河北省“粮改饲”政策实施效果分析

文/杜嘉倩 马嘉营 张雨晴 张猛锐 王 洁

（河北农业大学）

2015年，我国粮食产量实现“十二连增”，其中玉米贡献突出[1]，当年，全国粮食播种面积170010.7万亩，其中玉米播种面积57 174.9万亩，同比增长2.80%；全国粮食总产量62 143.50 万吨[2]，其中玉米产量22 458.00 万吨，同比增长4.10%[3]。但是我国粮食种植面积碎片化，难以形成规模经济，粮食生产成本高于出售价格，导致粮食交易市场出现价格倒挂现象。与此同时，我国优质饲料供给不足与连年增加的粮食产量形成鲜明对比。饲草料供给的巨大缺口。导致饲草料质量良莠不齐，饲料产出效率低，严重制约了我国畜牧业的发展。

在此背景下，国家立足种养结合循环发展的目标，为引导种植优质饲草料，发展草食畜牧业，推动优化农业生产结构，2015年国家出台了“粮改饲”政策。“粮改饲”政策的出台，对于加快发展我国草食畜牧业，有效满足饲草料的需求，缓解粮食收储压力，促进“粮经饲”作物种植结构协调发展具有重要意义。河北省作为实施“粮改饲”政策第一批试点地区，试点效果明显，但实施过程中也存在着一些问题，本文意在对河北省“粮改饲”政策实施效益进行评价分析，以期将成功经验及良好模式加以推广，对存在的问题提出切实可行的建议。

1 河北省“粮改饲”政策实施状况

1.1 全省“粮改饲”政策实施概述

河北省为全国首批10 个“粮改饲”试点省份之一，政策实施效果显著。2015年，石家庄市行唐县、承德市围场县和张家口市塞北管理区被选为试点县（区），开展试点工作。形成主要“粮改饲”模式有三类：一是冀中南地区冬小麦-全株青贮玉米，一年两收和全株青贮玉米一年两茬种植模式；二是黑龙港低洼盐碱地草（苜蓿）粮轮作种植模式；三是北部农牧交错带草（燕麦、青贮玉米）粮（马铃薯）轮作种植模式[4]。“粮改饲”政策历经第一年试点后，河北省总结了3 个试点县（区）“粮改饲”工作中的经验，出台“关于实施‘粮改饲’种植发展草食畜牧业推进方案”，制定了“受益对象明确、贮存地点清晰、收贮数量准确、款物台账详细”的工作思路。2018年，全省全年累计调减籽粒玉米480 万亩，通过项目建设，提高了种植户收入5.00%左右，降低养殖场（户）饲喂成本5.00%。探索出可持续、可复制的“粮改饲”技术路线、推广模式和运行机制，切实推进种养结合、农牧循环的发展步调。2019年，河北省继续稳中求进的“粮改饲”工作总基调，积极发展现代草业，在唐山市、保定市和20 个奶业大县成规模推动“粮改饲”，在张家口市、沧州市连片打造优质饲草饲料专用基地，扩大青贮玉米等优质饲草料种植面积、增加收贮量，全面提高种、收、贮、用综合能力和社会化服务水平，全面提升种植收益、草食家畜生产效率和养殖效益。

表1 各地级市“粮改饲”政策实施情况

历经5 年“粮改饲”政策的实施，“粮改饲”政策落实面积由2015年的66.50 万亩增加到2016年的200.50 万亩，2016—2019年，一直保持稳定增长态势。此外，河北省养殖场（户）的全株玉米喂养实现率从2015年政策实施初期的60.00%到2017年的100.00%，此后一直保持这一水平。从政策落实广度来看，试点县（区）范围由2015年的3 个扩大到2019年的26个；2016年，千亩示范片达到361个，万亩示范片达到29 个。

1.2 各地级市“粮改饲”政策实施概况

河北省各地级市围绕“粮改饲”政策“为养而种、以养带种”的思路，结合地区特点，形成不同的政策实施模式，尤其是石家庄、唐山、张家口、保定等养殖大市，种养结合模式得到了进一步推进。河北省部分地级市“粮改饲”政策实施情况见表1。

