论中央与地方金融监管权配置之优化

摘 要：近年来，我国各类地方性影子银行的涌现及其引发的诸多地方金融风险事件，使完全依赖中央政府一己之力的垂直监管模式弊端凸现，地方金融监管的补充作用越发明显。长期以来，我国较关注金融监管权在中央部门间的横向配置，对其在中央与地方之间的纵向配置几无触及，导致地方金融监管权的实现只能端赖中央金融监管机构“一事一议”的规章、规范性文件乃至政策的授权方式，缺乏应有的正当性。地方金融办也因此“名不正、言不顺”，普遍存在职能错位、监管权被随意干预和监管资源配备不足等困境。是故，国家应尽早通过更高位阶的立法对“央地”金融监管权的配置加以优化，包括明晰“央地”金融监管边界，一揽子授予地方完整的金融监管权，设置相应的外部监督问责制度，并建立起以国家金融稳定发展委员会为主导的纵向金融监管协调机制，使两者形成监管合力，依法共治。

关键词：地方金融;影子银行;垂直监管;监管权配置

中图分类号：DF438  文献标志码：A

DOI：10.3969/j.issn.1001-2397.2020.01.08 开放科学（资源服务）标识码（OSID）：

一、问题的提出：影子银行的地域性和风险性亟须地方政府的监管

与正规金融体系如银行业、证券业、保险业等由中央政府这只“有形的手”自上而下主导创建的路径不同，我国的影子银行体系根植于民间，主要由市场这只“无形的手”由下而上推动出现，其形成带有与生俱来的地域性和草根性。在既有正规金融无法满足本地中小企业融资需求的情形下，很多地方闲散的民间资本力量自发创建了小额贷款公司、融资担保公司、P2P、融资租赁公司及民间合会、台会等。这些影子银行在运作上都离不开一定的地缘、血缘、亲缘或者业缘关系作为保障，其数量庞杂，经营范围一般限于所在地域或某个特定范围，产品供给呈现地方化、区域化和闭合化态势，信用链条较为单一，鲜有像商业银行、证券公司或保险公司那样开展全国性经营。然而，这些影子银行游离于银行监管体系之外的运作特征，使之在服务地方经济发展的同时也增加了当地的金融风险。有学者以2005年至2014年为区间，分东部、中部、西部三大区域，对我国各省市影子银行的规模进行测算比较，通过非线性回归模型研究了影子银行发展规模与地方金融风险之间的关系，结果发现一个地方的影子银行规模与该地金融体系的稳定性之间呈倒“U”形关系，存在较为显著的“阈值效应”（其中，阀值点就是倒“U”形关系的拐点）。这种“阈值效应”证实了影子银行对地方发展的双重影响：一方面，它有力地弥补了当地正规金融信贷覆盖的不足，满足了中小企业日益增长的融资需求，对当地就业和经济增长有着积极意义;另一方面，它的过度扩张会在一定程度上弱化和扭曲传统信贷渠道，增加地方金融体系的不稳定性和调控难度。2018年7月，被称为“互联网金融创新中心”的浙江杭州成为全国P2P爆雷的重灾区。据网贷天眼跟踪报告显示，杭州累计发生自融、拆标、资金池泛滥等问题的P2P平台就超过100家，合计欠款高达1000多亿元，上百万投资者被卷入其中。与接二连三的P2P倒闭潮相伴的，则是近年来全国各地层出不穷的影子银行非法集资案。典型如2016年的北京“E租宝案”、昆明“泛亚有色金属案”，2017年的惠州“E速贷案”、北京“华融普银案”，2018年的南京“钱宝网案”及2019年的北京“通金所资金断裂案”等。这些动辄集资数百亿元、投资受害者数十万人的大案、要案，不仅造成了当地金融秩序的紊乱和投资恐慌，还引发了系列群体性维权事件，对地方社会秩序的稳定构成了极大威胁和冲击。可见，我国影子银行的地域性和风险性决定了对其乱象的治理已非传统中央监管机构一己之力可以解决，亟须地方政府的监管参与。

