粤港澳大湾区环境仲裁制度探析

胡锦华

2017年7月，在习近平主席的见证下，粤港澳共同签署了《深化粤港澳合作推进大湾区建设框架协议》。由此，更进一步推进了粤港澳大湾区的合作发展。本文中粤港澳大湾区指的是由珠三角9个城市和香港、澳门两个特别行政区形成的城市群，大湾区大量的民商事往来活动必然引起的财产权益、人身权利、环境权益纠纷等。为了区分环境公益纠纷和仲裁对象，本文研究环境仲裁的调整对象是指环境民事私益纠纷中的财产纠纷（以下简称“环境纠纷”），即人们在开发、利用、污染、破坏和保护改善环境的活动中，从而损害特定主体的财产权益以及因损害人身权利而致使财产权益受损的争议。

一、构建粤港澳大湾区环境仲裁制度的理论依据

1.构建粤港澳大湾区环境仲裁制度的必要性。①有效解决环境纠纷，健全完善多元化环境纠纷解决机制。大湾区城市群间地理位置紧密联系，经济社会相互影响，而目前大湾区内大气复合污染、流域性水污染、固体废弃物生产量不断增加等问题日益严重，由此也产生了诸多环境纠纷。在目前多元化环境纠纷解决机制中，协商、调解、和解等机制，不具备强制执行力和法律约束力;而诉讼机制，具备低效率、机械性、纠纷解决成本高等不足。环境仲裁制度的构建，更能保障当事人权益，是弥补我国环境纠纷解决机制缺陷的现实需求，能够更好地有效解决环境纠纷，对于现行环境纠纷解决机制注入新活力有着必要性。②提高粤港澳大湾区国际地位。作为我国“千年大计”之一的粤港澳大湾区建设并非仅仅是粤港澳三地经贸合作的简单升级，而是要实现全方位深度合作，发挥引领创新、聚集辐射的核心功能，成为国家竞争力和创新能力的新载体。而当前粤港澳大湾区存在“一国两制三法域”的制度性差异，无疑成为阻碍粤港澳大湾区进一步深度合作发展的重要因素，降低湾区的国际地位和竞争力。环境仲裁作为多元化纠纷解决机制组成部分，保障当事人权益，降低投资者顾虑，能够减少制度差异带来的冲突和问题，提高粤港澳大湾区的国际地位。

2.构建粤港澳大湾区环境仲裁制度的可行性。①法律基础。粤港澳大湾区主体分别为广东省、香港特别行政区和澳门特别行政区，分别属于中国特色社会主义法律体系、以判例法为制度的英美法系、典型的大陆法系。从整体上比较三地仲裁制度与规则，大多数条款本质精神一致，基本制度和原则相差不大，如三地仲裁都强调真实的仲裁意思表示、仲裁形式都包括独立仲裁协议和仲裁条款、仲裁条款独立性原则基本相一致等。而结合我国仲裁法第二条仲裁范围规定和第三条相关仲裁事项禁止规定分析，环境纠纷是可以适用于当前仲裁法律制度的，并没有被法律排除在可仲裁事项之外。②实践基础。虽然我国大陆环境仲裁实践还处于探索阶段，但粤港澳大湾区中的香港和澳门仲裁制度在国际民商事争端解决中心建设进程中，扮演着重要角色。尤其是香港特别行政区，根据2018年伦敦大学玛丽皇后学院调查，其位列全球受欢迎仲裁地第4位，其以多元的法律、文化背景、多语种和专业知识为中外双方各种民商事仲裁纠纷解决提供基础和保障，已经具备成为亚太区国际法律及争端解决服务中心的基本條件。同时，澳门仲裁法律制度通过借鉴其他国家和地区的先进经验，也得到了不断地完善和发展。而我国趋于成熟的民商事仲裁制度为以后环境仲裁制度的构建提供了先行性指导，国内实践试点如2007年江苏省东台市设立的环境仲裁庭，更是在提供了实践基础和示范样本。③理论基础。首先，环境纠纷具备可仲裁性。本文开始便定义本文所讨论的环境纠纷是指环境民事私益纠纷中的财产纠纷，因为仲裁法第三条将行政纠纷排除出可仲裁事项，而犯罪行为则由刑法调整。其次，环境仲裁具有无可比拟的优越性。环境仲裁协议、机构、人员的独立性，双方的意思自由和选择权，皆为实现其所追求的公正价值提供有力保障。环境仲裁程序、效力甚至仲裁人员资格和条件限制都体现出其专业权威，进一步增强其本身所具备的的法律约束力基础。