2 “粮改饲”政策调研分析

“粮改饲”的重点是调整玉米种植结构，大规模发展适应于肉牛、肉羊、奶牛等草食畜牧业需求的青贮玉米。结合河北省的实际情况，选取787 家养殖场（户），占全省总量的93.14%，重点针对玉米种植及奶牛养殖环节进行“粮改饲”政策实施情况进行调研。

调研的787 家奶牛养殖场（户）中，唐山较为集中，占比23.6%；在被调研的养殖场（户）中，80.00%以上养殖奶牛时间在6年以上，3～5 年的占比为8.11%；3 年以下的农户占比为2.85%。超半数以上调研对象都有较好的养殖技术和较丰富的养殖经验。

2.1 政策实施状况分析

2.1.1 现有种植饲草作物品种有待调整

从饲料用量上来看，2019年,河北省787 家奶牛养殖场（户）年用粗饲料合计768.33 万吨。其中用量最多的是全株玉米青贮，共615.99 万吨，占年用粗饲料80.00%以上；黄贮、青贮苜蓿、青贮其他、干草苜蓿、燕麦、羊草、干草等其他总和不超过年用粗饲料的20.00%（图1）。

从饲料来源来看，自产饲料量占总饲料的12.81%，合计98.41万吨；本地购买占总饲料量的60.25%，合计462.93 万吨；外地购买占总饲料量的26.94%，合计206.99 万吨。而在外购饲料中，全株玉米青贮为527.06 万吨，占比78.68%，玉米黄贮为15.14 万吨，占比2.26%，青贮苜蓿17.21 万吨，占比2.57%，青贮其它为4.11万吨，占比0.61%，干草苜蓿42.06万吨，占比6.28%，燕麦为28.78万吨，占比4.3%，羊草22.24 万吨，占比3.32%，干草其他13.32万吨，占比1.99%（图2）。

对787 家奶牛养殖场（户）的粗饲料年使用情况调研分析可知，玉米青贮占年用粗饲料八成以上，其他饲料使用量不到20.00%，奶牛养殖饲草使用种类单一，品种结构不平衡、资源环境约束压力加大。造成此等现象的原因在于，受种植观念和种植习惯的影响，各区域种植户各品种所占比重参差不齐，大部分种植户不愿将土地调整出来种草，加之农户处于生产链条底端，缺少价格决定权，不能确保利益，同时还要承担巨大风险[5]；为了规避风险更愿意种植粮食作物，为日后当作青贮饲料进行销售或当作粮食进行销售做两手准备，对“粮改饲”政策的有效实施产生了较大阻碍。

2.1.2 土地流转困难，难以形成规模化种植

调研数据显示，787 家奶牛养殖场（户）共计用地28.62 万亩，具体情况见图3。其中自有土地共2.13 万亩，占比7.44%；租赁土地17.74 万亩，占比61.97%；流转土地8.75 万亩，占比30.59%。有370家奶牛养殖场（户）无土地，357家奶牛养殖场（户）进行了土地租赁，132 家奶牛养殖场（户）进行了土地流转。

图1 被调研者2019年用粗饲料合计

图2 奶牛养殖场（户）外购饲料情况

图3 奶牛养殖场（户）土地使用情况

由于土地经营分散，且受土地指标限制，土地租赁是养殖场（户）种植饲草料的主要形式，土地流转难度较大，且河北省内主要以小农户种植和小型养殖户为主。从养殖场（户）角度分析，养殖场（户）通过土地流转进行规模化经营难度大。调研中，有33.77%的奶牛养殖场（户）反映存在用地不足的问题，有30.26%的奶牛养殖场（户）表示希望获得土地流转方面的帮扶。在种植、饲养以及将粮食作物转化成饲料的加工过程中需要专业的加工设备，小型经营个体难以承担，大多数养殖场（户）和种植户没有形成规模化的作业模式，因此，难以进行规模化经营，对政策的实际运行效果产生影响。从种植户角度分析，由于土地经营分散，且河北省地形多样种植区域碎片化、零碎化，不利于大规模的饲草种植。此外，作物收割、切碎、揉搓、打捆、裹包机械多为单一机械，各作业工序间动力配套性差，而且很多青贮设施陈旧老化、生产效率低，功能不能满足作物青贮制作要求，直接影响了青贮作物的收贮速度和质量，从而制约了“粮改饲”政策的实施。

