基于生态效益视角的陕西省县域考核体系构建研究

■靳慧芳

（陕西学前师范学院经济与管理学院）

作为国民经济最基本的经济单元、整个社会经济发展的重要组成部分，县域经济的发展至关重要。较长一段时间以来，在对县域体系发展进行考核和评价时出现了侧重于单纯经济指标考核的现象，经济总量的排名的先后成为评价县域发展的重要甚至是唯一的指标。随着各种环境问题的出现，人们逐渐认识到：这种粗放的发展方式已经难以为继。2013年，习近平总书记提出“我们绝不能以牺牲生态环境为代价换取经济的一时发展”。2020年3月30日，习近平总书记到浙江安吉考察是强调，“实践证明，经济发展不能以破坏生态为代价，生态本身就是经济，保护生态就是发展生产力坚定走可持续发展之路，在保护好生态前提下，积极发展多种经营，把生态效益更好转化为经济效益、社会效益。”因此，在评价县域层次发展工作中科学引入生态效益、并尝试进行定量化测算十分必要。

1 我国县域发展评价现状分析

开展地域发展评价考核是科学把握区域发展水平、对比区域发展差距、评价区域发展潜力的重要手段和途径。然而，由于现阶段中国大部分的县级政府绩效指标体系都是由其自行设计的。因此，在评价的范围、侧重点方面均有所差异。目前，我国已经开展的针对区县层次的考核评价主要有以下几方面：

（1）针对区县政府领导班子的量化考核体系研究：这种视角的评价主要用于评价领导个人及领导集体的执政能力，如刘钰、李乐夫、曹春梅[1]针对性的提出了对区县领导进行考核的应遵循的原则、指标体系确定的依据和各指标权重的确定方法和步骤。

（2）针对区县政府门户网站的评价研究：在大数据时代的今天，政务信息的公开性成为人们关注的重点之一。如王银梅、饶玲玉[2]以政府门户网站作为研究对象，调查分析县级门口网站在信息公开，尤其是政府预算数据的公开情况，在此基础上提出存在的问题并查找原因，对提升我国区县级政府进行预算公开具提供了理论和实践基础。同时也有地方智库机构专门针对政府信息公开程度设计了测评表，并详细描述了权重和分值。

（3）针对政府绩效考核指标优化研究:于佳彤[3]提出鉴于我国现行的曲线考评指标体系由政府自身制定，为提升与保障这种考核的科学性，同时也是实现国家治理的现代化要求的客观需要，绩效评估要根据当地条件采取适当的措施改进绩效指标,去建立综合分类评价体系,提高人民生活,促进社会进步。

（4）针对国家重点生态功能区县域评价与考核：2017年2月，生态环境部、财政部联合印发《关于加强“十三五”国家重点生态功能区县域生态环境质量监测评价与考核工作的通知》。在通知正式出台之前，国家已于2009—2010年完成了技术方案研究论证，2011年完成试点监测考核评价，2012年起正式开展考核评价。截至2017年实际已完成6次考核，这一考核的结果主要用于评价国家转移支付资金对县域生态环境保护的效果，实际上没有触及县域自身发展水平的评价。

2 生态效益评价现状研究分析

生态效益是指人们在生产中依据生态平衡规律，使自然界的生物系统对人类的生产、生活条件和环境条件产生的有益影响和有利效果，它关系到人类生存发展的根本利益和长远利益。

生态效益的评价指标根据评价目的、评价对象、评价范围的不同差异较大。目前国内关于生态效益的评价研究主要集中在三个方面：

一是针对单个的资源类型进行其生态效益的评价，如李卫忠[4]提出采用能够反映公益林本质和行为的指标构成指标体系，以评价公益林的各种效益。周锋利[5]在黄土高原沟壑区防护林效益评价中，结合生态效益、经济效益和社会效益三各方面，建立了分为3个层次的综合评价指标体系。

二是针对某项生态工程进行其生态效益的评价，如杨建波[6]对退耕还林(草)工程进行了种生态效益的评价及方法研究。

三是针对特殊生态脆弱区进行其生态效益的评价，如赵会贞对花岗岩强度水土流失区的生态效益进行了测算并提出相应的治理措施[7]。

从以上分析可以发现，县域发展评价和生态效益评价还没有实现真正的融合，构建涵盖生态指标、适合于区县一级的整体评价体系至关重要。

3 基于生态视角的县域发展评价指标体系构建原则

3.1 适宜性原则

我国幅员辽阔，各地自然条件差异明显，而生态效益测评的基础是当地的自然地理要素基础。因此在进行县域发展评价时要首先针对不同地域的自然地理基础进行科学的区划划分，在此基础上进行生态效益测评的指标选取和权重的确定工作。即要搭建地域自然条件和评价体系之间科学的对应关系，实现科学准确评价。