二、粤港澳大湾区环境仲裁所存在的问题及分析

1.内地环境仲裁问题突出。粤港澳地区仲裁制度合作与磨合之间存在着问题，而内地环境仲裁制度本就存在着突出问题。第一，我国目前尚未有法律明确将环境纠纷纳入可仲裁事项中，明确规定的只有行业规定《中国海事仲裁委员会仲裁规则》，其将海洋资源开发利用、海洋环境污染所发生的争议纳入了受理范围。粤港澳环境仲裁制度的前提是先对内地环境仲裁制度本身的构建，而目前法律依据的缺失使粤港澳大湾区环境仲裁制度的第一步就受到严重阻碍。第二，仲裁权受到行政权、司法权的干预。我国仲裁法赋予市政府仲裁机构的组织组建权，变相加大仲裁机构的行政化;国家司法权过多地干涉仲裁领域，尤其是司法权不恰当地取代了仲裁权，模糊了仲裁与诉讼的边界。

2.三地法律制度不同。粤港澳大湾区不仅具备“一国两制”的特点，法律制度也各不相同。在坚持一个主权国家之下，三个不同制度的行政区域之间建立的粤港澳大湾区内，广东省实施的是中国特色社会主义法律制度;澳门特别行政区法律制度也属于大陆法系，秉承葡萄牙法律传统;香港特别行政区实施的是英美法系。具体在环境仲裁方面，香港的仲裁制度在临时措施采取方面有明确规定，澳门亦有临时措施的规定，但内地却没有相关制度;香港的仲裁允许第三方就仲裁提供仲裁资助，而内地则无此规定等。据此，港澳特区在民商事、行政管理和刑事法律方面自成独特的法律制度，与内地法律存在全方位的法律冲突。另外，尽管法律制度不同导致区际法律冲突，目前内地与港澳相继签署的《关于建立更紧密经贸关系的安排》（Closer Economic Partner-ship Arrangement，以下简称CEPA）、补充协议及其他相关协议等也没有对纠纷解决机制如具体仲裁制度进行规定。

3.粤港澳社会观念、法律文化迥异。粤港澳大湾区本质上的文化形态是统一的，自古以来，地理位置邻近的各地区由于受气候、水文、饮食等因素影响所产生的文化是同根共源的，广东与港澳两者文化从本质上就属于统一的南粤文化，但是在政治制度和经济发展水平差异等方面的影响下，社会观念和法律文化仍有所区别。广东省的法律文化核心是和谐统一的法律理念，普遍仍然存在传统“厌讼心理”，甚至无基本法律常识的当事人将仲裁等同于诉讼，排斥仲裁解决机制的适用。而港澳地区法律文化体现包容和开放，公众接受程度较高，自由、效益、公正价值目标的追求，使仲裁制度在港澳多元纠纷解决机制中发展迅速，香港国际仲裁中心地位更是得到许多国际权威机构的认可。

4.区内仲裁服务全面合作进程欠佳。主要表现在港澳律师服务目前未完全对内地开放，仅內地律师服务对港澳单边开放不足以全面合作，简言之，内地为港澳提供环境仲裁代理等法律服务还存在难度。

