社会组织承接政府购买公共服务能力偏差

李琼

摘 要：近年来，各级政府不断重视和强调社会组织能力建设，社会组织能力总体上在不断提高。但在实际工作中，部分社会组织还存在自制能力、创新能力、专业能力和集资能力等多重能力偏差的现象。通过总结社会组织在承接政府购买公共服务的能力偏差现象，分析造成社会组织承接政府购买公共服务能力偏差现象的原因，提出提高该项能力的几种途径。

关键词：社会组织;政府购买服务;能力偏差

中图分类号：D630        文献标志码：A      文章编号：1673-291X（2020）04-0191-03

全国各地都在简政放权的大背景下，不断实现政府权力的“瘦身”，积极出台相关服务目录，为社会组织提供了可以承接和操作的项目，不但让社会组织可以在政策指导下发挥作用，也保证了社会公共事务的有效服务对接。近年来，全国各地不断出台各种政策和采取培训、孵化等举措来提升社会组织的能力。但在实际承接政府购买服务中，部分社会组织能力上存在一些较为突出的能力偏差现象，需对此进行分析与研究，并提出解决之途径。

一、文献回顾

所谓社会组织承接政府购买公共服务能力偏差，是指社会组织目前具备的能力没有完全达到《国务院办公厅关于政府向社会力量购买服务的指导意见》所要求的承接主体要具备能力。在王枫云、林志聪（2012）看来，我国政府购买公共服务中的社会组织存在自身发育不足，缺乏独立性，组织结构不合理，缺乏专职专业人员等缺陷。俞晓波（2012）则指出，我国社会组织总体上发育还不完善，覆盖面不够广，无法承接所有政府购买服务的内容。同时，社会组织浓重的官方色彩还会导致政府购买服务中的遭遇“志愿失灵”的问题。在政府购买公共服务实务中，存在着社会组织业务结构与政府购买需求结构不匹配、服务意识不强、整体承接能力不足等问题，这反映了我国社会组织承接政府购买公共服务的能力仍存在许多偏差现象。

二、社会组织承接政府购买公共服務能力偏差现象的类型

自2013年国务院发文后，社会组织承接政府购买公共服务在一定程度上实现。但在现实工作中，就政府向社会组织购买服务的能力而言，社会组织参与公共服务能力还存在着种种偏差现象。综合起来看，组织的能力偏差现象大致有以下四种类型。

1.自治能力偏差。自治能力偏差是指社会组织自身内部管理与运作存在能力低下、能力压抑，使得社会组织内部不能高标准、高质量、高效率地完成工作。具体表现为：一是社会组织机构设置不健全。这在草根组织中较为常见，往往一个人承担数职，局限了组织的生长和发展。二是人力资源匮乏。对杭州市的社会组织进行了抽样调查，合计214份有效问卷。社会组织的专职人员数量比较少，有62家社会组织的专职人员数量为0，专职人员数量在3人以下的社会组织共有151家，占比为74.6%。三是社会组织内部监督制度不完善。我国社会组织内部监督制度不完善，在互联网、纸质媒体报道中数次出现工作人员违纪事件，2014年涉及社会组织人员违纪的便达7件。这些负面事件直接影响到组织的形象，影响社会组织承接政府购买服务。

2.创新能力偏差。这类能力偏差较为多见，这也是各行各业为人诟病的中国最突出的短板，组织仅限于把承接的公共服务按时、按量做完，但是难以持续发展。根据杭州市214家样本社会组织对于10大子项能力的自评分的平均值的大小比较，从中可以看出，社会组织对于要求具有创新力的“项目设计能力”的平均得分为7.43分，仅高于“对外宣传能力”和“资金筹集能力”，排在倒数第三。

3.专业能力偏差。我国社会组织发展时间较短，合法性和法律地位的取得历史极为短暂，组织能力基础较为薄弱。目前我国的社会组织专业能力偏差主要表现为：专业能力较为低下和单一。社会组织的每个岗位设置都有其科学性与合理性，而我国社会组织时常出现“一人一项目制”的模式，即一个项目一个人做好，非专业人士担任项目管理人，非财会人员从事财会工作，甚至存在不少组织专职人员为零等现象，难以实现项目对专业的要求。

4.集资能力偏差。集资能力是指社会组织基于组织宗旨和目标，通过政府、社会、企业或基金会等多种渠道，获得资金、物资和劳务等资源的能力。据对杭州市214家样本社会组织对于10个子项能力的自评分的平均值的大小比较，可以从平均分值上得出，社会组织能力自评得分最低的是“资金筹集能力”，平均值仅为6.99分。

