川南经济区一体化发展中大企业税收风险管理探析

张鹏

摘 要：在省域经济副中心城市建设的背景下，对区域位置、资源特点、政策导向等多重因素研究分析，认为川南经济区经济水平提升后劲较足，而且从四川省各大经济区域“十三五”规划前几年总体表现来看，川南经济区经济增速令人刮目相看，其中，川南四地市大企业税收收入的稳定至关重要。因此，川南四地市政府部门很有必要借鉴先进经验，结合川南经济区自身实际，重新深入思考改进税收风险管理的有效路径，针对大企业提供精准高效的纳税服务，促进区域大企业高质量发展。

关键词：大企业;税收风险管理;一体化;川南经济区

中图分类号：F812.4      文献标志码：A      文章编号：1673-291X（2020）05-0156-03

一、大企业税收风险管理是川南经济区一体化发展的重要支撑

川南经济区是四川省五大经济区之一，从正式确立到签订《川南经济区合作发展协议》，再到构建“一圈三区三带”阶段，历时十多年。酒都宜宾以及与之相邻的酒城泸州被规划为整个区域的核心发展极，在两市外围的盐都自贡和甜城内江被赋予区域经济发展的支撑点，区域总体的发展格局已经基本确立。2019年，四川省政府印发《关于加快推进川南经济区一体化发展的实施意见》，该意见提出，到2022年，在该区域经济总量接近万亿元的同时建立省域经济中心城市以及建成省内第二经济增长极等战略目标。

川南经济区从最初规划至今，一体化发展稳健快速，发展潜力巨大。在川内五大经济区中，川南经济区幅员辽阔，人口基数较大，经济总量占比在省内较高，经济增速较快，所处地理位置较为特殊和重要，资源禀赋较为优越，在多重政策利好下，该区域已然成为四川省经济发展中新的增长极，未来也必将推动四川省经济再上台阶以实现高质量发展。

我们试图研究川南经济区中的大企业税收风险管理。在财政收入中最主要的贡献是税收收入，而在税收收入中，大企业税收贡献又占到半壁江山，因此，在国内外经济形势严峻而复杂、信息化程度越来越高的情况下，管理好大企业税收风险，对川南经济区一体化更好更快发展意义非凡。

（一）大企业和税收风险管理的内涵

1.界定大企业

大企业标准的模糊不清，导致管理的对象不清晰，进而会导致管理的质量和效率下降，难以进行精准的专业化服务，所以大企业概念的界定对大企业风险管理至关重要。

有关大企业的界定，在统计学界已经有了明确的标准。根据国家统计局2011年第75号文件分别以资产总额、营业收入和从业人员为主要标准和辅助标准，把企业划分为大型企业、中型企业、小型企业和微型企业。

由于我国现实情况的复杂性，在税务界，税收意义上的大企业目前还没有统一的明确的标准。国际上，2011年，经济合作与发展组织在充分调查和研究的基础上，得出主要以营业额、资产规模、年度纳税总额、行业特性以及是否有重要国际商务活动等为标准来界定大企业的结论。在国内，2008年，有关针对大企业进行专门管理的正式部门大企业税收管理司成立，到现在已经有10多年的大企业税收实践。通过实践，大企业的界定主要分两个阶段：一个是定点联系社会影响较大的45家重点企业阶段，此阶段大企业的标准侧重点是营业额、纳税额、所有制形式、资本构成以及行业影响力等指标;二是千户集团企业实践阶段，从《千户集团名册管理办法》来看，按照“应扩尽扩”原则，千户集团企业是对45家定点联系企业“扩围”形成的，根据千户集团企业概念可以推断出，大企业界定的依据主要是国内外排名、税收规模、行业代表性以及良好成长性等标准。

王向东等学者在《中国大企业税收基本问题研究》一书中提出，大企业标准的界定可以按照主要指标、辅助指标以及股权结构等三个方面来进行。主要指标是在归纳总结国内外实践中具有共性的部分而得出的，比如营业额、资产规模等;辅助指标主要是考虑到区域性企业分布特点来具体设定，比如，川南经济区资源型企业较多，那么在确定大企业标准时就可以考虑此类企业的内在属性;股权结构方面，如果股权集中度高，则可以按照集团企业为对象进行管理，如果股权相对分散，则可以以单个企业为管理对象。