三、构建粤港澳大湾区环境仲裁制度的具体建议

1.内地环境仲裁制度的构建。法律依据的缺乏，给内地环境仲裁实践带来了阻碍，更难以推动大湾区三地合作构建环境仲裁制度进程。因此建议对仲裁法进行修订，或出台仲裁法司法解释将环境仲裁明确纳入可仲裁事项范围，笔者认为除了大部分仲裁规则可以参照民商事仲裁规则，但环境仲裁制度需要有特殊的制度安排，以下仅选其中几点进行论述。首先，立法应对环境仲裁组成人员作出特别规定，三人组成的仲裁庭应当包括具备环境学科、化学等学科专业知识的专业人员，因为环境纠纷的解决前提往往涉及复杂的证据认定、侵权行为和损害后果之间的因果关系认定等，掌握相关专业知识利于保障仲裁的专业和公正。其次，我国仲裁法规定仲裁协议包括三个基本内容：请求仲裁的意思表示、仲裁事项、选定的仲裁委员会。笔者建议立法应对环境仲裁协议中仲裁机构的选择限定有所突破，作出特别规定。因为我国专业环境仲裁机构数量目前非常少，立法如果仍对环境仲裁规定当事人选择仲裁机构，立法目的和效果则没有达到预期，还间接减少环境仲裁这一纠纷解决机制的需求，不利于内地环境仲裁制度的实践应用。这方面可以参考借鉴香港《仲裁条例》对仲裁协议内容的规定，其最重视仲裁真实的意思表示，其余协议内容问题可以由双方补充协商解决，无法达成一致意见时可由法院裁判解决。再其次，就我国内地而言，作为一个环境纠纷解决机制不健全以及环境仲裁研究几乎空白的国家，选择合适的环境纠纷仲裁模式是构建环境仲裁制度的必要前提。对于环境仲裁模式的选择，为了更好地与港澳仲裁模式契合，营造和谐统一的环境仲裁平台环境。

2.推进区内仲裁法律服务人才全面合作进程。①应允许具备实力和资质的内地律师事务所在港澳运行，同时逐步取消CEPA约定粤港澳律师事务所合伙联营的限制条件，逐步开放港澳独资设立的代表机构提供法律服务。②把法律法规赋予律师的各项执业权利落实到位，健全、扩充律师执业权利，建立完善的律师执业权利救济制度，正视律师为法律职业共同体的一员，为擅长港澳仲裁服务的专业律师进入内地执业提供权利和地位保障，也为大湾区环境仲裁制度构建注入活力和引进国际先进经验。③需要加大力度培养高素质仲裁人员。制度实施效果主要依靠主体即仲裁员，仅要求引进港澳优秀仲裁员是不符合实际需求的，不利于长远的发展和人员流动，而还应当推动以各种形式共同培养通识并掌握三地法律的高素质复合型法律人才，如高校学术交流项目、实践实习合作项目等。

3.加快区内仲裁法律服务整合升级。①凭借港澳仲裁的丰富经验和良好的国际声誉，可以考虑在广东自由贸易区直接引入香港商事仲裁机构的分支机构，设立专门的环境纠纷解决仲裁中心，按商事仲裁规则就各种环境纠纷组成仲裁庭。在具体地点的选择上，可以优先考虑广州市的南沙自贸区和深圳的前海自贸区，发挥自贸实验区的示范带动作用。②完善我国仲裁法律规定细则，从法律层面建立双方当事人在大湾区三地仲裁规则中自由任意选择仲裁规则的制度。笔者认为，在着手引进港澳仲裁机构时，也应鼓励在大湾区内仲裁机构引进港澳仲裁规则，这样能让引进的港澳仲裁分支机构和引进港澳仲裁规则的大湾区内仲裁机构良性竞争，满足更多当事人的需求。③目前内地与港澳就仲裁裁决签订了相关司法解释，因此可在以上司法解释基础上对广东九市与港澳之间对仲裁裁决相互认可和执行适用范围的扩大、重复执行以及超额执行等问题进行完善。

（作者单位：广西大学法学院）