浦东开发开放的“制度试验”

谢国平

先行先试 从1990年起平均每隔5年，中央和上海市政府就会给浦东重大改革开放任务、重大功能性战略，要求浦东先行先试。

细看浦东开发开放的历史，我们可以发现一个耐人寻味的现象，浦东身上一直有个标签——试验。比如，2005年浦东成为全国第一个综合配套改革试验区，2013年中国（上海）自由贸易试验区落户浦东。这个标签的内涵正是浦东开发开放30年来坚持不懈的制度试验，从中国改革开放的历史看，这是一场大试验。

探索：从功能性政策起步

1990年浦东开发开放，而在之前，中国已经有了5个经济特区。在改革开放早期，经济特区都把优惠的税收政策作为吸引外资的主要手段，实行优惠政策几乎和中国的特殊经济区域划上了等号。浦东开发启动后，最初也是以实行财政和税收优惠政策为核心，以市场准入等功能性政策为辅助。但是浦东建设者发现，随着改革开放的深入，实施优惠的税收政策的弊端逐步显现，如有违公平原则、产生“虹吸效应”、招商中的恶性竞争等等。浦东建设者也意识到，优惠政策早晚要终结，政策倾斜总有归正之时。为此，浦东开始摆脱对税收优惠、资金资源等政策的依赖，提出了实施功能性政策，也就是开始了制度试验。

所谓功能性政策就是针对当时中国对外资进入的领域限制、产业限制、经营限制和其他限制，按照国际惯例和国内现状允许浦东突破先行先试。比如，改革开放早期中国只是制造业对外商开放，服务业不对外开放。浦东开发开放后，建设者认为浦东不仅仅要在工业领域，更重要的是在金融和商业等第三产业领域实行对外开放，其中包括建立自由贸易区、允许外资进入金融业等。因此在1995年，浦东向中央提出，请求浦东在服务贸易领域对外资先行先试开放。该报告的核心内容是建议中央允许浦东新区在服务贸易等某些领域对外资开放，先行先试，包括允许外资银行在浦东试营人民币业务;允许在浦东建立中外合资外貿公司;允许在浦东设立中外合资的保险公司;允许内地其他省份的外贸公司到浦东设立子公司;在外高桥保税区实行某些自由港的政策。这一请求得到了中央大力支持，并以国务院文件的形式批复。因为这种功能性政策的实施、试验，使得浦东在中国现代服务业对外开放，建立相关的市场体系、规则、环境等方面先行了一步，逐步成为中国对外开放度最高和市场准入度最大的地区。

而从中国改革开放的历史看，这种功能性政策更具有宏观意义，因为改革开放发展到了深处，依赖税收优惠政策已经在一些地方显现出弊端，更需要制度层面的创新。

对于功能性政策，浦东新区管委会首任主任赵启正有这样一个形象的解释：将海边的一个军事场所，通过政策安排，改变为海滨游泳场所，这样改变场所的功能，这样的政策就是功能性政策。和以前的优惠政策比，其最大的特点是没有任何税收上的关系，更没有来自上级部门的投资。

其实，浦东提出的这种功能性政策正是中国改革开放中一项重要战略——在一个特殊的区域里不断地进行制度试验，成功的便加以推广。而浦东人最先意识到了这一点，并举起了“先行先试”的旗帜。

进入21世纪，中国加入了世界贸易组织，各地开始走出简单地依靠优惠政策发展的阶段，进入体制创新、制度创新阶段。而浦东沿着功能性政策的探索，又进一步争取国家对外开放和制度创新方面的重大举措放在浦东先行先试，积极稳妥地推进综合性制度创新。因为就区域而言，浦东在逐渐失去优惠政策效应的同时，面临如何在更高的起点上实现快速发展的问题。到2005年，浦东创造了整个上海四分之一的地区生产总值、二分之一的外贸进出口总额和三分之一的利用外资总额。一个经济发展到一定程度的地区怎样进一步发展？从整个中国的改革开放层面看，之前的单项式的改革所引发的矛盾已经超越了经济范畴，必须考虑改革的系统性和配套性，将政府行政管理体制改革、社会管理体制改革等置于人与社会、人与自然和谐发展的框架中。而浦东一直在进行功能性政策的探索，一向愿意在改革开放中先行先试，因此，浦东的请求又一次得到了中央的支持，成为第一个综合配套改革试点。之后一直到2013年，中央一共批准全国12个地区进行综合配套改革试验。可以说，这又是中国政府在改革开放的历史进程中实施的一项区域发展战略。