2.税收风险管理

随着经济社会的发展，国内外税收管理实践相应推进，与之相关的理论也在逐步创新。由于全球各国历史文化各异、资源优势不同以及政府政策导向相异等现实，导致有关税收管理的理论沿着不同的轨迹而逐步发展，其中，影响较大的就是风险管理理论。

20世纪五六十年代，美国学者拉塞尔在《哈弗商业评论》中正式提出风险管理的概念。21世纪初，安然事件在国内外经济社会中如同惊天霹雳，惊醒各行业专家和学者，作为财政风险组成部分的税收风险，引起了政府机关的高度重视。来自于大企业的税收收入是区域财政收入的重要来源，也是保证国家财政收入稳固的主要关注点，因此，有关大企业税收风险管理的实践和理论研究在这样的背景下逐步推开。

我们认为，税收风险管理就是在保证政府财政收入和企業健康发展的前提下，政府税务机关通过科学管理和专业化服务分配现有的政府税务资源，以最小的成本降低税款征纳过程中的不确定性，合理解决税务机关和纳税人之间的分歧，努力提升乃至最大化纳税人纳税遵从度，进而降低乃至规避税款流失可能性以及纳税企业因遵从度不足而引发损失的可能性。

（二）大企业税收风险管理对川南经济区一体化发展的重要作用

近3年来，川南经济区内江、自贡、宜宾和泸州四市的经济总量（GDP）如图1所示。

川南经济区四城市近3年来经济增速相对平稳，经济总量持续稳步增强，经济区总的GDP平均增速达到7.8%。但2018年区域GDP为6 539.8亿元，距2022年GDP接近万亿元的目标还有不小差距。在全球经济扑朔迷离、中国改革向纵深推进的当下，大企业规模大，产品多元，经营跨区域甚至跨国，涉及人数多，组织结构复杂，税源集中度高，所以，对川南经济区内大企业税收风险进行有效防范和控制，从而保证来自大企业的税收收入，对全区域经济健康快速发展，到2022年如期实现万亿目标有着重要的作用。

二、川南经济区一体化发展中大企业税收风险管理存在的主要问题及原因分析

（一）区域税收联合执法平台缺乏

川南经济区正式确立以来，川南四市从最初成立川南经济区协调发展小组，到协商组建川南一体化发展投资基金，再到谋划区域内公共服务共建共享，这些合作实践以及合作进程的推进，体现了川南四市政府对一体化发展战略内在价值的高度认同。

随着川南经济区一体化战略不断向纵深推进，公司集团化运作越来越明显，生产经营涉及的业务也呈现复杂化多元化特征，企业也急需个性化特色化的专门定制服务。以上现实意味着目前的税收管理模式显得较为不适宜，所以，有关税收方面的区域联合执法平台建设尤为重要。这个平台不但有利于川南经济区税收工作协同推进，而且也有利于区域财政收入稳定、纳税人纳税遵从度提升以及区域综合竞争力的增强。

（二）区域税收相关数据共享不足

税收征管中所形成的大数据是政府税务机关进行全面风险分析和精准风险识别的前提保证。税收大数据包含反映区域乃至国家经济发展态势的宏观数据，也有反映企业从最初筹资建立、产供销循环到企业报表的纳税人内部数据，还有纳税人进行纳税申报始终所产生的申报数据和系统自动生成数据，还包括网络信息、上下游、同业竞争者以及政府相关部门等第三方数据。

川南经济区四地市有关税收管理数据集中程度严重不足，存在较为严重的“信息孤岛”现象。同时，四地市对税收数据的采集标准未统一设定，采集出来的数据质量也优劣不等，这在很大程度上增大了税收征管成本，降低了税收工作一体化推进的进程和效率。

