“飞地经济”在跨区域帮扶中的应用——关于深汕特别合作区的思考

■蒋文杰

（广东海洋大学经济学院）

1 “飞地经济”的内涵

“飞地经济”一词为舶来品，英文译为enclave economy。“飞地经济”现象最早于1956年在Walter·Isard《区位与空间经济学》中被描述。1992年，周敏定义了“飞地经济”一词：“飞地经济”即相互独立的、经济发展存在差距的两个行政区域打破原有的制度限制，并通过一定的合作机制，实现两地经济协调发展的一种经济发展模式[1]15。随着经济的发展和区域发展失衡等问题的凸显，“飞地经济”一词在2004年之后才开始在国内的政府文件、调研报告或者新闻报道被频繁提起[1]。国内学者对“飞地经济”的研究逐渐深入，但对“飞地经济”的定义尚未形成统一认识，部分学者从“双赢合作”“区域经济发展”等不同视角对“飞地经济”作了定义。

2 “飞地经济”的理论基础

2.1 区域比较优势理论

“飞地经济”在本质上为不同区域的分工与合作，区域比较优势理论则能很好的说明这一现象。在该理论中，不同区域之间资源配置效益的差异是由区域间生产要素禀赋的比较优势差异和区位间外部经济的差异导致的。例如，改革开放后很长一段时间内的中国香港和内地，中国香港在资金、技术、人力资源等方面具有较大的优势，而内地在土地、劳动力成本、政策等方面有着比较优势。

结合比较优势理论不难看出，“飞地经济”的产生和实现就是资源禀赋不同但又互补的两地通过分工合作实现共赢发展的一个模式。

2.2 区域经济非均衡发展理论

在佩鲁的理论中，经济发展并不是在每个地区同步进行的，而是存在着一个所谓的“中心地”，某些增长势头较强的行业往往先从“中心地”开始孕育并成长，随后辐射周边。

在实际的经济规划中，出于经济理性，往往会选择某些地区优先发展，而其他地区由于资源禀赋等的不足，发展进程长期落后于较发达地区。在这一基础上，人为的划出一块区域作为“增长极”，以“飞地经济”的形式对欠发达地区进行辐射，是一种行之有效的方式。

2.3 区域治理理论

“飞地经济”的发展模式毕竟超越了行政区划的掣肘，但是问题也随之而来：归谁管？怎么管？管多少？以上问题若不能很好的解决，“飞地经济”只能是一纸空谈。因此，“制度”有必要引入经济学的考量范围。

“区域治理”旨在通过多元主体之间的如政府、社会组织和公民等的合作来缩小区域发展差距并最大化区域利益。在中国特色社会主义市场经济中，政府承担着经济调节、市场监管、公共物品的提供和社会管理等的职能。而在“区域治理”中，参与主体通常不限于政府，各类的企业单位和公民团体也参与到了“区域治理”这一环节，政府不再唱“独角戏”，多元主体的管理模式正逐渐铺开。

在“飞地”中，“飞出地”和“飞入地”双方在“飞地”的管理方面往往会出现权责划分不清或者划分不到位的情况，如此极易产生在某些事务上使得“飞地”成为“两不管”地带。另外，在“飞地”建设和运行初期，两地政府职能发挥的潜力尚未得到完全释放，在这一情况下便需要社会团体的协助来补上政府的缺位。

总的而言，“飞地经济”是区域发展不平衡的现实条件下区域经济理论和制度经济理论相结合的具体范例。

3 “飞地经济”在跨区域帮扶中的应用

在国内的具体实践中，飞地经济呈现出了“空间分离”“环境差异”“优势互补”“产业关联”和“合作共赢”的特征[2]，创造出了“飞出地主导”“飞入地主导”“双方共管”和“多方参与”等模式。本节通过国内“飞地经济”发展的实例说明其在经济实践中产生的缘由和在跨区域帮扶中的应用。

在一定的空间范围内，经济发达地区和不发达地区并存的情况是存在的。在“地理上的二元结构”理论中，经济发达区域对经济欠发达区域既有着“回波效应”也有着“扩散效应”，这使得两类区域的经济发展水平不断被拉大。在我国的经济建设过程中，形成了东部沿海地区向内地延伸的经济水平由高向低的梯度差异。同时，各省内部区域发展不平衡现象也十分突出，以广东省为例，2018年，珠三角地区创造了全省近80%的经济总量，但其面积却不到全省的三成。区域间发展不平衡的情况使得部分人民的发展利益得不到保障，更制约了地区内经济发展潜力的发挥。在决胜脱贫攻坚、全面建成小康社会之际，如何保障广大人民的发展利益、最大限度的挖掘地区发展潜力、促进经济高质量协调发展成了必须要思考的问题。

