内蒙古发展泛口岸经济的难点与着力点

梁鲜桃

摘  要：从一般意义上讲，口岸是一个国家或地区对外开放的门户，也是一个国家或地区与外部经济联系的通道。口岸经济是以口岸为支撑而发展的跨地域、跨行业、多层次的综合型经济。 内蒙古有着丰富的口岸资源，但没有真正转化为经济优势和发展优势，潜力和短板同时存在，本文对内蒙古发展泛口岸经济中存在的难点进行梳理，提出要重点在“要素整合”“产业协调”“内外联动”“部门配合”等方面找准着力点。

关键词：泛口岸  难点  着力点

2018年内蒙古政府工作报告第一次明确提出发展泛口岸经济，突出了开放广度的拓展与开放深度的挖掘，不仅仅是新概念的提出， 更重要的是理念的更新和发展思路的调整，不仅仅把口岸作为出入境门户和物流、人流的通道，更重要的是发挥口岸的集聚和辐射效应，提升口岸价值，从而促进内蒙古口岸经济高质量发展。

一、内蒙古发展泛口岸经济的难点

总体看，内蒙古口岸地区存在整体发展水平较低、口岸对地区经济贡献度不高、口岸产业结构单一、内生发展动力不足等问题，发展泛口岸经济难点较多。

（一）政策落实难

国家和自治区层面围绕加快满洲里、二连浩特国家重点开发开放试验区建设出台了一系列扶持政策， 但实际执行效果不佳，灵活运用政策不够，政策落实出现“梗阻”，导致发展泛口岸经济的政策支持体系不健全。一是缺少先行先试的顶层制度设计。国家在批复满洲里和二连浩特试验区设立时并没有赋予相应的自主权，再加上受到相关体制和机制的制约，试验区没有建立先行先试的容错机制，导致试验区体制机制创新动力明显不足。二是国家对试验区建设发展的扶持力度不够。随着“一带一路”建设推进和开放力度加大，试验区的 “试验”意义有所弱化，相关政策需要相关部委制定详细方案和文件后才能落实，见效缓慢。三是试验区的管理机构规格低。满洲里试验区在申请设立时成立了试验区办公室，管理任务重、需要协调事情多，而属地内海关、检验检疫、边防等部门均属正厅级单位，由此造成了对外协调中规格低、级别不对称、工作推动难的尴尬境地。

（二）口岸功能定位难

内蒙古是我国陆地边境线最长、边境口岸数量较多的省份，在4261公里边境线上， 坐落着16个对外开放口岸， 其中对俄陆路边境口岸6个， 对蒙古国陆路边境口岸10个。当前内蒙古口岸功能雷同，各自为战，以行政区划为主的行政管理和发展模式没有根本改变，主要表现为：各口岸结合国家和内蒙古开放战略不够，考虑毗邻国家的资源、人口、政策规划等因素不够，结合自身基础条件、资源禀赋，按照差异化的发展策略不够，主体功能不清晰，发展导向不明确，错位发展、特色化发展不明显。

（三）产业转型难

当前，内蒙古产业结构依然存在“四多四少”状况，即传统产业多新兴产业少、低端产业多高端产业少、资源型产业多高附加值产业少、劳动密集型产业多资本科技密集型少。以满洲里为例，2018年园区年木材加工能力700万立方米，年均木材落地加工量超过400万立方米， 木质品深加工比例已达到50%。但总体看，满洲里的木材产业没有真正做大做强。一是木材加工层次低。满洲里的木材加工仍以初级加工和劳动密集型为主，技术含量和附加值低，处于价值链的低端，精深加工仍有巨大的发展空间。二是木材加工企业缺少品牌效应。满洲里市木材企业的明显特点是“小而散”，企业规模都不大，市场占有率小，木材企业之间关联低，没有真正形成组团集中打响品牌的能力，缺少品牌效应。

（四）区域协作难

目前，内蒙古区域协作取得了一定成效，呼包鄂、呼包银榆、乌大张等地区协作不断推进，但仍面临着诸多困难。 一是市场力量发挥不够。区域经济一体化的内生动力是市场需求，一定要发挥市场机制作用，让市场唱主角，激发各类市场主体的活力。受行政区划的分割的限制，内蒙古各类生产要素配置还是以行政区域为主，市场机制失灵，行政成本居高不下。 二是协作机制不健全。没有实质性的发展规划和合作对话机制，存在形式大于内容的现象。三是产业集中度不高。产业结构存在趋同现象，产业升级缺乏后劲，产业的极化效应明显而扩散效应不足。

二、内蒙古发展泛口岸经济的着力点

内蒙古发展泛口岸经济应重点在“要素整合”、“产业协调”、“内外联动”、“部门配合”等方面寻求突破口，找准着力点。

（一）抓住体制机制创新这个“牛鼻子”，完善发展泛口岸经济的政策体系

一是敢于先行先试。依托满洲里和二连浩特国家重点开发开放试验区，在推广自由贸易试验区可复制改革试点经验的基础上，大胆创新。二是加大内蒙古保税区“资本招商”力度。 一方面，借鉴重庆市西永综保区的做法，整合财政资金成立新型产业发展基金，直接投入保税区内的项目，从而吸引大企業大项目进入内蒙古保税区。 另一方面，借鉴郑州综合保税区和成都综合保税区的成功经验，由主要领导高位推动大项目招商引资， 以“大领导招大商”的方式，瞄准带动力强的龙头项目重点攻关。 三是完善区域协作机制。加强内蒙古与京津冀、长三角地区、珠三角地区的经济联系，积极承接产业链整体转移和关联产业协同转移，依托大企业、发展大产业、构建大集群，探索建立“飞地产业园区”新模式。 四是加快经济合作区建设。内蒙古在对外经济合作专项资金中应划出一定比例，对企业境外资源合作开发、境外加工贸易等给予补贴，形成境外初加工、境内深加工和境内产品生产、境外分拨销售的新格局。

