府信息公开范围再次作了限制，要求申请政府信息公开者必须具有“自身生产、生活、科研等特殊需要”，这与“知情权”所蕴涵的精神大异其趣。[2]有学者将中国的《信息公开条例》与美国和中国香港等境外的立法例进行了比较研究，认为中国的《信息公开条例》将政府对于申请人公布信息规定为一项特殊服务，只有具备“特殊需要”者才有权申请获取政府信息。[3]

为了解决《信息公开条例》第13 条对申请者的限制，有学者提出通过解释来扩大申请者的外延。公民、法人和其他组织申请政府信息公开的范围，是“切身利益”之下的个体特殊需要。而生活、生产的需要指的是法律传统利害关系范围内的需要，科研需要应从事实条件与程度裁量去判断。且生产、生活、科研需要，没有穷尽“切身利益”需要的职业、工作和活动全部范围，此处“等”，应当属于“等外等”而不是“等内等”。[4]也有学者建议采取修改法律的方式，直接删除“生产、生活、科研等特殊需要”等相关字眼。[5]更有学者参照日本在解决信息公开中权利滥用问题的实践，提出应在中国的信息公开法规中适当设置禁止权利滥用的条款。[6]

亦有观点认为，《信息公开条例》第13 条并没有对申请资格进行限制。《信息公开条例》规定的“特殊需要”实际上构成申请的理由，而不是对申请人的限制，对这些理由无须认定。[7]持类似观点的学者通过对制度建设的理论分析，以及世界各国政府信息公开立法经验的比较研究，认为“三需要”不应成为对申请主体资格的限制，至多是说明理由的需要。[8]

无论哪种观点，其共同点都是反对第13 条对申请主体资格进行限制。但这些观点都很少去回应实务中出现的现象，很少将抽象的概念放在个案中加以理解。但无论是法律之解释，或是法律之理论，最终都是为了实现法律之善治，这就要求将理论与实践相结合。

二、《信息公开条例》第13 条的逻辑

通过对上述学界观点的梳理，可以发现，大多数学者仅着眼于解释《信息公开条例》第13 条中“特殊需要”所包含的申请公开之含义（狭义），而忽视了真正的申请公开的范围（广义）。实际上根据《信息公开条例》第13 条规定，申请信息公开的范围主要包含两个：一是主动公开的范围，二是基于“特殊需要”的公开范围。

（一）文义上的分析

根据《信息公开条例》第13 条条文的阐述，申请公开的信息主要有两种。根据该法条前半段“除本条例第九条、第十条、第十一条、第十二条规定的行政机关主动公开的政府信息外”，可以看出第9 条至12条规定的行政机关主动公开的信息可以依申请被公开；而根据第13 条的后半段“特殊需要”可以得出除主动公开之外，还有一种基于“特殊需要”的申请公开。因此可见，在文义上第13 条的申请公开的信息范围既包括主动公开的信息范围，亦包含基于“特殊需要”而申请公开的信息范围（狭义的信息公开范围）。虽然有人认为第13 条前半段也可以理解成排除主动公开信息范围之意，但是反观相关规定并不是如此。该划分在《最高人民法院关于审理政府信息公开行政案件若干问题的规定》中亦得到印证，“当公民、法人或其他组织对行政机关应当主动公开而未公开的行政不作为提起诉讼的，应当先向行政机关进行申请。”最高人民法院的规定将主动公开信息划归申请信息范围内容之中。因申请公开的信息范围大于基于“特殊需要”的申请信息公开范围，笔者将申请公开的信息范围称为广义上的申请信息公开范围，将基于“特殊需要”的申请信息公开范围称为狭义上的申请信息公开范围（如图1 所示）。

图1 广义上申请公开的范围

并且，在法条中申请主动公开并无任何限定词，所以申请行政机关主动公开的范围在文本依据上并不需要任何的条件，只要申请者申请的信息符合主动公开的信息范围内即可。而狭义上的申请信息公开却有着两个条件，首先要求是“自身”，其次是“基于生产、生活、科研等特殊需要”。但是，法条本身并没有对这两个条件进行定义，因此狭义上的申请信息公开的范围在文本上是模糊的。

