“宁锡常接合片区”农村集体经营性建设用地入市问题研究

■姚德波

（江苏苏地仁合土地房地产资产评估测绘造价咨询有限公司）

引 言

建立健全城乡融合发展体制机制和政策体系，走城乡融合发展之路，是现代化建设的应有之义。2019年12月19日，国家发改委、中央农村工作领导小组办公室等印发《关于开展国家城乡融合发展试验区工作的通知》明确“江苏宁锡常接合片区”为国家城乡融合发展试验区之一，实验范围含南京市溧水区、高淳区，宜兴市，常州市金坛区、溧阳市，总面积约6361平方公里，农村集体经营性建设用地入市制度建立是其试验重点内容之一。因此，对“宁锡常接合片区”农村集体经营性建设用地入市工作展开实地调研，深入了解集体经营性建设用地入市试点现状、使用情况、入市需求、收益分配、入市路径等内容，正是本文围绕农村集体经营性建设用地入市开展具体研究的原因所在。

1 实地调研

1.1 调研内容

为明确农村集体经营性建设用地入市问题所在，选取“宁锡常接合片区”10个乡镇，采取座谈、问卷调查等形式进行调研，具体内容主要为: ①农村集体经营性建设用地现状，如分布、数量、用途等；②农村集体经营性建设用地使用情况，如自用、出租、闲置等；③农村集体经营性建设用地入市需求情况，如工业、商业、养老等门类需求；④农村集体经营性建设用地入市的主要方式，如异地调整入市、就地入市、集中整治入市等；⑤农村集体经营性建设用地入市形式、流程、主体、收益分配等；⑥农村集体经营性建设用地入市需要解决的关键问题等。

1.2 调研结果

共收集整理农村集体经营性建设用地地块401个，总面积5963.06亩，以出租、出让、联营、自用四种形式使用，其中出租方式使用土地居于主导地位，占总用地面积比例达65.52%；用途主要集中在工业、商业、乡村旅游及养老四个方面，其中以工业用途为主，占总用地面积比例64.55%；全部地块均有入市需求，且所期望的入市途径多为就地入市，但多数地块无法明晰入市主体、形式、程序及收益分配等。

图1 农村集体经营性建设用地地块使用情况

图2 农村集体经营性建设用地地块用途情况

2 农村集体经营性建设用地入市的困境所在

2.1 制度困境

结合现阶段相关理论研究及“宁锡常接合片区”10个乡镇的实地调研，笔者认为当下农村集体经营性建设用地入市困境主要体现在两个方面：①农村集体经营性建设用地使用权的法律地位缺失；②城乡建设用地“同等入市、同权同价”的规则不清。针对农村集体经营性建设用地使用权的法律地位缺失问题进行研究可以发现，我国缺少关于农村集体经营性建设用地使用权的专门系统立法，相关规定散于《物权法》、《土地管理法》等法律法规中[1]。由于相关规定存在一定冲突和对立，法律适用出现差错的情况较为常见，作为用益物权的农村集体经营性建设用地使用权也因此未能发挥应有的价值和效果。“同等入市、同权同价”作为农村集体经营性建设用地入市制度改革的核心目标，为打破我国城乡“二元”土地市场结构，构建统一的城乡建设用地市场指明了方向。目前，学界对其认识典型观点主要有付冬梅[2]等人主张的城乡建设用地使用权应“同地同权”,实现城乡协调发展；黄建水[3]等人认为的“同等入市、同权同价”仅仅是道德夙愿，根本不可能实现等。本文认为造成这种认识差异的根本原因现阶段相关法律尚未对“同等入市、同权同价”的内涵进行严格、科学的法律界定。

2.2 具体问题

在具体的农村集体经营性建设用地入市制度构建中，结合实地调研，可了解到现阶段农村集体经营性建设用地入市中面临的具体问题，主要包括农村集体经营性建设用地入市前的确权登记，入市中的配套体系构建及入市后的收益分配等。以农村集体经营性建设用地出让为例，出让机制不完善、出让收益分配制度不明确等均属于农村集体经营性建设用地出让中存在的常见性问题，相关改革应重点关注这类问题的处理。