（三）区域税收人才专业背景单一

据某省税务局2016年的数据显示，全局在职人员平均年龄44.2岁，50岁以上的在职工作人员占的比例较高，达到41.81%，35岁以下的年轻得力的在职工作人员占的比例偏低，仅为18.44%。这些数据说明，该局人员老化程度较高，对新理论、新技术、新方法的接受和掌握有较大的困难。同时，这些税务人员中，毕业于经济类专业的占比高达72.9%，而具有“三师”资格的以及计算机科学与技术出身的仅占5.91%和7.21%。这些数据说明大数据人才的缺乏。根据政府机构设置的特点以及经济发展的状况，可以推测川南四市税务人才存在类似问题。创新驱动各项工作高质量发展中，人才是关键，人才的不足是当前川南经济区一体化发展战略有效实施的最大瓶颈。

（四）区域税收风险应对难以同步

由于川南经济区四地市大企业数量、层级以及分布特点参差不齐，再加上各地市税务执法人员对税收政策理解的偏差，大型集团企业跨区域进行运作、跨行业进行经营的现象非常普遍，这就可能出现对同一集团公司的不同分支机构的相同的涉税事项，税务部门处理的手段和力度不一样，甚至会出现较大差异的情形，这在一定程度上不利于纳税人纳税遵从度的提升，进而不利于川南经济区一体化协调发展。

三、川南经济区一体化发展中大企业税收风险管理能力提升建议

经济发展与合作组织（OECD）提出的税收风险管理模型如图2所示。

我们拟借鉴OECD的税收风险管理模型，结合川南经济区自身实际，提出川南经济区一体化发展中大企业税收风险管理的思路。

（一）制定税收风险管理目标

在川南四市各政府战略理念一致的情况下，政府税务机关还要树立纳税人分级分类管理意识，将有限的优势资源集中到纳税贡献大的大企业上来，通过部门职责合理划分、复杂事项管理升级等方法，确定既能最大限度保证税收收入又能促进大企业健康发展的税收风险管理目标。

（二）规范税收大数据采集和大企业标准

川南经济区一体化发展中，川南四市税收大数据的采集、筛选、量化到质量管理需要四市政府决策层鼎力支持、通力协调，这也决定了风险分析是否到位以及风险识别是否精准，是大企业税收风险管理的关键一步。

有关川南经济区大企业标准，根据上述分析，我们认为，川南经济区各市在通力合作的基础上，结合国外经验以及国内实践，可以考虑按照主要标准、辅助标准以及股权结构为主线，来确立适合本区域的大企业标准。

（三）税收风险识别

在大企业税收风险管理实践中，我们发现，税收风险识别是整个税收风险管理的逻辑起点，实际也是税收征管过程中的难点，而与之相连的下一项税收风险分析工作是税收风险管理的重点。因此，税收风险识别与分析是开展好风险管理全面工作的关键，作为川南经济区一体化发展中的四市税务机关，应该通力协助总局和省局做好该项工作。

根据上述分析，我们建议，四市政府抽调精兵强将，组成联合执法小组，以集中优势兵力进行风险识别。风险识别就是善于捕捉企业经营行为、企业业务以及企业自身等反常情况，简言之，企业运作的全过程一反常态的地方就是风险点，此环节是做好大企业税收风险管理工作的关键。

（四）税收风险评估排序与应对

根据总局和省局有关税收风险分析的推送结果，我们可以进行相应的风险评估、排序和应对。有关该问题的解决，澳大利亚的RDF框架（差异化风险管理框架）和“金字塔”模型值得借鉴。澳大利亚的RDF框架分析图3。

对于上述四类纳税人的风险应对方法，可以从澳大利亚引入的“金字塔”模型中找寻解决思路。对于第一类纳税人的应对办法是集中精干力量，采取多种手段，实时监督管理;对于第二类纳税人的应对办法是预防为主，事前提供专业化税收服务，持续定期审查监督和风险评估;对于第三类纳税人的应对办法是专业辅导、及时走访、定时提醒;对于第四类纳税人的应对办法是抓住重点深入核查。

在税收风险分析、评估排序和应对过程中，对于其中的具有代表的经典案例建立相应案例库，用于指导后期风险管理工作。

（五）提供个性化服务与反馈考核

税收风险管理的最后环节是反馈提高，在公开透明的监督管理体制下，再加上在处理风险时与纳税人企业充分及时的沟通，通过风险管理全过程的总结思考，查找税收风险管理工作中的漏洞，而后通过有效的工作手段和方法弥补不足，全方位多角度提高税收风险管理效率，努力实现税收风险管理工作的最优化。

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