内蒙古蒙医药产业促进政策研究

魏敏

摘  要：本文对国家蒙医药产业和内蒙古蒙医药产业相关政策进行了系统梳理，将国家层面与内蒙古自治区出台的涉及促进和规范蒙医药产业及蒙医药产业发展的相关政策进行了归纳和总结，在对相关政策进行研究的基础上提出了目前政策中存在的一些突出问题，并提出了完善相关政策的对策建议。

关键词：蒙医药产业  政策  发展趋势

蒙药产业是指与蒙药的研制、生产、流通有关的所有厂商的集合。主要包括药物种植、成药、医药包装、医药商业等子产业，涉及蒙药材种植、保护，蒙药产品开发、制造，蒙药产品流通销售等三大环节。蒙医药是我国传统医药特别是少数民族医药的重要组成部分，是蒙古族人民在长期与疾病作斗争的经验中总结出的智慧结晶，是我国中医药事业的重要组成部分。蒙药产业是内蒙古的特色产业，是内蒙古地区最具生命力、竞争力和影响力的朝阳产业。大力发展蒙药产业是内蒙古参与国内外医药产业竞争、实现特色化和差异化发展的战略性需求。

一、蒙医药产业政策发展历程回顾及分析

（一）国家层面涉及少数民族医药产业发展的主要政策及阶段划分

少数民族医药产业是我国少有的拥有自主知识产权的产业之一，且历史悠久、底蕴浓厚。国家一直以来高度重视少数民族医药产业的发展，并为此制定了一系列正确的方针和政策，有关少数民族医药产业政策大体经历了三个历史阶段，具体政策列表见表1。

第一阶段（1949年—1977年）：从建国初期到改革开放前。整个国家的医药产业一直处于恢复、重建和缓慢发展的状态。少数民族医药行业有了一定程度的发展，脱离了作坊时代，实现了一定程度的工业化生产。这一阶段国家还没有出台专门针对民族医药产业发展的政策。

第二阶段（1978年—2008年）：从改革开放到2009年新医改前。这一阶段随着国民经济的快速增长，我国民族医药产业的发展节奏逐渐加快。2007年，国家中医药管理局下发了《关于切实加强民族医药事业发展的指导意见》，意见中提出，到2015年民族药企业的基础设施条件得到明显改善，民族药产业进一步扩大的发展目标。在第四部分“加强民族医药挖掘继承和科研工作”专题中，提出加强民族药物产业化的要求，积极研究开发具有自主知识产权、安全有效、附加值高的创新民族药产品，实现产业化。在第五部分“加强民族医药知识产权保护和药用资源保护利用”专题中，提出要建立民族药濒危品种和道地药材养殖种植基地，要选好品种，建立规范的民族药材生产基地。在第六部分“完善发展民族医药事业的政策措施”专题中，对民族药医疗机构制剂开发和使用、民族医药的有关评审和鉴定活动提出了具体的指导意见。这一阶段直接涉及到民族医药产业发展的政策不多，但国家对生物医药产业，特别是中医药产业发展的政策依然对民族医药产业的发展起到了间接的促进作用。