表2 试点区种植户对“粮改饲”政策满意程度及原因统计表

图4 种植苜蓿希望得到的帮扶

2.2 政策实施效果分析

2.2.1 养殖场（户）维度

调研显示，88.38%的养殖场（户）对“粮改饲”补贴政策满意，认为“粮改饲”政策能够提高养殖场（户）效益，降低了养殖成本，学到了养殖种植经验，效益有所提升。有58.33%的养殖场（户）表示有种植苜蓿的计划，且表示需要政府提供苜蓿种植补贴，需要政府支持流转土地；15.79%养殖场（户）表示种植苜蓿需要机械设备补贴（图4）。由此可见，“粮改饲”政策的实施有力地促进了畜牧饲草料本土化的发展，该政策后期的实施重点可以加强饲草本土化种植的引导。

2.2.2 种植户维度

针对玉米种植户的调研，本项目发放问卷的主要地区是唐山市、承德市、邢台市、石家庄市、张家口市、保定市等“粮改饲”试点地区。每个市随机选取2～3 个县，每个县随机选取2～5 个村进行调研。试点区共发放问卷895 份，回收问卷849 份，回收率达94.86%，问卷统计见表2。

由表2可以看出，试点地区的种植户对“粮改饲”政策满意程度较高，其中66.90%的种植户对种植效益的提高比较满意，同时该政策在一定程度上解决了农产品滞销问题。“粮改饲”政策的实施，不仅为养殖领域提供丰富、营养的饲料，还推动了当地种植结构的改进及优化。

但仍有11.60%的种植户表示不满意，原因主要是认为相关政策不完善，无法完全保障种植户的利益，持该观点的种植户占样本的66.70%。在“粮改饲”政策实施过程中，由于协调组织不够到位，缺乏粮食与饲料的统筹安排，难以控制种植户的经营风险，没能充分关注到种植户的利益，与收购方或其他主体间利益分配不均。与此同时，种植户普遍认为种植饲草作物的产量和营养价值与粮食作物相比不具有明显优势，不愿意种草，且种植粮食作物能获得补贴，有长期稳定的销售渠道，能够尽快实现收益，但种植饲草作物不能马上实现收益[6]，造成种植户的种植积极性不足。另外，认为政府落实情况不佳的种植户占22.2%，补贴扶持力度不够的占比11.1%，表明政策的实施过程中还应结合实际情况，按照一定程序推进实施，并注重对实施部门的绩效考核工作。

3 进一步推进“粮改饲”政策实施的对策建议

3.1 调整作物种植结构，推进新品种研发

目前河北省“粮改饲”政策主要实施区域存在作物品种单一的问题，严重影响了政策的实施效果和效益。首先，要对种植结构进行调整，丰富和优化作物品种，在推进“粮改饲”工作过程中需要不断加强技术创新，从而提高自动化、产业化生产水平，构建草畜一体化发展技术体系。其次，要大力推进种业的科技创新，根据作物种植结构调整的需要，加快培育青贮优良品种，为养殖场（户）及种植户提供更多样的种源选择。

3.2 规模化种植和全程机械化作业

通过鼓励种植户开展多种形式的土地流转，优先支持流转土地自种和按订单生产等紧密结合的生产组织方式，鼓励种植户开展专业化、集中连片的饲草料种植、经营模式；充分发挥农机购置补贴政策的作用，提高作业的机械化水平，引导农户、合作社或饲料企业扩大种植规模。

3.3 强化政策宣传与培训

增强“粮改饲”政策的适用性，不仅要进一步完善“粮改饲”政策，将补贴对象从需求侧扩大至供给侧，补贴政策要兼顾牧草生产者和牧草使用者两个层面，更要进一步加大政策的宣传和培训力度。引导种植户优化已有的种植结构，大力推行种养结合的新型产业发展模式；协助协调好种植户与养殖场（户）两者之间的利益关系，促进利益的合理分配。

3.4 提升农户信心和参与积极性

“粮改饲”政策是促进我国农业生产和农村产业结构改革，促进农民增收的重要举措。“粮改饲”政策的有效落实需要广大农户主体的支持和配合，且配合与否关乎着“粮改饲”政策的“生死存亡”。因此，需要政府强化示范引导，加强组织协调工作，在保障市场活力的基础上，规范市场主体的经济行为，保证市场运行秩序，合理均衡利益分配，让农户看见“粮改饲”政策的切实可行，看见实现增收创利的光明前景，做到用事实说话。