现就“飞地经济”的发展实例——深汕特别合作区做讨论。

3.1 概况

2008年，深圳（汕尾）产业转移园成立，以对口支援粤东，反哺革命老区和推动汕尾市经济发展。2011年，深圳（汕尾）产业转移园扩容升格为深汕特别合作区（下称合作区）。合作区总面积合计463平方公里，海岸线长43公里，辖鹅埠、鲘门、小漠、赤石四镇。在由产业转移园向特别合作区转变的过程中，两地的合作也由单向的产业转移和对口帮扶变成了两地发挥各自比较优势，共建共管、合作共赢[3]。

在区位选择上，合作区位于粤港澳大湾区东部边缘地带，处在珠三角经济群以及潮汕揭都市群之间的经济洼地中，距深圳市区约120公里，距深圳市东缘约60公里，距深圳以西、珠三角腹地约200公里。

在交通方面，现阶段，围绕“三港四站”的交通枢纽配套体系、“四铁五高”的外联路网体系和“五横六纵”的内部骨架网路体系，合作区内已有外联交通线高速公路两条、高铁线路一条、国道一条，港口两座、高铁客运站一座，计划建设次干路等级以上道路63条（段）、即将动工次干路等级以上道路25条（段）、在建次干路等级以上道路38条（段），道路建设总投资约1154亿元。

在管理体制和组织架构上，2011年扩容升格后至2013年，作为广东省委、省政府派出机构的合作区在经济管理权限上拥有的管理权限为地级市一级；此后，两地合作进一步深化，制度建设进一步明确，依托深圳、联动汕尾，深圳与汕尾两市分别遂行经济建设和社会建设的职能；2017年，合作区进入了深圳全面主导的时期，合作区将作为深圳市的第“10+1”个区融入深圳乃至是大湾区的发展。

3.2 发展成效

项目建设成绩斐然。截至2019年，合作区签订投资协议超过152个，意向投资额2963亿元；已建成的投产项目10个，投资额超过100亿元；引进腾讯云数据中心、华润置地、显控科技等重点企业和大批相关配套企业[4]。

区域规划和发展方向明晰。区域内，将规划引领、基础先行、平台带动、产城融合作为发展思路，将“总部+基地”“研发+生产”“智慧+应用”作为发展模式，把区域划分为东西南北中五大功能组团，建设囊括高端商务、科教研发、未来产业、新兴海港贸易、先进制造、康养度假在内的产业新城。在未来，主动向粤港澳大湾区的建设靠拢，建设更健全交通基础设施和人才流动机制，共享湾区红利。

公共基础设施建设不断推进。合作区按照深圳标准、深圳质量、深圳速度来规划建设社会公共基础设施。在医疗方面，与北京大学深圳医院签订了共建框架协议，深汕门诊部的室外工程完工，其余部分有序推进；教育方面，大力引入优质办学资源，规划并建设幼儿园、九年一贯制公办学校、高中、高校等，其中，南山外国语学校深汕分校计划2020年9月开学；生活配套设施方面，创业村、职工生活中心、保障房、绿地等部分已完工投入使用[5]。

制度建设不断创新。通过多年来的不断实践，合作区冲破传统行政区划的束缚，依托经济发达地区的全面主导，借助社会团体的广泛参与，为合作区的经济建设和发展做制度保障。

国民经济发展成就喜人，居民生活水平切实提高。见表格，自2017年合作区纳入深圳统计范畴起，至2019年底，合作区的地区生产总值连年走高，2018年首超50亿元人民币。合作区四镇生产总值占汕尾市生产总值的比重也由2017年的5.7%增至2019年第三季度的7.2%，占深圳市地区生产总值的比重也有所上升。在人口方面，2017年合作区常住人口7.5万人，至2019年底，为9.4万人，社会消费品零售总额突破10亿元人民币。经过数年的建设，合作区四镇逐渐摆脱原有的以农业、林业、制鞋业为主的低经济附加值的产业选择，人力资源逐渐投向制造业及其上下游的配套产业。大量工人、工厂、企业的进驻为合作区注入活力，催生大批以餐饮、咨询服务为代表的服务行业。土地整备计划的推进以及经济活力的提高催生了一批“先富者”，本地人均汽车保有量及商品房开发面积有相当的提升。