（二）申请公开的功能分析

主动公开与申请公开是信息公开的两种方式。主动公开是点对面的关系，即政府与整个社会的关系。而依申请公开是点对点的关系，即某一特定相对人与政府的关系。[9]通过对《信息公开条例》的解读，可以发现申请公开只是作为主动公开的一种补充手段，主要是用以对主动公开之补充。这在多地的政府信息公开指南规定“以主动公开为主，申请公开为辅”中得以印证。正如有学者所言，“该条例的第13条具有补充政府信息主动公开不足和预防行政相对人获取权滥用之旨意。”[10]申请公开的补充作用主要体现在两点，分别对应的是广义上申请公开的两个范围，即申请主动公开信息范围与狭义的申请信息公开。

对主动公开信息范围而言，行政机关作为主动公开之主体，其工作难免有疏漏之处。所谓“无救济即无权利”，对于行政机关没有尽到主动公开的义务，法律应赋予权利享有者救济的机会。虽然《中华人民共和国行政诉讼法》及《信息公开条例》规定对于不服行政机关主动公开可以提起诉讼，但是考虑到诉讼成本以及拓宽救济渠道之需要，又规定在申请者的申请下给予行政机关自我纠错之机会，待行政内部自我纠错渠道丧失再寻求司法救济。

对狭义的申请信息公开而言，其功能在于弥补个体利益之缺失。由《信息公开条例》第9 条至12 条的规定可以发现，主动公开的信息范围主要是涉及公共性利益，这些信息主要面向较广、关乎利益群体较多。而对于主动公开的信息之不足，申请者可以通过申请该类信息得以救济。所以申请主动公开的信息范围实际上针对的是一般性的公共利益。然而《信息公开条例》不仅要保障一般性信息得以获取，还要保护个体性信息可以依法获得。但个体性信息一般而言较为私密，且公开与否主要取决于权利个体的意愿，因此应采取申请公开之方式。而对照申请公开的两种方式，唯有狭义申请公开适宜保护个体的权益。

因此，从功能上而言，主动公开信息范围与狭义申请公开信息范围是截然不同的领域，其区分是必然的。

（三）法理上的合理性

根据上述分析，在文义上可知申请主动公开的信息并没有法规上的限制条件，只需要判断是否属于主动公开之范围。而狭义上的申请公开则需要考虑两个前提，即“自身”及“特殊需要”。

结合其他国家的信息公开法而言，平等原则已经被大多数国家的信息公开法所采纳，像美国、日本、德国的信息公开法案中都采用了“任何人”的描述。平等原则即指信息应当平等地向社会开放，一般不因申请人身份等因素影响是否公开的判断。[11]因为政府收集、保管、利用到的资料都源于全体纳税人之税金，所以这些信息应该无差别地为所有公民知晓。[12]而中国的《信息公开条例》采取的是有限的平等原则，在主动公开信息领域，所有的公民、法人、组织都有权申请公开，平等地获得信息。而对于狭义的申请公开，虽然设置了前提条件，但是这恰恰亦是平等的反映。

首先，这种前提并不是对于申请者的一种资格限制，而是一种说明理由之需要。在《信息公开条例》第20 条申请的条件中并没有对申请主体进行限制，可以看出第13 条的“特殊需要”只是一种理由说明。换言之，每个人都能申请狭义的信息公开。其次，行政机关对这种理由说明进行审查是平等的一种体现。行政机关为了保护隐私及个体的权益，当然必须对其身份及使用理由进行合理的审查，这体现了对于不同个体以及利益之间的平等对待。

基于平等权以及保护个人隐私、利益的需要，狭义上的申请需要说明理由，并基于上述两个因素考量。《信息公开条例》第13 条的狭义申请的两个前提即判断标准，应该解释为：第一，“自身”，应该理解为密切的利益相关；第二，“基于生产、生活、科研等特殊需要”，应该理解为一种正当性用途说明。

三、实务中的回应与补充

虽然在文本上、法理上对《信息公开条例》第13条作了解释，但也只是理论上的判断。无论是在法律解释的发展过程中，还是在法律解释的具体方法运用中，都能够体察到法律解释的目标和实质是实现规则之治。[13]法律实施的过程就是法律解释的过程，实务的经验能够深化与助益于法条的理解。