三、社会组织承接政府购买公共服务能力偏差现象产生的缘由

社会组织能力出现偏差现象的原因，主要包括以下几个方面。

1.自身能力较弱，不能实现自治。社会组织自身能力不够，专业人员短缺，以及集资路径狭窄，都对社会组织自治的实现有较大影响。一是社会组织自身治理模式不健全。部分社会组织内部管理不够规范，管理制度不健全，管理人员素质良莠不齐。二是社会组织专业能力不足，专业人才稀缺。缺乏专业能力的组织在发展业务上竞争力较弱。相对于其他行业，社会组织的人员缺乏还表现在志愿不足上，社会组织工作人员工资不高，晋升空间较小，缺乏相应晋升机制，大大削弱了大学毕业生到社会组织就业的意向。三是组织经费短缺，集资方式单一。筹资人大多是项目的负责人和运作人，没有专业筹资人员、团队或手段技能单一都会影响社会组织集资。因此，经费不足几乎是所有社会组织的共同问题。

2.政社职能不清，政社分开不够彻底。当前社会组织仍然存在职能转移不清楚，政社分开不彻底，社会组织内卷化、行政化等诸多问题。主要表现为：其一，是社会组织缺乏“独立性”。政府在整个服务供给过程中都控制着资源，社会组织在服务供给时对政府的依附远远大于项目运作时的自主性与独立性。其二，社会组织趋同化。政府购买服务是一项政府完全主导的项目，社会组织不得不改变自身类型以适应，进而导致趋同取向。社会组织的趋同化会导致只追求复制批量生产的效率，而不重视组织参与竞争的核心创新能力。其三，政府购买公共服务的机制不全，配套政策没有落实。政府出台了多项支持社会组织发展配套政策缺乏操作，例如税收优惠、人才保障等方面制度，因种种原因难以落地。

3.监管机制不够完善。参与政府购买服务的政府、组织、民众三方主体均具有监管责任。近几年，中央和各地政府强调创新社会组织监管体制，推动了政府购买服务和社会组织的发展，但社会组织发展的制度性障碍依然存在，监管体制仍然不够完善，社会组织监督、评估、信息公开等机制不健全，来自社会的监督没有发挥有效作用。

4.社会认可度不高，社会组织不够职业化。社会组织不同于政府机关部门，也不同于企事业单位，它是一个社会团体，由于社会组织的目标边界过大，在中国生长和发展的时间较短，很难快速地获得政府部门、企事业单位和公众的认可，这种情况导致社会组织很难留住职业人才。

四、提升社会组织承接政府购买服务能力的路径分析

提升社会组织的能力建设和创新，需要依托健全的政府购买机制，推出重点扶持机制，重点加大社会组织发展和管理的支持和监管力度，解决社会组织成长发展的自治、集资和专业等能力困境，培育社会力量，引导社会组织参与政府购买。

1.健全政府购买机制体制，营造良好的政府购买公共服务环境。提升社会组织能力的路径方面，社会组织最为迫切需要的是健全的政府购买机制。一是确定合理有效的购买范围和目录。明确哪些服务可以买、哪些不能买，是政府购买服务工作顺利开展的前提和基础，也让更多具备特殊专业技能的社会组织能够参与政府购买提供专业服务，缓解社会组织专业能力偏差。二是界定购买主体，厘清各方关系。政府需要尊重社会组织的独立性，建立平等、信任的新型政社互动关系，将适合社会组织承担的职能转移给社会组织，促进社会组织发展。三是健全购买制度，完善购买程序。国家和地方规范上下衔接，相互配套和补充，增强政府购买服务的体系性。成立专职购买服务管理机构，负责构建与完善政府购买社会组织服务体系。

2.多元主体参与监督，推动社会组织能力提升。多元主体的监督体系是社会组织发展的关键，得到购买方政府的肯定、社会组织内部的支持、公众的满意，第三方评估机构的合格是衡量政府购买“买得值”的核心。加强政府监管的充分性，各部门相互配合对社会组织的日常管理和服务过程进行合力监督，提高监督效果。建立信息公开机制，利用数字工具，及时公开组织信息，拓宽公众参与监督的路径。只有强化外部监管与内部管理，才能引导社会组织能力提升。

3.加强社会组织自身能力建设，提高专业服务能力水平。完善组织自治模式，建立组织科学运作制度，设置合理的薪酬和晋升机制，规范日常化培训体系，落实组织领导人素质能力强化培养计划，多方面加强与引导组织提高自身能力建设和服务水平。

4.加大宣传力度，提高各界对社会组织的认可度。通过普及社会组织知识，增强各界对社会组织的了解和认识，使广大干部群众转变对社会组织的态度，支持和参与社会组织的建设。一是政府正确认识社会组织发挥的作用，加大对社会组织的重视。各级政府应调整对社会组织的认识偏差，尊重社会组织的独立性与合法性，相互协作共同治理。二是社会组织正视自身能力存在偏差的现状，加强对自身能力的建设。社会组织应当努力提升自身的专业性、公共性、公信力、竞争力和生命力，不断扩大社会影响力。三是民众主动参与社会组织工作，转变对社会组织的认识。民众要积极主动参与社会组织工作，加强与社会组织的互动，主动转变对社会组织的认知，进而主动提高对社会组织的认可度。

参考文献：

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