表1 近三年深汕特别合作区部分经济指标

3.3 经验总结

顶层设计，冲破行政壁垒。在传统的经济发展模式中，地方经济的发展往往围绕地方政府在行政区划内通过吸引资本进入或鼓励内部创新的形式开展，其发展方式往往局限于行政区划内部。在合作区规划之始，便受到了来自广东省委、省政府甚至中央的关切，几任省委书记都曾在合作区进行调研指导。在合作区的管理架构中，由广东省委、省政府组成的合作区建设协调领导小组协调深汕两市领导小组工作，并委托深汕两市的市委、市政府组成合作区管委会统筹协调合作区建设。在中央和在省委省政府的关切和支持下，合作区克服传统行政区划带来的不便，开拓进取，取得相当成绩。

权责分明，引入多方管理机制。2017年9月，《深汕特别合作区体制机制调整方案》（下称批复）由广东省委、省政府正式批复同意，此后，深圳市有此前的管理经济事务转变为全面主导合作区经济建设，首创“飞出地”全面主导之先例，作为“飞入地”的汕尾，则由管理社会事务转为积极配合。体制机制的调整改变了合作区前期因两地权责模糊而产生的一系列诸如项目建设进度缓慢等问题，合作区的建设由此步入“快车道”。此外，为解决公检法等部门作为派出机构在合作区建设初期职能发挥不到不充分的客观问题，为合作区经济建设提供稳定的社会环境，合作区积极引入民间安保企业等参与社会治理。在保障合作区秩序和稳定方面，除政府外的其他团体发挥了极大的作用。

推进立法，保障合作区建设持续稳定向好。自2011年开始，省委省政府、两市市委市政府及联席会议出台了一系列政策性文件，对合作区的体制机制和组织架构等方面做了明确的规定。目前，根据广东省委、省政府《批复》精神，深圳市相关立法单位草拟的《广东省深汕特别合作区条例》作为省级地方性法规将提请省人大进行立法程序。以上举措，在不打破行政区划的条件下，为合作区的有序建设发展做了立法保障。

紧跟时机，因地制宜，兴造产业新城。2008年，广东省推进“双转移战略”，作为珠三角地区和粤东潮汕揭城市群之间的经济洼地，合作区四镇在空间距离、土地资源等方面拥有承接产业转移的优势，由此，掀开了合作区建设之路。根据2014年审议通过的《深汕特别合作区发展总体规划（2015-2030）》，合作区将围绕“一心、两轴、三带、四组团”开展云服务、高端制造、机器人等产业的发展，力争更快的融入珠三角经济圈、粤港澳大湾区和改革开放先行示范区的建设。

交通先行，完善基础设施保障。基础设施建设是吸引投资、促进经济的保证。一方面，完善的基础设施可以极大的降低企业入驻成本和生产经营成本，另一方面，大额的基础设施投资对建设地的经济拉动作用巨大。2013年，厦深铁路建成通车，于合作区设鲘门站。自此，合作区纳入深圳的一小时生活圈，实现人的同城化。2018年，深圳与合作区之间的城际大巴开始运行，实现了合作区到深圳的公路直达。高速公路方面，现阶段，合作区外联有两条路线可用，未来将建设更多路线，实现货物同城化。港口方面，合作区目前运营港口两处、计划开建空港一处。

多方鼓励，促进人力资源流动和人才扎根。实现交通联动，构筑一小时生活圈为人力资源的流动的提供了基础。同时，为吸引人才扎根深汕，一方面，合作区为相关从业人员按深圳标准缴纳社保，另一方面，开建一批保障房，保障外来人才的居住权利。

4 “飞地经济”在跨区域帮扶过程中需克服的困难及路径

4.1 “飞地经济”在跨区域帮扶中面临的困难

“飞出地”和“飞入地”之间的距离过远。根据经济地理理论，空间因素可作为商品属性的一个变量纳入均衡分析。在生产经营环节，“飞出”的企业往往会综合考虑“飞入地”与其销售市场和原材料市场的距离来决定是否“落地”。两地之间过远的空间距离会拉高企业的生产成本。因此，在政策鼓励力度不足的情况下，过远的“飞入地”对企业而言是没有太大的吸引力的，企业“飞出”并“落地”动力不足。在2011年底之前广东批准的34个产业转移园中，“飞出地”与“飞入地”均在省内。

资源禀赋差异较大，基础设施不完备。若要实现“飞出地”和“飞入地”之间的“拉钩”，首要前提是二者在资源禀赋方面存在互补性。例如，土地资源较充裕的一方与技术条件较好但土地资源稀缺的一方合作。但是，在部分经济欠发达地区，往往缺乏可供补充他方的资源禀赋。如，经济落后的山区缺乏大规模工业建设所需的平整土地。因经济发达地区的虹吸作用，经济欠发达地区的劳动力资源外流严重。另外，基础设施不完备仍然是制约“飞地”建设的一大障碍。高速公路网密度低、高速铁路未运营、网络基础设施建设不完备等，如此均阻碍了一个地区发展“飞地经济”。