其一，由地方政府参与本地影子银行监管，不仅能有效弥补现行中央垂直监管范围有限、资源不足的缺陷，还可以矫正“一刀切”的监管弊端。虽然金融监管权在我国是中央政府的事权，金融监管制度安排亦由中央政府主导，但中央政府的监管主要针对正规金融体系内的金融机构。2018年3月17日，我国进行了金融监管体制改革，將银监会与保监会合二为一，但中央分业垂直监管模式依旧没有改变。以合并后的“一行两会”为例，从下表1可见，其监管力量主要布局在省、自治区、直辖市以及地市两级，其中的“两会”在第三级（县级）及以下区域还存在着空白。然而，伴随着近年来城镇化的推进及民间金融的深化，我国大多数影子银行恰恰活跃于市县或市县以下的乡镇甚至村级行政区域内。它们在地方注册并立基于该地域范围开展经营活动，服务对象为当地企业或者个人，不仅分布广，数量多，而且增长迅猛，使得本就势单力薄的中央监管派出机构越发力不从心。以北京为例，其银监局也就260名工作人员，却要承担着21.6万亿元资产、4788家机构网点的监管任务。足见，由地方政府设立专门金融监管机构，参与本地影子银行的监管，既能分担和减轻中央政府的监管负荷，降低一对多的监管周旋成本，又能克服中央垂直监管鞭长莫及的困境，从而实现监管全覆盖。另外，我国幅员辽阔，不同地区影子银行的发展水平和风险暴露系数不尽相同，若不加区别地套用中央政府整齐划一的监管标准，不仅无法实现监管的精准性，还会造成监管资源配置的失衡。是故，让地方政府参与监管，既可以纾缓中央垂直监管网点不足、触角受限的困境，又能量体裁衣，针对本地影子银行的运营实况，施行轻重有别的监管标准和措施，避免陷入“一刀切”的监管窠臼。

其二，由地方政府参与本地影子银行的监管较中央政府垂直监管更具效率。依美国经济学家华莱士·E·奥茨（W. E. Oates）1972年提出的“权力分散理论”（decentralization theory），一国提供公共物品的职责应当尽可能下放到能够使成本与利益内部化的最小地理辖区中。如果中央和地方两级政府均能同时提供一种公共服务职能，则地方政府应优先于中央政府来履行职能。除非地方政府无法实现规模经济效应或可能影响宏观经济稳定，该职能才应交给中央政府。可见，这种优先性的立论基础在于地方对辖区内资源、信息的了解要比中央政府更充分、全面，更能减少信息偏在和实现监管的差异性与有效性。具体到影子银行的监管上，由于“一行两会”等中央监管机构只能凭借表1所列的派出机构收集地方信息，而这些派出机构在地方不仅不具人缘优势，而且在很多市县级以下的区域并无布点。这就使得它们很难随时跟踪和掌握地方影子银行的运营动态，更遑论对其进行有效监管。与之不同，地方政府具有天然的人缘和地缘优势，其对当地居民的投融资文化、投资者的认知偏好、影子银行的创新需求及风险状况的把握，都要比中央政府机构全面完整得多。显然，由其参与本地影子银行的监管，会更接地气，更具机动灵活性，从而更易作出契合本地影子银行运营图景的监管决策。

其三，地方政府有动力也有义务参与本地影子银行的监管。随着我国信贷政策日益趋紧，地方财政收入与支出间的缺口日益增大。为了破解地方基建资金的不足，很多地方政府竞相设立融资平台（如城投公司等），寻求当地影子银行帮忙，包括借助私募股权基金、信托公司的信托贷款、委托贷款等方式获取融资。这就使得很多影子银行与当地政府联结缠绕在一起，倘若地方政府对本地影子银行置若罔闻，甚至为求一时融资之便而纵容其大肆扩张和冒险经营，一旦流动性受阻或不能兑现其对投资者的收益承诺而“爆雷”，必然会酿成地方金融债务风险和群体性维权事件。就此而言，在影子银行的监管方面，我国地方政府绝不能袖手旁观，而应主动参与其中，及时对出现的风险进行预警和处置。这不仅是地方政府配置金融资源，维护本地金融和社会秩序稳定的内在需求，更是其防范和阻止本地影子银行风险外溢，避免出现区域性金融风险的职责所在。

