粮食主产区农地确权模式的区域异质性及实践偏差

万举 史慧敏 余月圆 王岩

摘 要：贯彻落实乡村振兴战略，必须深化农地产权制度改革，加快农业农村现代化进程。农地确权是进一步深化农地产权制度改革的重要基础，对实践中出现的多种确权模式进行深入研究具有较大的理论意义。该文归纳划分了两大类五小类农地确权模式，并从不同层面对粮食主产区确权模式进行区域异质性分析;通过综合粮食主产区实践及实地调研发现，在农地确权满意度、农地流转市场供需匹配度和农地抵押等土地金融参与度等方面，存在预期愿望与实践之间的偏差;为激发农地活力、消减农地确权实践偏差，提出了从现有矛盾出发化解争端分歧、多渠道扩散农地流转信息以及继续优化农村公共化服务等对策建议。

关键词：农地确权模式;区域异质性;实践偏差

中图分类号 F321.1 文献标识码 A 文章编号 1007-7731（2020）24-0001-04

十九大报告明确指出，必须始终把解决好“三农”问题作为全党工作的重中之重，以推进乡村振兴战略的实施。土地是农业生产最重要的生产资料。唤醒沉睡的土地资产，可以支持我国经济至少在2030年前保持7%左右的增长速度[1]。而要促进土地资产的流动，盘活农村经济，就需要对农村最根本的土地制度进行改革。目前，我国主体完成的农村土地承包经营权确权登记颁证工作（以下简称农地确权）是农村工作中一项基础性重点工作。它不仅是对农民土地权利的确认强化，也是夯实农地“三权分置”改革的产权基础，更是实施乡村振兴战略的助推力。农地确权是在2008年《中共中央关于推进农村改革发展若干重大问题决定》中提出，2009年开始试点，2013年在全国全面展开。确权、登记、颁证的目的在于清晰界定农地产权，盘活农地资产，其关键是农地产权的界定。农地产权界定是土地要素市场化的基础，对探索建立全国性的建设用地和补充耕地指标跨区域交易机制，进而推动我国经济发展具有重要意义。

自农地确权伊始，不同區域对确权模式的选择存在差异，我国主体采取的是依据第二轮土地承包合同实行确权确地模式，但2014年中央一号文件提出“可以确权确地，也可以确权确股不确地”后，全国各地在这2种确权模式基础上进行了多样化的尝试与探索，农地确权实践与政策预期也存有一定的偏差。

1 农地确权模式的研究概况

随着我国改革开放的不断深化，国民对产权重视由第二、三产业逐渐向第一产业转移。土地产权就是其一。鉴于产权分割会带来净得益的增加[2]，为盘活农地资产，农地产权制度由两权分离转向现行的“三权分置”，而农地确权是夯实“三权分置”的基础。政府农业部门在2轮承包基础上厘清农户承包地面积和四至，建立健全农地承包经营权登记簿，将农户承包地面积等确权到户，以证书形式保障农民的土地承包经营权[3]。

目前，对农地确权模式的研究主要从以下角度展开：（1）关于农地确权模式的选择和划分，理论学界结合具体实践延伸出确权确地与确权不确地2种主流模式[4]。经实践探索，有学者创造性地提出按户连片耕种的确权模式，并认为此模式有利于规模种植，降低耕种成本[5];也有学者以人地关系和农地升值潜力为维度，将农地确权模式分为依据现状确权确地、调整土地后的确权确地、依据现状确股确利和调整土地后确权确利4种确权模式[3]。（2）关于农地确权模式的区域特性，有学者分别对经济欠发达地区采取确权确地模式[6]和经济发达地区采取确权确股不确地模式[7]的原因以及由此产生的问题进行阐释;也有学者以农业区域为载体，将全国确权模式划分为：东北平原区的依现状确权确地、西北荒地区的调整后确权确利、东南城郊区的依现状确股确利和西南细碎地区的调整土地后确权确地4种[3]。（3）关于农地确权模式成果转化，众多学者认为确权在维护农民承包地合法权益[8]、促进农地流转[9]、农地抵押[10]等方面均具有推动作用，但也存在一定问题，如确权确地下的新人地矛盾[6]、农户对确权确股不确地模式满意度不高[7]等。我国农地确权牵涉面广，各地实际情况差异大，农地确权模式呈现区域异质性，确权政策预期与具体实践存在偏差。因此，有必要在分析农地确权模式的基础上，对确权实践偏差深入剖析，以提出进一步深化农地制度改革以促进乡村振兴的建议。