政策意向不明确。一方面在于潜在的“飞入地”与“飞出地”之间的两地政府缺乏合作意向。“飞地经济”成本最低的实现方式是随着产业梯度转移的方向由近及远展开，如此在中心城市的扩散效应下使用中心城市周边的区域的较完善的基础设施并且保证与市场的经济联系。如深圳企业的最佳“飞入地”应选择在“深莞惠”城市圈内，但东莞、惠州不仅自身有较大土地需求，还在经济主导权方面有着较强诉求，最终“飞入地”落地于汕尾[6]。另一方面，即使两地成功完成了“飞地”的建设，但是，若缺乏长期的发展规划和交流机制，“飞地”的建设终将陷入停滞。

4.2 “飞地经济”在跨区域帮扶中的实现路径

虽然“飞地经济”在实现的过程中面临着较多的挑战和限制，但是，不可否认的是，与逐层的产业梯度转移相比，“飞地经济”的发展模式更容易实现地区经济的跨越式发展。尤其在脱贫攻坚工作中，“飞地经济”的实现就是树典型、提短板。在双方资源禀赋存在一定互补性的基础上，“飞地经济”可以通过以下方式实现：

4.2.1 省域内跨区域帮扶的开展

根据实际情况发展“产业转移园”或“共建园区”。在经济水平差异较大的两地之间，“飞地经济”的建设模式主要通过对口支援、单项的产业转移实现。由“飞出地”转移一部分“飞入地”缺乏的、但是对“飞入地”而言经济效率较低的、劳动力密集型的产业，从而实现“飞出地”的产业结构升级和“飞入地”的基础工业建设。

围绕中心城市和交通线路，依托“点——线”最大限度发挥增长极对周边的辐射作用。依托交通线路，将极大的节约企业的成本并保证企业与市场的联系。同时，对中心城市而言，“飞地”的建设在根本上是再造区域增长极。新旧增长极之间必然形成相对的 “经济洼地”，当增长极数量到达一定时，结合中心地理论，必将实现增长极的带动作用对经济欠发达地区的全覆盖。

4.2.2 省际跨区域帮扶的开展

高层政策交流为先导，建立行之有效的双边交流机制。在省际帮扶的开展中，涉及的便是一个乃至多个省级行政权力的交流，为保证双边交流合作的高效，必须建设相应的省际交流机制。另外，两省也需对“飞地”的管理机构赋予相当的管理权限，以保证当地经济活动的开展。必要时，可借助更高一级的权力协调。如，在西部大开发战略下，东部个别省份对西部省份的对口支援。

依托“省会经济”和“县域经济”。就我国区域经济发展的实际情况来看，需要省际跨区域帮扶的地区集中于中西部省份，部分省份地理环境恶劣，经济状况与发达地区有相当差距，交通等基础设施建设深度不够，如此一来，“飞地”的选择不适合这些省份的乡镇和其他“短板”地区。因此，对于部分条件的确不完备、经济发展水平较低的省份，“飞地”的选址可放在省会城市。通过提高省会城市的经济辐射力度，配合地区产业转移，间接实现经济红利对其他城市的覆盖。另外，对具备一定基础的省份和地区，可依托“县域经济”开展帮扶。县是服务乡镇、沟通城市的有效环节，通过在县这一级设立“飞地”，将有效实现点对点帮扶，最大限度地将发展红利惠及欠发达地区地民众，最大限度补齐区域经济发展的短板。

加大政策倾斜力度，鼓励企业入驻，建立人力资源流动机制。在省际帮扶环节中，缺乏的关键要素往往在于企业和人力资源，即存在企业不愿意去、人才不愿意去、不愿意留的情况。对此，“飞出地”和“飞入地”应加强合作，出台相关政策，鼓励并吸引企业的入驻，在税收返还、土地价格、市场保护等方面给予适当倾斜；建立人才引进机制，降低落户门槛，在房产、薪资、子女教育等方面给予引进人才以一定红利倾斜，定期开展跨区域人才交流。

5 结 论

“飞地经济”作为一种特殊的两地合作经济建设方式，具有巨大的优势，但也有一定的局限性。但是，需要肯定的是，在全国范围内和地区内面临双重区域发展不平衡的情况，“飞地经济”作为产业梯度转移的“好搭档”，在树典型、补短板方面有着极大的优势。目前，“飞地经济”的发展模式对我国大部分资源禀赋差、产业发展滞后、自然环境恶劣的多数贫困地区的经济发展具有较强的指导作用。在未来，实现现行标准下的贫困人口全部脱贫、防止经济欠发达地区返贫、助力区域经济协调发展，“飞地经济”大有可为。