二、我国金融监管权纵向配置的变迁与地方政府对影子银行的监管困境

（一）央地金融监管权配置之变迁：从中央单一监管到“央主地辅”的双层监管

我国是单一制国家，中央政府在政治体制中具有绝对权威，这种权威决定了我国国家权力的纵向配置以中央政府的集中统一模式为主。作为国家权力的一种，金融监管权的纵向配置亦不例外。中华人民共和国成立后，为了集中有限的资金进行经济建设，我国就一直沿袭由中国人民银行统领银行、证券、保险等各类金融业务的“大一统”金融监管格局。直至1978年改革开放，为了激发地方发展经济的积极性，中央政府向地方政府下放部分零星的金融监管权，典型如20世纪80年代初人民银行信贷计划权力和信托公司审批权的下放等。不过，到了20世纪90年代，我国出现宏观经济增长大幅波动和通货膨胀并存的局面，加之类似“327国债期货交易”等地方重大金融风险事件的冲击，彼时的中央政府为了确保经济“软着陆”和阻止地方政府对本地金融资源的不当干预，于1993年颁发了《关于金融体制改革的决定》，重申人民银行作为国务院领导和管理全国金融事业的国家机关地位。1997年东南亚金融危机爆发后，我国于同年11月召开了第一次全国金融工作会议，旋即作出将金融监管权统一回收至中央的决定。会后不久，中央政府于1998年对人民银行主导的金融监管体制进行了改革：撤销了原有的31个省级人民银行分行，重新划分了9大分行，并于同年成立保监会，将国务院证券委员会并入证监会。2003年4月，中央政府又组建了银监会。至此，我国在中央政府层面正式形成了以“一行三会”为主，涵盖银行、证券、保险的分业垂直监管体制。

不言而喻，在金融组织行政权力体系自上而下放射状的分布结构中，中央金融监管机关位于最高处，拥有最高权威。由其集中垂直监管的最大优势在于，能凭借这种最高权威在短时间内实现对各地金融发展走势和节奏的统一规划和控制。但与此同时，此一监管体制也会留下监管供给不足和监管过于刚性之硬伤。例如，随着近年来各地以影子银行为代表的地方性金融组织的涌现和地方金融服务体量的扩张，“一行两会”及其派出机构在监管方面越发捉襟见肘（见表2）。在此情境下，为了缓解两者之间的张力与矛盾，中央政府便开始主动打破上述集中监管模式，通过部门规章、规范性文件和政策文件等形式，授予或委托地方政府行使部分金融监管权（见表3）。具体到影子银行领域，以2008年5月小额贷款公司的监管权下放为肇端，中央政府开始陆续将融资担保公司、股权投资基金、典当行、融资租赁公司、P2P等机构的监管权和风险处置责任赋予省级地方政府或其所属的金融办，我国由此迎来了以“中央为主，地方为辅”的双层金融监管格局。

（二）地方政府对影子银行的监管困局：以金融办为例

為了分析方便，若非特别说明，本文以下内容中的“地方政府”或“地方”系指省、自治区或直辖市人民政府。相应地，“金融办”均指省级政府设置的金融办。

为了承接和行使中央政府上述文件授予的地方金融监管权，自2008年开始，地方政府开始不同程度地对原有金融工作办公室（以下简称“金融办”）进行定编和扩权。综合近年来全国各省（自治区）或直辖市人民政府公布的关于金融办“三定”（定部门职责、定机构设置、定人员编制）方案，我们不难发现，将金融办从原有的政府挂靠部门打造成代表政府行使地方金融监管权的职能部门，已成各地共识。许多地方政府都在金融办固有的金融“服务、规划、协调”职能基础上增加了“监管”方面的职能。与之相应，金融办也从政府挂靠机构（事业单位）增容扩编为地方行政机构。例如，在组织形式上，很多副省级城市的金融办均按正局级建制，地市级城市金融办大都改为政府直属机构。金融办的机构升级确已填补了地方专门性金融监管机构的空白，是地方金融监管改革的一大进步。然而，经过“三定”后的金融办表面上握有本地金融监管职权，在实际运作中，却陷入了困境。