（一）区分性的审理模式

对于申请信息范围中主动公开信息范围与狭义申请信息范围的划分，在实务中已有先例。例如在张惠珍诉天津市红桥区人民政府不履行信息公开再审一案中，最高人民法院认为“对于行政机关未依照《政府信息公开条例》规定主动公开相关政府信息的情况下提出政府信息公开申请，具备法定的申请权。”且认为“申请公开指的是于特定个人有需要的信息，行政机关根据其申请依法向其提供。”在该案中，最高人民法院间接认可了申请公开的范围包含要求主动公开信息范围，但又认为“申请公开”指向的是特定需要的个人，这似乎与其解释的主动公开指向的“社会公众广泛知晓或者参与”相矛盾。②如果以上述广义的信息公开申请与狭义信息公开申请区分来看，逻辑便清晰了，指向特定需要的个人“申请公开”应为狭义的申请。因此，在该案中已经推断出三个概念之间的关系，即广义上的申请信息公开范围包含主动公开信息的范围与狭义申请公开信息的范围。

而在基层法院中亦有相关实践。如在王守保诉宣城市国土资源局、宣城市人民政府不履行政府信息公开法定职责一案中，宣城市国土资源局对于王守保的申请信息进行了分类，对于属于市国土资源局主动公开的信息依法提供给王守保；对属于依申请公开的信息因王守保未提供相关证据证明其申请的事项与其生产、生活、科研等有特殊需要，不予提供。法院支持了行政机关的做法，认为其程序并无不当，但考虑到申请人未说明其申请的事项与其生产、生活、科研等有特殊需要，判决驳回原告的诉讼请求。③在该案中，无论是行政机关或是法院都对主动公开的信息与狭义上的申请信息公开作了区分，对于申请主动公开的并不进行说明上审查，而对于申请狭义上的信息公开则进行了说明上的审查。这种区分性的审理模式回应了《信息公开条例》第13 条的逻辑，有理有据。这种审理模式并不是个案。又如在吕春颜要求被告临泉县城南街道办事处履行政府信息公开法定职责一案中，法院亦对申请公开的信息作了区分，认为分户拆迁补偿协议和评估报告属于行政机关主动公开的范围，总体房屋拆迁补偿协议、评估报告和征地补偿费的总体发放情况属于申请公开的范围，并依此对申请人的诉求作了判决。④

从上述几个案例中可以发现，区分申请主动公开信息与狭义申请公开信息并不是只停留在理论上，在实务已具有操作性。

（二）狭义申请的判断要素

法律语言当然也是语言的一种，与纷繁复杂的社会现实生活相比，法律语言的描述功能和信息载体功能是十分有限的，无法涵盖与描述全部的社会生活。[14]因为《信息公开条例》第13 条法条的抽象性，所以需要借助个案对“自身”所含密切利害关系及“基于生产、生活、科研等特殊需要”所涉及的正当性理由说明进行理解。

1.密切利害关系

首先，密切利害关系应为一种自身关联性，行政诉讼法上的利害关系指的是行政行为对相对人合法权益已经或者将会产生影响，本质上属于行政法律关系范围内的权利义务关系。[15]例如在谢建强诉杭州市西湖街道办政府信息公开一案中，法院认为申请人虽曾租下争议房屋，但由于其合同已经到期且已腾退，现提出申请公开争议房屋租金收入上缴国家财政情况，申请信息已与其“自身生产、生活、科研等特殊需要”无关，被申请人以此为由对该项政府信息公开申请决定不予公开，并无不当。⑤在该案中，因为租赁合同到期，申请人在法律上享有的租赁权利亦消灭，所以其与特定的申请信息并无任何关联性，不可据此申请公开。