（二）明确口岸功能定位，探索泛口岸经济集中集约集聚发展的新路子

一是增强口岸的集聚和带动作用。发挥呼包鄂城市群的核心作用，依托优势产业集群，提升综合承载能力，重点打造企业总部、国际物流集散枢纽、加工制造基地、信息金融服务和文化科技交流中心。满洲里和二连浩特国家重点开发开放试验区重点打造国际交通运输枢纽基地、边境国际贸易流通基地和外向型制造业基地，以综合保税区、互市贸易区、跨境经济合作区等为载体，加快构建呼伦贝尔—兴安盟、锡赤通和乌海及周边开放区，加快建成对俄蒙及东北亚、环渤海开放合作的国际物流集散中心、能源基地和国际旅游基地。二是突出大口岸“顶天立地”，小口岸“特色发展”的定位。西部地区主要依托策克口岸、甘其毛都口岸和满都拉口岸，将其全力打造成为对蒙古国的能源资源战略通道和境内加工储备基地。中部地区主要依托二连浩特口岸和珠恩嘎达布其口岸，将其全力打造成为集综合加工、商贸流通、国际物流、人文交往为一体的对蒙古国经济合作示范区。东部地区主要依托阿尔山口岸、额布都格口岸和阿日哈沙特口岸，将其全力打造成对蒙古国的跨境旅游和生态产业合作区。东北地区主要依托满洲里口岸、黑山头口岸和室韦口岸，将其全力打造成集商贸流通、综合加工、国际物流、跨境旅游、人文交往为一体的对俄罗斯经济合作示范区。三是进一步提高口岸的辐射能力。东部以满洲里口岸为枢纽，进一步加快试验区建设，更好的发挥辐射自治区东部地区的作用;中部以二连浩特口岸和集宁为枢纽，加快二连浩特国家开发开放试验区和集宁物流中心建设，从而更好的辐射自治区中部地区;西部以策克口岸为枢纽，加快建设额济纳自治区开发开放试验区，辐射自治区西部地区。通过口岸通道的全方位建设，形成内蒙古东中西各具特色、功能齐全、产业配套、服务完善的综合性经济区域，尽快把通道经济变为落地经济。

（三）打造口岸产业体系升级版，筑牢泛口岸经济发展基石

一是推行“国外种植+边境口岸加工”模式。一方面，俄蒙两国自然条件好，特别是土地资源丰富，具有轮流耕种、修养生息的优势。同时，内蒙古人力资源比较充足，又有丰富的种植经验，在发展农业方面与俄蒙有很强的互补性。另一方面，进口农产品存在疫情疫病传播风险，不是所有农产品都可以直接进口。因此，大力引导和推动内蒙古企业“走出去”，积极探索开展 “国外种植+边境口岸加工”模式，既有效防范疫病疫情的传入，规避农产品质量安全风险，又能带动泛口岸经济的进一步发展。二是加快进口指定口岸的申建。目前，内蒙古已经建成汽车、粮食、饲草和肉类等大宗商品进口的指定口岸，在发展泛口岸经济方面发挥了重要作用。为了实现国外市场供给和内蒙古有效需求的平衡，今后要推动进口种苗、冰鲜水产品等指定口岸的建设。三是进一步扩大进口商品的种类。内蒙古进口商品种类仍有较大拓展空间，要重点加快中蒙俄经济走廊沿线国家食品农产品检疫准入进程，进一步丰富进口产品种类。四是积极扶持中欧班列发展。内蒙古口岸优势明顯，发展中欧班列从全球、全国和全区看，都有着突出的战略地位和深远的影响。结合内蒙古中欧班列发展的实际情况和愿景规划，中欧班列发展应分三步走。从近期目标看，应立足于优化服务、做大总量，带动口岸过货量和贸易额增长。从中期目标看，应立足于政策扶持、优化结构，带动口岸物流等相关产业发展。随着中欧班列密度、集装箱数量的提升，内蒙古应积极吸引内地零散货源和优势产品在口岸的集结、拼箱和分拨，由此带动口岸地区仓储、物流、货代、会展、金融、信息等相关行业的发展，变流动的财富为留下的财富。从远期目标看，应立足于搭建平台、承接产业，打造口岸进出口加工制造基地。为此，要加快综合保税区、跨境经济合作区、物流产业园区等功能区建设，搭建产业转移平台，依托中欧班列通道和物流优势，吸引承接发达地区外向型企业落地口岸地区，实现出口商品在口岸地区组装加工，进口商品在口岸地区落地加工增值，促进内蒙古口岸地区加工制造、国际商贸、国际物流等产业的发展，最终形成“贸易先行、产业跟进、贸工联动”的发展格局。

（四）加强与经济腹地的深度融合，提升泛口岸经济发展的广度与深度

一是加快推进蒙晋冀长城金三角合作区的建设，构建主动融入京津冀一体化发展的核心协作区。二是加快建设“锡赤通朝锦”中俄蒙国际海陆经济合作示范区，以交通、物流、电力和油气运送通道为突破口，推动与长吉图开发开放先导区的联动发展。三是加快产业园区共建，积极主动有效承接环渤海地区、长三角地区和珠三角地区的产业转移。四是加强在“中蒙俄经济走廊”建设中的产业分工协作，打破行政区划的局限，建立人才、信息、技术等方面互联互通的共享平台。

（作者单位：中共内蒙古自治区委党校）

责任编辑：张捷