2 粮食主产区农地确权模式的区域异质性

2.1 农地确权模式总体分析

2.1.1 确权确地模式 （1）依据合同确权确地模式。该模式是以第2轮土地承包合同为依据，通过对承包地块数量、面积和四至测量核实进行确权确地。该模式是农地确权的主要模式，因有法律依据作保障，对土地依赖度高的农户接受度也较高，但在农户擅自调整土地而未变更承包合同的情况下，会导致依合同确权确地与土地现实情况间存在偏差。（2）按户连片耕种确权确地模式。该模式是在充分尊重农户意愿、保证承包地面积和期限不变的情况下，在村民小组内部，以最大地块等为参照，通过承包地经营权流转、承包权互换和承包地重分等办法将土地进行置换整合，使农户承包地连成一片，便于实现对承包地最大规模的经营[5]。

2.1.2 确权不确地模式 在农户间土地边界清晰的地区，确权确地的模式便于推行。但在农地未承包到户和农地流转导致承包地面积不准、四至模糊的地区，实施纯确权确地的模式难度较大，确权不确地模式则颇受青睐。

（1）确权确股不确地模式。在《关于在农村土地承包经营权确权登记颁证中使用确权确股不确地方式的规定》（皖农经〔2016〕9号）中指出，确权确股不确地是在既定范围内，农民不再拥有四至清晰的承包地，而是获得由承包地等量化计算出的股份，并以此获得收益。（2）确权确面积确大四至模式。该模式是指对大块承包地调查测绘，确认其四至边界、面积、涉农户数等情况，以2轮土地承包关系为基础，确定单个承包户拥有的承包面积，但不确定每户土地的四至，实现确权到户、发证到户，以确保农民利益不受损[11]。（3）确权（确股）确利不确地模式。确权确利是指明确集体成员的土地承包经营权，平均分配待确权土地，但不承包到户，由集体统一经营、共享收益。确权确股是指未承包到户的集体土地，在部分有资格的集体成员中以股份形式平均分配，并以此获得收益。经确权确利的土地，可直接转化为“土地确权股”[12]。

2.2 农地确权模式的区域异质性选择

2.2.1 省级层面 随着区域经济发展的不断深入，粮食主产区内的粮食生产与经济发展逐渐呈现反梯度关系[13]。综合考虑资源禀赋（以人均耕地面积均值化表示）和经济发展水平（以人均生产总值均值化表示）等影响因素，在省级层面可以将粮食主产区分为3类（图1），其确权模式的选择有：（1）“双高型”确权模式基本化。双高型是指经济发展水平和人均耕地面积均高于粮食主产区平均水平，代表省份有内蒙古、吉林和辽宁。内蒙古和吉林土地资源丰富，不仅可以大面积从事种植业，其畜牧业也较为发达，推动了地区综合经济发展。受资源禀赋和经济发展综合影响，除化德县等少数地区采用确权确股不确地模式外，其他绝大多数地区采用依合同确权确地模式进行确权。（2）“一高一低型”確权模式有偏化。一高一低型主要有2类：一类是经济发展水平高于、人均耕地面积低于粮食主产区平均水平的湖北、山东和江苏。湖北经济发展水平基本与粮食主产区平均水平持平，确权模式偏向于确权确地。而山东和江苏的经济发展状况相对较好，向非农化经济发展倾斜。对于确权模式的选择，除基本的依合同确权确地外，苏州、青岛等经济相对发达的地区偏向于确权确股不确地和确权（确股）确利不确地模式。另一类是人均耕地面积高于、经济发展水平低于粮食主产区平均水平的黑龙江。该省份人均耕地面积较大，现代农业发展水平较高，且在国家商品粮供给和粮食安全方面发挥着重要作用，对于确权模式的选择偏向确权确地模式。（3）“双低型”确权模式复杂化。双低型是指经济发展水平和人均耕地面积均低于13个粮食主产区的平均水平，代表省份有安徽、四川、江西、湖南、河南和河北。在双低型的粮食主产区，农村人均耕地面积较少，以农致富较为困难，而大城市拥有更多的就业机会和财富，导致劳动力向非农化转移，土地闲置增多。在这种地区，对于确权模式的选择更为复杂多样。在土地四至清晰的地区采用农户接受度高的依合同确权确地和按户连片耕种确权确地模式，有利于减少纠纷;在部分原有股份合作社地区、有集体化经济和土地细碎化严重的地区对确权确股不确地和确权（确股）确利不确地模式的探索相对较多。选取2013—2017年13个粮食主产区的相关数据，计算出人均生产总值和人均耕地面积，再将各年份进行平均处理;然后以粮食主产区作为整体对每个省份进行均值化处理;最后利用相关数据绘制散点图如图1所示。