第三阶段（2009年至今）：从新医改方案实施至今。这一阶段，我国民族医药产业进入一个前所未有的大发展时期，技术研究不断取得突破和进展，涉足领域不断向宽和深两个方向扩展，产业化已初具规模，民族药种养殖出现热潮，涌现出一大批在全国范围内知名度很高的品牌民族药，产业化基地建设如火如荼。2016年国务院发布的《关于促进医药产业健康发展的指导意见》中提出要引导民族药企业种植（养殖）、加工一体化;开展民族药及其临床应用技术标准研究，加强民族医药理论研究;推动藏药、维药、蒙药、傣药等民族药系统开发，提高民族医药医疗机构制剂水平，创制具有资源特色和疗效优势的新品种。这一规划对我国医药产业现阶段发展中的重大问题进行了准确的阐明，并为整个医药产业未来的发展指明了方向，同样适用于蒙医药产业的发展。2016年国务院发布的《“十三五”促进民族地区和人口较少民族发展规划》专门提出促进民族医药产业发展，要充分发挥民族医药资源优势，提升民族医药及相关产品研发、制造能力，打造民族医药品牌，培育壮大民族医药产业，推进民族医疗与养老保健、健康旅游、服务贸易融合发展。2016年国务院发布的《中医药发展战略规划纲要（2016—2030年）》的重点任务之一就是促进民族医药发展。要求将民族医药发展纳入民族地区和民族自治地方经济社会发展规划，推进民族药标准建设，提高民族药质量，加大开发推广力度，促进民族医药产业发展。2018年国家中医药管理局、国家民委等13部委局联合制定并印发了《关于加强新时代少数民族医药工作的若干意见》，提出了从药材资源保护利用和规范化种植养殖着手，推动少数民族医药产业发展。这一时期，在各项政策扶持下，我国许多少数民族地区开始了药材规范化种植，少数民族药品工业初现集群化发展趋势，技术和生产设备整体水平有了较大提高，民族医药保健品、化妆品等健康产业也呈现出快速增长的态势。少数民族医药商业、流通等相关产业方兴未艾，整个行业呈现出良好的发展趋势。

（二）内蒙古涉及蒙医药产业发展的主要政策及内容分析

为全面贯彻和落实国家关于中医药及民族医药产业发展的各项政策，不断促进内蒙古蒙医药产业健康持续快速发展，近年来内蒙古出台了促进蒙医药产业快速发展的相关政策，并制订和实施了一系列保障措施，具体政策文件见表2。

从已出台政策的时间脉络看，内蒙古较早重视蒙医药发展，先后制定了一系列扶持蒙医药事业发展的政策。特别是“十三五”时期更是将蒙医药产业作为自治区一项特色产业重点扶持，赋予其重要的战略意义。从政策文本的主要内容看，重点提出了促进蒙医药产业发展的若干指导意见和具体措施，如统筹规划蒙医药产业发展，制定有利于产业发展的优惠政策，加大对蒙医藥高技术产业化项目的扶持力度，建设现代蒙医药产业制造基地和物流基地，打造知名蒙医药生产、流通企业和知名品牌，建立蒙医药现代化产业集群，推进蒙医药服务贸易等，并制定了一系列保障措施。从政策工具的使用看，环境型政策工具使用较多，如法规管制、技术标准、目标规划、医保支持和金融支持等。供给型政策工具也有运用，如机构建设和人才支持提到最多。需求型政策工具应用最少，只运用了试点示范项目。总体来看，已出台的政策为内蒙古蒙医药产业发展指明了方向和具体要求，为蒙医药产业的快速发展提供了政策保障。

二、蒙医药产业政策中存在的主要问题

近几年来，内蒙古蒙医药产业的发展虽取得了很大的进展，但与全国其他少数民族医药产业如苗药、藏药相比仍存在一定差距，全国的知名度仍比较低，产业整体发展仍存在不少挑战。从政策层面来看，国家特别是自治区地方政府密集出台了多项产业宏观政策，从财政、税收、人才、基础设施、专利保护等方面进行了全方位的指导，但这些政策仍有不足之处，主要表现在以下几个方面。

从政策内容来看，首先蒙医药产业中涉及蒙医医疗服务和蒙药审批、研发、制造、流通、保护等传统领域的政策比较完善，但是涉及蒙医药健康服务产业如蒙医药保健、蒙医药健康管理、蒙医药和其他产业的融合、蒙医药产业集群化发展等方面的政策虽在规划中有所体现，但缺乏具体的指导意见，实施起来困难较大。产业内部各子产结构应如何协调也缺乏思考。其次，现有政策的保障措施中一般只提到了产业发展中不同主管部门应充当的角色和完成的任务，但在如何加强主管部门之间协调合作机制的建立上还不是很明确。最后，对于蒙医药产业在全区各地的布局以及发展重点等方面涉及内容较少，缺乏合理规划和引导。