3 农村集体经营性建设用地入市的路径构建

构建农村集体经营性建设用地入市路径，应针对其存在的上述问题和矛盾，着重围绕入市前的确权登记、入市中的配套体系构建及入市后的收益分配等方面展开，以此来构建农村集体经营性建设用地入市制度体系，进而培育农村集体经营性建设用地使用权转让、出租、抵押等二级市场。

3.1 明确农村集体经营性建设用地使用权设立规则

农村集体经营性建设用地使用权的设立是农村集体经营性建设用地入市的前提条件[4]。现行制度仅明确农村集体经营性建设用地使用权经有权机关审批后设立,并未体现农村集体经营性建设用地使用权出让主体与受让主体的合意，亦未规范农村集体经营性建设用地使用权设立所应具备的“招拍挂”等出让程序。因此，为促进农村集体经营性建设用地入市工作的顺利开展应尽快明确其使用权设立规则。

3.2 完成农村集体经营性建设用地使用权的确权登记

使用权登记是不动产物权登记制度的重要内容，但《物权法》并未对其作出明确规定。“宁锡常接合片区”10个镇的调研数据显示，目前农村集体经营性建设用地使用权证的办理状况不佳，仅有21.6%的土地完成了确权登记颁证工作。作为农村集体经营性建设用地入市的法律基础，确权登记若未完成，农村集体经营性建设用地入市便会严重受阻。“宁锡常接合片区”作为国家城乡融合发展试验区农村集体经营性建设用地入市制度建立的重点试验片区，急需完成农村集体经营性建设用地使用权的确权登记。

3.3 加快村庄规划、交易平台等相关配套政策体系构建

农村集体经营性建设用地入市在具体实施过程中，受到现行村庄规划、价格体系、交易机制等诸多因素制约。由于村庄规划体系的不完善，致使哪些地块可以入市，哪些地块禁止入市等入市范围难以确定。且由于镇和村庄控制性详细规划的缺失，导致农村集体经营性建设用地规划条件不充足、不充分，产业布局相对滞后。根据调研结果，现阶段农村集体经营性建设用地入市价格多由入市双方参照土地整理和拆迁安置成本及相邻地块成交案例中的价格来协商确定，并无基准地价等公示地价进行参照，由于交易双方均缺乏科学的参考价格，易导致土地使用权价格难以真实显现，进而对实现城乡建设用地“同权同价”造成阻碍。同时，由于交易平台建设尚未完成，进一步加剧了农村集体经营性建设用地入市难度。为此，应加快制定村庄规划，建立农村集体经营性建设用地公示价格体系，完善交易平台，使农村集体经营性建设用地入市做到有章可循，有据可依。

3.4 构造城乡统一的土地收益分配制度

土地制度的改革应以土地收益在全社会的公平分享为原则,构造城乡统一的土地收益分配制度。现阶段国有建设用地使用权出让收益分配制度已经相对完善，构造城乡统一的土地收益分配制度，重点是构建农村集体经营性建设用地使用权出让收益分配机制[5]。结合“宁锡常接合片区”发展实际,构造城乡统一的土地收益分配制度，应将出让收益在所有权人、农村集体、农民以及政府之间进行合理分配。所有权人享有主要的出让收益，政府则通过收取土地增值收益调节税收方式分享土地增值收益，农民可通过指标交易分享土地增值收益等。

4 结 论

综上所述，农村集体经营性建设用地入市需关注多方面因素影响。在此基础上，本文涉及的明确农村集体经营性建设用地使用权设立规则、完成农村集体经营性建设用地使用权确权登记、加快村庄规划、公示价格体系、交易平台等相关配套政策体系构建、构造城乡统一的土地收益分配制度等内容，则提供了可行性较高的农村集体经营性建设用地入市路径。