2.2.2 村级层面 依据村庄距离中心城市的远近不同，在村级层面的近郊村和远郊村对确权模式的选择各有差异。主要表现在：（1）近郊村确权模式创新化。纳入城市发展规划的城中村、分布在城市外围的城边村和交通发达的城郊村，如聊城和滨州的城郊村、安阳和焦作的近郊区等地，概因多实行农地规模流转导致土地面积、四至不清，除确权确地外更多采用创新性的确权确股不确地和确权（确股）确利不确地模式。（2）远郊村确权模式政策化。在少数资源禀赋条件相对较差的远郊村，诸如黑龙江兰西县、安徽濉溪县、江西修水县等贫困县及其他部分贫困县的贫困村，受政策指引多扶持农民专业合作社和龙头企业发展特色农业，多采取政策性的确权确股不确地模式。除此之外，一般远郊村受确权政策宣传度、农地平整度、农户对土地的依赖度和确权实施容易度的影响，多采用政策明确、农户接受度高的依合同确权确地和按户连片耕种确权确地模式。

3 农地确权的实践偏差

截至2018年底，我国农地确权任务基本完成。在我国13个粮食主产区内，形成了以确权确地为主、确权不确地为辅的多种确权模式并行格局，但同时也引发农地确权“次生问题”，即农地确权实践偏差。

3.1 农地确权政策预期目标 在推进农村集体产权制度改革过程中，《中共中央国务院关于加大改革创新力度加快农业现代化建设的若干意见（全文）》指出，要做到明晰农地产权归属，引导农地承包经营权流转。2015年中央一号文件再次指出，要做好承包土地的经营权抵押担保贷款工作，以增添农村发展活力。这充分表明了农地确权的政府目标是通过强化农地产权，推动农地流转和农地抵押的开展。

3.2 基于确权确地模式的实践偏差 河南省是我国名副其实的粮食大省，对国家粮食安全具有重大贡献，因此选取河南省作为研究对象具有代表性。调研发现，确权确地模式是河南省采用最多的确权模式。农户对确权确地模式接受度较高，但农地确权的实践效果与政策预期也存在偏离，具体表现为：

3.2.1 农地确权满意度不高 河南省一轮承包地在二轮承包顺延后，除部分作调整外，绝大多数土地未进行调整。这不仅继承了第一轮土地承包时期的“均田制”，也继承了细碎化的土地资源配置。调研发现，相当一部分农民对确权确地模式的满意度不太高，大多与确权误差的存在有关。一是原承包地细碎化的分布阻碍农地规模经营，部分农户为降低耕作成本擅自调地，却未及时更新登记账簿信息;二是在前期宣传力度不足、中期确权准确率不高和后期纠错不易的综合作用下，确权在一定程度上损害了相关农户的合法权益，导致部分农户满意度不高。