其次，密切利害关系表现为一种直接性利益，不包含反射性利益。反射性利益，是指个人因公法法规而获得事实上的利益，该个人不能单独对行政机关有所请求。[16]例如在陈书伟诉广东省发展和改革委员会政府信息公开一案中，对于原告申请公开其举报后被告对举报对象作出的行政处罚书的诉求，法院认为涉案行政处罚决定的相对人为两家百货公司，处罚内容未涉及原告的权利义务，原告也不能证明有其他利害关系；且被告行政机关为保障原告对举报后续处理情况的知情权，已作出相关答复，据此驳回原告诉求。⑥在该案中，虽然申请人作为举报人与举报情况具有关联性，享有对举报情况的知情权，即有反射性利益，但因为行政处罚的处罚对象并不是申请人，不会直接对其利益造成影响，故其无法申请处罚书的公开。类似的案件中，夏津县国土资源局与被上诉人高三全信息公开一案，面对同样因申请人举报后要求公开行政处罚书，二审法院却做了不一样的判决。法院认为申请人虽然不是被处罚的对象，但是申请人所建房屋为商业用房，其主张的举报建筑在其西邻，对其饭店的经营活动造成严重影响，其与行政处罚结果具有利害关系。⑦在本案中，申请人虽然并不是处罚的对象，但是其处罚的结果与其享有的房屋的相邻权具有直接利益关系，因此法院予以支持。

结合实务可见，密切的利害关系不仅要具备法律上的利害关联性，而且这种利害关系还应该是直接性的。

2.正当性用途说明

首先，正当性用途的说明应是一种说明理由的义务，也即对于狭义信息申请要有理由上的说明，如果申请人不予以说明自然也就不存在公开的可能，在此不作赘述。

其次，狭义的申请信息公开用途应为合理的基本日常需要。例如在张华诉长沙市财政局不履行政府信息公开法定职责一案，原告以“调查、了解”等为理由申请公开长沙市人民政府每一年的地方债务情况。被告认为原告未说明所申请的信息与其生产、生活、科研等特殊需要有关，法院亦认为原告申请的事项未能说明其特殊需要。⑧类似的情况也出现在肖小武不服湖南省卫生健康委员会政府信息公开申请一案中，申请人以“知情、举报”为由申请被告公开其内部刊物，法院认为申请人的理由不能成为与其自身生产、生活、科研需要有直接关联的合理说明。⑨相反的可以发现，一般涉及到基本人类活动需求的，例如征地、交易等，行政机关一般也只考虑其证明力大小，而不质疑其是否构成合理理由。因此，像“调查、了解”“知情、举报”等理由自然不构成一个普通人日常的生活需要，也得不到法院的支持。

最后，对于申请信息的用途要有足够的说服力。例如在何晓华诉广东省水利厅信息公开答复一案中，申请人的申请理由为“自身科研需要”，却无法证明其科研需要。法院认为从其提交的申请材料来看，并不足以合理说明其要求公开的涉案政府信息系其自身科研的特殊需要。⑩类似的情况还出现在许多案件之中。如果不对申请理由进行证明力的审核，实际上“生产、生活、科研”等词外延就几乎无边际。每个人都可以据此申请，这样理由说明便形同虚设，无疑会造成申请权的滥用。

四、结语

当前对于申请信息公开的范围并没有一个定论，从文本、法理、实务方面对申请信息公开的范围进行分析与梳理，可以发现实际上理论与实务是相互呼应的，这也要求我们要注意两者的互补关系。通过理论与实务结合可以明确申请公开的范围及应用，有利于解决当前存在的信息公开申请滥用、信息公开申请判断标准混乱等问题，这也是政府开展信息公开工作与保障公民知情权不可回避的重要一环。

注释：

①《广东省国土资源厅政府信息公开指南》第三项“获取方式”中规定“国土资源信息以主动公开为主，依申请公开为辅。”《铜仁市人民政府信息公开指南》中亦规定“铜仁市政府信息以主动公开为主，依申请公开为辅”。

② 参见最高人民法院行政裁定书（[2016] 最高法行申2305号）。

③ 参见安徽省宣城市宣州区人民法院行政判决书（[2017]皖1802 行初34 号）。

④ 参见安徽省临泉县人民法院行政判决书（[2017]皖1221 行初25 号）。

⑤ 参见浙江省高级人民法行政裁定书（[2016]浙行申98 号）。

⑥ 参见广东省广州市中级人民法院行政判决书（[2014]穗中法行初字第249 号）。

⑦ 参见山东省德州市中级人民法院行政判决书（[2016]鲁14行终119 号）。

⑧ 参见湖南省长沙市中级人民法院行政判决书（[2014]长中行终字第00167 号）。

⑨ 参见湖南省长沙市开福区人民法院行政判决书（[2016]湘0105 行初182 号）。

⑩ 参见广东省高级人民法院行政判决书（[2014]粤高法行终字第287 号）。