1.金融办监管职责的履行常为当地政府随意干预和利用

就金融办的起源而论，其本身就是源于地方政府围绕GDP增长进行“政治锦标赛”而产生的融资需求，是地方政府为满足自身的融资利益诉求而设。就此而言，金融办的金融“服务、规划、协调”职能实际上是一体的，即都围绕着如何帮助本地政府争夺更多金融资源和拉动经济增长这一主旨展开，这种情形在那些金融资源匮乏的中西部地区如广西、贵州、四川等地尤甚。据业内人士透露，这些地方的金融办为了配合所在地政府筹措项目建设资金，经常主动协调所在地的城商行、农商行、信托公司、担保公司、小额贷款公司等影子银行机构，为本地政府融资平台注资“输血”或提供项目担保。参见张莫、蔡颖：《地方金融办将被剥离融资职责——分层监管仍面临多重博弈》，载《经济参考报》2014年5月8日，第5版。更有甚者，有些地方政府不仅指使金融办支持地方融资平台发行具有融资功能的影子银行产品——城投债，还放纵一些具有融资功能的影子银行通过违规经营来截留全国跨地域流动的金融资源。无疑，地方政府的这种背后干预和指使，必使金融办的监管职能让位或附属于融资职能。因为对地方而言，以融资拉动经济增长，不仅立竿见影，还易于察觉，而通过监管维护金融稳定，则需要长期、渐进的努力，且业绩难以被量化。是故，在以“GDP为纲”的地方政绩考核机制导向下，“理性”的地方政府可能会通过干预地方金融监管的立法与执法，实现对金融资源的争夺和促进地方经济增长，金融办却无法按照其自身意愿审慎有效地对民间金融机构实行监管。长此以往，金融办这种职能行使的偏颇必会销蚀地方金融秩序的稳定，甚至集聚、引发区域性金融风险。

2.金融办作为地方金融监管机构的主体地位“无法可依”

首先，虽然各省“三定”方案均不约而同地赋予金融办对本地金融市场的“监管”职能，然而这种“三定”方案只是地方党委、政府对其内部机构编制管理工作的一种体现，究其本质，仍是一种地方党委的内部批准文件而非法律授权文件。而且，金融监管权本来就非纯粹的行政权，其同时还蕴含着一定范围的立法权和司法权。故而，缺乏法律授权的金融办在行使金融监管职能时经常面临着权威性和规范性不够的质疑，但又不得不做。难怪有学者批评目前我国金融办的监管权，称其“只是一种含义更广泛的行政管理权而非真正意义上的监管权”。

其次，从表3所列中央政府授予地方金融监管权的各类规范性文件来看，金融办行使监管权可谓“名不正，言不顺”。因为这些授权，除了《关于小额贷款公司试点的指导意见》（以下简称《指导意见》）明确要求省级政府指定金融办负责小额贷款公司监管外，其余的都只是直接授权给省级人民政府。然而，至今各省并没有将小贷公司之外其他影子银行的监管权划归给金融办，而是分散交付给与金融办同级的其他政府职能部门，从而形成了“九龙治水，各管一头”的局面。例如，很多地方将融资担保公司交由经信委或财政厅负责监管;典当行、融资租赁公司、商业保理公司交由商务厅监管;私募股权投资基金等则由发改委监管。可见，尽管各地的“三定”方案试图扩张和增强金融办的地方金融监管职能，但现实中的金融办充其量仅拥有对小额贷款公司的监管权而已。

最后，退一步讲，即使金融办在小额贷款公司监管方面获得了中央部门的授权，这种监管授权的正当性也令人生疑。根据《立法法》第91条的规定，作为与省级政府平级的“一行两会”，无权通过颁发规章或其他规范性文件的方式，对金融办进行类似授权。不仅如此，就《指导意见》为金融办设置的“申请设立小额贷款公司，应向金融办提出正式申请，经批准后，到当地工商行政管理部门申请办理注册登记手续并领取营业执照”这一项行政许可而言，也同样存在正当性危机。因为依《行政许可法》第14条和第15条，只有法律、行政法规、地方性法规才能设定行政许可。换言之，作为部门规范性文件的《指导意见》，无权为小额贷款公司设定登记的前置性许可。事实上，表3所列的部门规章及其规范性文件，均无权为地方性影子银行设置市场准入的行政许可，也不能在日常检查中对违反监管规定的影子银行创设包括“没收违法所得、责令停止营业、暂扣或吊销执照”等在内的行政处罚权。以上分析表明，尽管“三定”后的金融办可能会化身为地方金融监管的职能部门，但不拥有日常监管所需的全部处罚权，不具备法律意义上的监管主体地位。