3.2.2 农地流转市场供需匹配度不高 受农地细碎化、分散化制约，农地确权预期通过农地流转促使农地供求双方达到均衡状态，推动农业规模化经营。但实践发现，流转中的土地资源供需匹配度不高，农地流转实施进程缓慢。深入访谈发现，确权后，在稳定地权的保证下更多农户欲转入或转出农地，但真正实现农地流转的农户甚少。究其原因主要有2方面：一是农地转出无门。受地理位置所限，距离中心城市较远的地区农地流转中介匮乏、平台滞后，新型农业经营主体较少，待转出的预流转地剩余较多。二是农地转入无路。受教育程度、城市用工年龄桎梏而返乡务农的农民工以及无地少地农民，倾向于流转获得土地，但缺少农地流转“牵线人”，对农地流转信息捕获存在时滞，致使农地需求市场饱和度较低。确权对农地流转具有一定的促进作用，但不完善的信息平台加大了农地流出与流入方信息匹配难度，影响农地流转市场供需匹配。

3.2.3 农地抵押等土地金融参与度不高 随着乡村振兴战略的提出和农业现代化水平的提高，农民在生产和生活方面对于资金的需求日益增加。确权后，明晰的农地产权抵押为农村金融服务拓展了新的融资方式。调查显示，有24.18%的农户凭农地确权证书办理抵押贷款，22.73%的农户表示想办暂时未办，11.37%的农户则表示没法办（见表1）。农地确权对农地抵押贷款的影响，归根究底是产权与交易的问题。从需求方看，有58.28%的农户有向银行抵押贷款的意愿，却仅有24.18%的农户办理成功。一方面可能是受客观环境影响。现今农村从业人口结构老龄化，农村耕作的农民普遍受教育程度不高、学习能力有限;不健全的产权评估机制和不统一的产权交易平台，在一定程度上降低了农户参与农地抵押的热情。另一方面可能是受农户主观抵押意愿影响。这与“土地是农民的命根子”的观念有关。农民普遍认为在丧失劳动能力后，土地是家庭后继生活的希望，而农地抵押后权能受限，因此农户抵押意愿不高。

4 消减确权实践偏差的对策

4.1 化解争端分歧，提高农户农地确权满意度 农地问题关乎农民的切身权益。而因农地确权产生的土地纠纷一直存在，并未得到妥善解决，导致农户对农地确权满意度不高。为提高农户满意度，需从2个方面入手：一是个体农民应实事求是向有关农业部门反映，坚定维护自身合法权益，达到农地数目准确、边界清晰、确权证书无误，以提高确权满意度。二是地方政府要积极与问题农户对接，针对农户反映的确权难题，及时准确地为农民排忧解难，保障农戶农地产权基本权益;同时也要重视潜在的、因时滞暗藏的农地边界及流转回收的隐性确权问题，重视并积极开展“回头看”工作。

4.2 鼓励构建平台，多渠道扩散农地流转信息 农地流转市场供需匹配度不高，很大程度受信息不对称影响。现行的农地流转多发生在村庄内部熟人之间，农地流转信息扩散力度有限。为扩大农地信息传递，地方政府应鼓励、动员相关部门构建农地信息平台，促进农地供需双方的有效衔接;个体农户应秉持农地收益最大化原则，主动参与农地流转，并综合熟人传递、正规流转平台等多种渠道，加大农地流转信息扩散力度。

4.3 优化农村公共化服务，重视农民社会保障问题 调研发现，在农地确权颁证工作基本完成的大环境下，农户积极性和参与意愿对农地确权成果转化具有深远影响。归根究底，农户的积极性与不确定的农地升值潜力、不足的农村养老保险及风险攸关的农地回流等有关。为提高农户确权成果转化的积极性，地方政府应在现有的农地补贴等社会保障基础上，采取相关政策措施，继续优化农村公共化服务，为农民后续的生存、生活提供不低于农地机会成本的保障，解决农民的后顾之忧，提升农民的幸福感。

总而言之，在积极推进农地制度持续创新的大趋势下，要优先解决农地确权的遗留问题，并依托各地确权模式特征，将确权成果转化为现代农业农村社会经济实践发展需要，进一步深化我国农地制度改革创新，加快乡村振兴。

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（责编：徐世红）

基金项目：国家社会科学基金项目“粮食主产区农地确权的溢出效应及模式优化研究”（15BJY095）;郑州航院研究生教育创新计划基金项目“农地产权制度变革进程中农业技术进步粮食产出效应研究”（2020CX08）。

作者简介：万举（1968—），男，河南驻马店人，教授，研究方向：制度经济学与农村经济发展。  收稿日期：2020-11-18