3.2 行政区完整性原则

在单纯进行生态效益评价时可以不考虑行政界线的影响，完全从保持自然地理要素的完整性出发。但是在进行县域发展水平考核时，由于涉及后期的横向比较等因素，需要尽量保证区县行政界线的完整，在涉及自然要素综合体跨行政界线的情况下，要由上级考核部门进行明确的说明和区分。

3.3 定量化评价原则

在进行区县评价是，经济和社会方面的评价指标，如地区当年GDP，人均收入、消费者物价指数等指标可以通过查询政府公开数据得到，已经完全具备了实现定量化测评基础和条件。而生态效益指标的很多基础数据没有统一的统计口径，如土地部门、林业部门、农业部门、环保部门以各自的行政职能为基础，针对相同的自然要素可能进行了不同类型的统计，这就为生态效益的定量化评价增加了难度。因此，为了实现科学的定量化评价，要求对不同部门公布的数据进行筛选和分析，必要时可以进行专门的调研搜集数据。

在实现定量化评价的方法选择中，目前常用的为层次分析法、频度分析法和专家打分法。

3.4 可操作性原则

将生态效益评价引入到区县发展考核当中，是基于生态文明构建的理论基础，将这一理论运用于实际的政府管理评价当中，改变传统的、单一的评价体系的重要步骤。因此，生态效益评价指标要考虑其对决策的支撑作用，优先考虑决策者容易理解的指标，这样才有利于评价结果被接受并纳入决策工作中去[8]。

4 陕西省开展县域发展评价的实证研究

陕西省横跨黄土高原、关中平原和秦巴山地，自然条件复杂多样，人类活动历史悠久，生态地位特殊，是丝绸之路的起点、西部大开发的桥头堡。截至2019年下辖5个县级市、74个县、29个市辖区，共计108个县区。提升县域经济活力、激发县域发展潜力，精准把脉县域发展短板是提升政府科学管理水平、高效执政的核心问题。

2016年6月，陕西省发布《陕西省县域经济社会发展监测考评办法》，将全省所有的区县分开考评，并分类设置指标体系。其中县域经济社会发展监测考评指标包括经济发展指标、经济结构指标、民生发展指标、生态环境指标和社会和谐指标五大类33项指标，其中生态环境指标5项；城区经济社会发展监测考评指标包括经济发展指标、经济结构指标、民生发展指标、生态环境指标和社会和谐指标五大类28项指标，其中生态环境指标5项。

陕西省区县生态环境指标对比

从以上体系可以看到，2016年出台的监测考评办法总体已经关注到生态环境这一层面，将其列入五大指标体系当中。还是对比该指标体系的二级指标不难发现现行指标仍然较侧重于经济发展，在生态环境指标的选取上存在覆盖面不够全面、没有体现地域差异等问题。因此，基于生态效益测度的视角可以从以下几方面对现行体系加以修正：

4.1 先行划定指标区适用范围

从自然地理要素区分，陕西省分属于陕北黄土高原、关中平原和陕南丘陵山地三大地形地带。为使县域评价更具科学性，可以考虑分别建立陕西省陕北、关中、陕南三大地域区县生态效益评价指标体系，结合不同的自然条件选取不同的生态环境指标。

4.2 构建更加全面合理的指标系统

合理建立基于不同地理特征的县域经济评价指标体系，既要客观真实反映当地的经济发展水平，又要从生态建设与保护的监督反映资源消耗、环境污染等方面客观存在的问题，同时反映环境治理、生态修复、生态建设等方面的成效。

生态效益的评价可以借鉴现有的评价方法，从生态结构合理性、生态环境质量评价、生态修复能力三方面展开，并建立各自的二级指标。

5 结 语

最新统计显示截至2019年7月，我国县域经济总量达39.1万亿元，约占全国的41%；百强县以不到全国2%的土地、7%的人口，创造了25%的县域GDP，10%的全国GDP。由此可见，在国家发展的进程当中，县域扮演了越来越重要的角色，在绿水青山就是金山银山的思想引领下发挥好作用、提升其潜力、科学准确测度其发展水平是十分必要的一项工作，具有很强的理论研究和实践意义。