3.金融办与中央金融监管派出机构之间的监管权责边界不明

从管理体制看，中央金融监管是一种由上至下的纵向监管，属于“条”型专业管理，而地方监管是一种由点带面的横向监管，属于“块”状综合管理，两者的目标诉求不一。中央金融监管派出机构多从整个国家视角来考量和关注地方的金融问题，而金融办隶属地方政府，必然更多地从地方政府关注的利益出发，倾向于选择性地配合中央金融政策，导致金融监管和宏观调控在基层执行受阻。有的地方甚至突破中央有关部门的监管规定，滥设具有融资功能的准金融机构，不仅削弱了国家监管政策的权威性，还易引发监管套利行为。此外，表3列举的中央授权文件在一定程度上缓解了两者因监管权配置不明引发的监管冲突，但这些文件毕竟只针对部分影子银行，不仅不完整，而且效力层次低，依旧无法满足地方政府的横向监管所需。进言之，迄今我国地方政府拥有的金融监管权只限于表3中的农村信用社、小额贷款公司、融资担保公司、股权投资企业、典当行、融资租赁公司、P2P等7个类别。其今后能否获得这7个类别之外其他影子银行的监管权，则完全依赖中央政府的后续授权。中央政府后续是否再予以授权，在多大范围内授权，地方均不得而知。可见，央地双方在地方金融監管权责上的界定不明，不仅使地方监管权力存在极大不确定性，还影响地方政府监管权力来源的合法性。

4.金融办的监管能力严重不足，公共执法资源稀缺

“打铁还需自身硬”，撇开上述法律授权的正当性与否不谈，地方政府要把金融办打造成具有地方金融监管职能的实体化部门，首先必须夯实自身的监管能力和人才储备。表2显示，截至2018年底，先不说其他影子银行，单就小额贷款公司而言，全国批准设立的就多达8133家，数量远超现行“一行两会”监管的正规金融机构的总和。然而，与体量庞大的小额贷款公司相比，全国各地金融办人员编制、技术储备和经费支持严重不足，则是一个不争的事实。以广东为例，目前全省就有小额贷款公司525家，融资担保公司529家，而其金融办的行政编制46人，扣除正副处级领导和后勤服务人员，真正有金融业从业经验的监管人员才15人，仅占32%左右。这种人员配备不足引发的“小马拉大车”问题非常严峻。事实上，广东金融办的编制配备在全国已算走在前列。据《21世纪经济报道》记者的实地调查，一般省级金融办只有十几至二十几位编制人员，地市级金融办也就3至4人，县区1至2人。更有甚者，有的县（区） 级金融办仍与其他部门合署办公，并无专门编制和人员。可以说，时下的“现金贷”之所以屡屡涉及大量“过度借贷、重复授信及畸高利率”等高风险行为，很大程度上就是各地金融办一线执法人员不足，未能对本地小额贷款公司的线上业务施予日常监管所致。因此，倘若未来银保监会再把其从商务部承接的典当行、融资租赁公司、商业保理公司的监管权下放给地方，则新增的2万家影子银行必使金融办更加不堪重负。由此可见，从机构设置到执法人员配备，各地金融办的实际配置普遍反映了执法资源对于监管绩效的严重掣肘。面对急剧增长的地方性影子银行，地方金融办人员编制少、权力配置不足、监管基础能力建设经费投入不足，其日后可否胜任地方金融的监管任务，无疑是个极大的考验。