坚持：以扩大开放倒逼制度创新

2013年，中国第一个自由贸易试验区落户浦东，这又是浦东的一场重大制度试验。而之前，虽然浦东经过了多年的开发开放，但上海仍没能完成建设国际经济、金融、贸易、航运中心的任务，而其中很大一部分缘于上海能够自我改革的空间很小，涉及经济和金融领域的改革都要到各部委审批，进展缓慢。尽管浦东自2005年后进行了综合配套改革试点，但这种改革属于内源性的改革，在浦东一些关键领域并不成功，尤其是政府自身的改革。

因此，按照以往的经验，只有通过外源性改革，也就是通过进一步扩大开放来倒逼改革，实现进一步发展。而全球一体化的大趋势也要求中国必须更深入地改革，这一改革更多是制度层面的。仔细看一下中国自贸区的招牌，就能发现它与全球2000多家自贸区的不同点，其招牌上凸显“试验”二字，意味着它不同于多年前实行特殊优惠经济政策的地区，也不同于国际上传统意义的自由贸易区，更不同于国内各种形式的海关特殊监管区。名称不一样，承担的历史使命和作用也不一样，就是要突破传统的自由贸易区概念，凸显其制度试验的功能，而且这一“试验”绝非孤立地试验，是要推广示范全国的。

再看浦东开发开放史，先后有三个“第一区”：1990年浦东成为第一个国家级新区，2005年浦东成为第一个全国综合配套改革试验区，2013年中国第一个自由贸易试验区落户浦东。

从国家级新区到综改试验区，再到自贸区，这一历史过程中始终贯穿着一根红线：改革开放的大试验。事实上，这也是中国改革开放40多年来一直坚持的一种做法——不断地在特定区域内进行改革开放的试验。从1980年的深圳经济特区一直到2013年的上海自贸试验区，从窗户式开放到门户式开放;从最初从政治风险的角度考虑选择了中国南方边陲小镇“杀出一条血路”，而后选择了在中国最大工商业城市建立“试验田”。中国政府以“摸着石头过河”的务实态度一步一步地在各种特定的区域内进行政策和制度试验，取得成效后，再向中国的其他地区推广，让全国分享成果，以减少政治风险和政策失误。

这真是一场伟大的试验。旁观者清，诺贝尔经济学奖获得者、英国经济学家科斯在《变革中国》一书中写道：“由于各级政府（从省市到乡镇级别）都在尝试寻找最适合自身经济发展的方法，整个中国变成了一个大实验室，各种不同的经济试验遍地开花。”

对浦东来说，因为这场大试验，从1990年起平均每隔5年，中央和市政府就会给浦东重大的改革开放任务、重大功能性战略，要求浦东先行先试。如1990年宣布浦东开发开放，1995年实施与国际接轨的先行先试的功能性发展战略，1999年“聚焦张江”启动高科技发展战略，2005年进行国家综合配套改革试点，2009年“两个中心”建设获批，2013年中国（上海）自贸试验区落户浦东，2019年上海自贸区临港新片区获批。这是浦东作为改革开放先锋者的使命必然，也是浦东一以贯之坚持先行先试所得到的荣幸。

因为这场改革开放的大试验，浦东在20多年中经历了欧洲发达地区用两个世纪才完成的同样程度的工业化和城市化，浦东大大跨越了历史，似乎罗马一天建成了。也因为这场大试验，浦东人将“大胆试，大胆闯，自主改”作为座右铭。

（作者系《中国传奇：浦东开发史》作者，《浦东时报》原副主编，《浦东开发》杂志原主编）