从政策工具的使用来看，环境型政策工具在目前的政策中应用最多，这反映出目前内蒙古在优化资源配置、促进蒙医药产业发展等方面提供了更好的基础条件。在具体政策工具中，目标规划应用最为频繁，这与内蒙古自治区蒙医药产业发展处在初级阶段有很大关系，在发展过程中需要大量政策来指明发展方向。政策中需求型政策工具应用较少，但需求型政策工具一般对政策目标有直接拉动作用，且效果明显，因此在以后出台的政策中需要进一步加强需求型政策工具的应用。

三、完善蒙医药产业政策的建议

（一）完善蒙醫药产业政策体系框架

根据党和政府对蒙医药产业系列方针政策提出的要求，结合蒙医药产业发展需要和工作实际，进一步完善蒙医药产业政策体系框架。重点加强蒙医药产业布局政策，对蒙医药产业的空间布局进行科学引导和合理调整，加强蒙医药产业结构政策，分阶段确定重点发展的战略产业与资源的重点配置，加强蒙医药产业组织政策，进一步优化蒙医药产业的市场结构、市场行为和市场绩效。尽快出台内蒙古蒙医药产业整体发展规划，明确蒙医药产业整体发展目标、总体思路及落实措施，明确产业各方面分工和定位，统筹安排、有效整合现有资源，促进蒙医药产业的全面发展。加快制定推进蒙医药产业发展的各项实施细则。包括蒙医药技术创新与成果转化实施细则、蒙医药金融支持实施细则、蒙医药聚集发展实施细则、蒙医药扶持促进实施细则等。

（二）综合平衡利用各种政策工具实现政策目标

对于环境型政策工具来说，除了做出目标规划、法规管制外，还应加大政府对蒙医药产业的金融支持力度，提供更具吸引力的利率方案，鼓励金融部门提高信贷支持比例，吸引更多社会资本投入到蒙医药服务产业中来。对于供给型政策工具除继续加强机构建设外，应进一步明确资金保障机制，探索新的融资模式。不断提高人才支持和教育培训运用频率，保证蒙医药服务人才的有效供给。在技术支持方面要提高蒙医药产品和服务的有效性，不断扩大市场需求。需求型政策工具方面，现有政策中只涉及了试点示范项目，而对政府采购和财政补贴涉及较少，这些政策工具也应成为今后政策制定的重点。建议继续加强试点示范项目建设的同时，增加该领域的财政补贴，并逐渐扩大和完善购买服务的范围和内容。最后还应进一步建立健全配套实施细则，重点加强对已出台的目标规划等政策工具的落实情况。

参考文献：

[1]朱根华，熊耀坤，钟国跃.蒙医药产业发展面临的困境及改革策略研究——以蒙、藏、维民族医药为例[J].西南民族大学学报（人文社科版），2015（8）：147

[2]国家中医药管理局.关于切实加强民族医药事业发展的指导意见[EB/QL]. http：//www.ynstc.gov.cn/swyydjkcy/fzghzl/201703210034.htm ，2016-10-25

[3]国务院.关于促进医药产业健康发展的指导意见. http：//www.gov.cn/zhengce/content/2016-03/11/content_5052267.htm，2016-03-04

[4]国务院.关于印发“十三五”促进民族地区和人口较少民族发展规划的通知. http：//www.gov.cn/zhengce/content/2017-01/24/content_5162950.htm，2017-02-20

[5]国务院.中医药发展战略规划纲要（2016—2030年）. http：//www.gov.cn/zhengce/content/2016-02/26/content_5046678.htm，2016-02-26

（作者单位：内蒙古医科大学）

责任编辑：张捷