三、优化央地影子银行监管权配置的法律思考和对策

早在2013年11月12日，党的十八届三中全会通过的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》就明确要求“界定中央和地方金融监管职责和风险处置责任”，但究竟如何界定？此后迟迟未见相应的文件出台。2017年7月15日，全国第五次金融工作会议进一步重申了“央主地辅”的双层金融监管配置模式，但迄今亦无从见到与该模式相关的具体措施安排。无疑，这种基于会议政策纪要而非法治驱动的配置框架，很容易导致央地双方的监管权配置陷入“二律背反”僵局。对中央政府而言，面对地方影子银行的不断涌现和地方金融的日益多样化，囿于自身监管力量不足，总是处于尴尬状态：一方面，其在内心深处确有寻求地方政府给予监管支持和分担的意愿，另一方面，又对地方政府可能滥用监管权干预地方金融发展心存忧虑。在此两难情形下，中央政府只好“一事一议”，采用“挤牙膏”的方式渐进地将部分影子银行的监管权（如小额贷款公司、融资担保公司及典当行等）下放给地方政府;对地方政府而言，其固有的地方经济管理使命决定了其需要的金融监管权应是一种“块”型综合管理权，仅靠中央政府这种碎片化的授权显然难以为继。于是，为突破中央对金融监管权的掌控，地方政府或者通过“打擦边球”“用足政策”等方式自行扩展中央政府下授的监管权力，或者打着方便管理或金融维稳的幌子自设监管权力，实施地方金融保护，从而导致很多事实上无法律授权的监管行为出现。无疑，地方政府在寻求金融监管权扩张方面的这种“蠢蠢欲动”和“黑箱操作”，反过来又会加剧中央政府对金融监管权力下放的顾虑。两者既相互依赖又相互不信任，自然难以形成监管合力。

总之，尽管地方影子银行蓬勃发展的事实已迫使中央垂直监管架构出现松动，促其形成了“央主地辅”的双层监管格局，但在两者监管权的配置上，我国当前采取的主要是行政而非法律调整的思路。故而，与中央监管机构拥有法律上完整统一的金融监管权形成反差的是，我国地方的金融监管权不仅残缺不全，而且“无法可依”。这种“无法可依”既有配置内容（如监管事项）和配置期限的阙如，更有配置方式（如规章或规范性文件等）与上位法的抵触。看来，欲破解央地监管权配置“二律背反”之僵局，当务之急，应在立法上狠下功夫，针对上述痛点问题，施以补强和完善之策。

（一）明晰央地金融监管事项的范围与分工

对此，笔者主张按照机构属性和业务范围两个维度对央地监管的权力边界加以明晰。凡取得全国性牌照、跨省区营业的正规金融机构（如商业银行、证券公司、保险公司等）和全国性影子银行业务（如各类银行理财类产品、第三方支付等），均由 “一行两会”负责监管。对地方政府而言，其除了负责中央政府业已授权的那些规模较小、主要在当地开展业务的正规金融机构（如农村信用合作社）的监管工作外，还应按照“属地管理，权责统一”原则承担起本地各类影子银行的监管和风险处置责任。另外，基于权责统一的授权原则和地方金融体系的完整性，应将“一事一议”的个案授权变更为“一揽子”授权，赋予地方政府在辖区内广泛完整的监管权。此举不仅可以杜绝地方监管的死角，还能消除地方金融监管权来源的不确定性，从而极大地调动地方政府开展监管的积极性和能动性。

需要指出的是，上述立法建言攸关一国金融的基本制度，已非“一行两会”等部委的规章或规范性文件所能承载，理应上升到国家正式法律或行政法规的高度。在笔者看来，若制定地方性金融法律的条件一时尚未成熟，为保障地方金融基本制度与政策的稳定性和常态化，全国人大或其常务委员会也应尽快授权国务院根据地方金融发展诉求先行制定关涉地方金融监管的行政法规。对国务院而言，应摒弃用“国发[xx年]xx号”等规范性文件调整的惯性思维，改采诸如条例、规定、办法等更高位阶的行政法规，将央地双方监管职责、监管权配置和风险处置责任的分工固化下来，以正本清源，确保地方金融监管权力有法可依。

（二）将金融办提升为地方金融监管局，赋予其地方金融监管的主体地位和横向统合的地方金融监管权

截至2018年底，除西藏外，我国大陆地区的30个省、市、自治区人民政府均公布了金融办的“三定”方案，皆在将其定性为地方政府履行本地金融监管职责的政府直属机构。是故，为实至名归，笔者力主各地应趁热打铁，将“金融办”提升为“地方金融监管局”，以凸显其监管的核心职能定位。当然，这种从“办”到“局”的升级改革绝非仅止于招牌的更迭，更应有实质监管权力的整合和监管资源的充实举措。进言之，地方政府不仅要根据本地工作所需，扩大地方金融监管局的编制配备和资金投入，还应补强其既有的金融监管权，将分散在经信委、商务厅、财政厅等机构的金融监管权整合交付其统一行使。如此方能发挥地方金融监管的协同性和专业性优势，从而有效避免当前多部门监管形成的监管盲区与监管重叠。

然而，金融监管有效性的发挥离不开完备的法治保障与支撑。地方政府在完成地方金融监管权整合，将金融办升格为金融监管局的同时，还应通过立法对之加以明确。当然，这种明确绝非地方一己之力可以奏效。地方除了通过立法将其获得的监管权转授给地方金融监管局之外，关键还需要国务院事先通过行政法规将地方金融监管权配置给地方政府。任何缺乏此前置行政法规的地方授权立法都是无权者的立法。进言之，只有国务院通过了对地方金融监管授权的行政法规，地方才能提请所在地的省级人大制定类似《地方金融監督管理条例》这样的地方性法规以执行此授权;或者，以此行政法规为“母法”制定地方规章，将其获得的地方金融监管权转授给地方金融监管局负责落实，并对机构设置、监管职责、监管范围与方式手段等内容作出细化。唯其如此，地方金融监管局方能如同 “一行两会”那样有法可依，成为法律上名正言顺的金融监管机构。

（三）设置外部监督问责机制，强化地方金融监管的独立性

独立性是监管机构维护市场公平竞争秩序和保证监管有效性的决定性因素。然如上所述，我国金融办的监管职能常因所在地方政府的背后干预而异化为融资职能的附属物，故其独立性问题一直令人诟病。因此，未来立法在赋予地方金融监管局对地方金融统合监管权的同时，还应思考如何避免其重蹈金融办的覆辙。以笔者之见，在短期内我国以“GDP为中心”的地方政绩考核机制改革未有实质性突破的情境下，贸然剥离地方金融监管局“融资”职能的做法并不现实。相反，唯有在肯定地方金融监管局“融资”职能对当地政府发展地方经济功不可没的基础上，通过制度创新构筑外部监督问责机制，防控地方政府对其监管权的随意干预，才是正确调和其“监管”与“融资”职能互斥的可行之举。

具体来说，这些可供构筑的外部监督问责创新机制包括：（1）制定地方金融监管的权力清单，将地方金融监管局的职权依据、监管流程及其与其他地方政府职能部门的权力界限和对应责任明确列示出来，并向社会公开，使公众得以知晓和监督地方金融监管局的权力行使，避免其在地方政府的压力之下“以监管之名，行融资之实”。（2）推行省级垂直监管体制。为减少地方政府尤其是市、县（区）政府对本级地方金融监管权的干预，确保金融监管政令在地方各级上下畅通，建议组建后的地方金融监管局推行省级直管的运行模式，即将其直接定位为省级人民政府的直属机构，而省级以下的金融办则与本级地方政府脱钩，直接改制为金融监管局的驻地派出机构，并将先前的机构编制管理工作、人事任免和监管业务等收归至省级金融监管局统一管理和部署。如此，既可在一定程度上强化地方金融监管的权威，又能大面积减少市、县（区）政府对金融办履职的干预与控制。（3）引入中央金融监管的督察机制。上述省以下的垂直监管模式虽可在一定程度上缓解“监管”与“融资”任务合于一体的矛盾，但并不能从根本上解决问题。其原因在于，金融监管局这种半垂直的监管模式对直管的省级政府依然不敢“说不”，同样无法抗拒来自省、市、自治区人民政府为竞逐辖区金融竞争力排名而对之施加的干预和摊派。为弥补此一缺陷，保证省级层面地方金融监管权的独立行使，我国亦可像监督国有土地一样，建立类似的中央督察问责制度。

在此，由新成立的国务院金融稳定发展委员会（以下简称“金稳委”）代表中央政府对各省、自治区、直辖市地方金融监管情况进行督察和问责，可谓适得其所。在笔者看来，金稳委不妨根据实际需要设置相应的派出机构，致力于以下几个方面的巡回督察问责工作：一是对各省及所属地方金融监管局出台的关涉地方金融监管的各类规范性文件进行“备案審查”，防止地方为求短期经济利益而借监管之名干预、扭曲地方金融发展。二是在地方政府绩效考核机制中增加与金融监管、风险处置效果相关的指标，据此对地方金融监管日常行为施以定期引导和考核。三是一旦督察中发现地方金融监管文件或监管权的行使有悖中央政府的授权要求或被地方政府干预、滥用于为其“融资”服务，则可径直向所在地方政府提出整改意见，责令其限期整改。整改不力或效果不彰的，在全国进行通报批评，甚至在必要时对地方党政一把手进行约谈和问责。要之，金稳委作为副国级单位，由其实施监督和问责，显然较“一行两会”更具权威性。这就好比在地方政府头上悬放了一把“达摩克利斯之剑”，对约束和防止地方政府干预、滥用地方金融监管权，引导其从“金融资源竞争”转向“金融法治竞争”颇具鞭策意义。

（四） 构建以金稳委主导的央地金融监管权纵向协调机制

金融的内在脆弱性与社会公共性表明，地方金融监管不能也不可能同中央监管机构不相往来。然而，我国地方金融办只存于省、市、县三级，在中央机构层面缺乏直接的对口部门，无法在中央横向层面与“一行两会”等监管部门展开直接对话沟通，故为了避免地方性影子银行运营风险外溢扩散成区域乃至系统性的金融风险，在纵向层面建立央地两个层级的监管协调机制亟显必要。其中，作为统筹协调我国金融稳定和改革发展问题的金稳委更应责无旁贷。

笔者认为，金稳委主导的这种纵向协调机制至少应涵盖以下四点：一是监管信息的对接共享。即建立中央与地方两级政府金融监管信息收集、交换和共享的管道，实现地方政府监管执行优势与中央政府监管权威优势的互补，改变当前地方正规金融风险状况信息由“一行两会”派出机构掌握，而地方影子银行等新型金融组织业务信息由地方金融监管机构掌握的割裂状态，从而为中央金融监管机构更好地指导地方金融监管工作和防范、化解系统性金融风险提供全面、准确的决策依据。二是征信信息的对接共享。即督促地方金融监管局制订本地金融的征信标准，推动辖区内地方性影子银行完善信用管理制度和征信平台建设，将其尽快纳入人民银行的征信系统，从而实现信用信息共享，为地方金融风险的防范提供信用支持。三是定期的监管会商。即中央金融监管派出机构和各省地方金融监管局负责人定期（如以一个月为准）在当地通过联席会议形式相互通报监管情况，进行跨省区金融风险的预警和部署，确立中央政府督促和指导地方金融监管工作的常规化模式。四是风险处置的协调与合作。虽然按照责权统一原则，中央金融监管机构承担全国性或跨省区金融风险的处置职责，地方政府承担属地风险的处置职责，但属地风险、区域风险和全国性风险有时并非那么泾渭分明。特别地，一些地方性影子银行表面上深耕于地方，但借力互联网、云计算、区块链、大数据等金融科技“暗渡陈仓”，其交易不受传统物理网点的限制，风险传播范围早已突破了地域性限制。加上地方金融监管目前专业人员、资源配备等不足的困境，一些地方政府可能会因此无法识别或忽视跨区域风险的存在，故亟须中央监管机构援手相助。

总之，在地方风险的处置方面，既要压实地方政府一线的风险处置责任，同时又需要中央金融监管机构和地方政府在事先的风险识别与风险评估中展开沟通协调，以建立立体化、全面化的地方及区域风险预警体系，如此才能为各自的风险处置及合作提供准确指引，避免双方相互推诿而错过最佳风险处置时机。

四、结语

毫无疑问，由于近年来地方性影子银行出现各种风险事件，金融监管领域的中央和地方关系问题一直是我国的中心工作之一。中央政府和地方政府金融监管权的配置优化，正是在既有中央集中垂直监管模式无法因应当前地方性影子银行勃兴这一现实背景下推进的。其中，如何确保地方政府金融监管权来源的正当性，实现两者监管“分权”的法治化，已然成为优化的重要内容。时下无论是“一行两会”等中央部委立基于规章、规范性文件或会议政策对地方进行所谓“一事一议”的金融监管授权，抑或是全国很多地方正在掀起的针对本地金融办开展的由“办”到“局”的机构升级改革和地方人大的立法赋权尝试，均存在法治意义上的规范缺失，并未触及该问题的本质，即如何在现有立法框架内赋权地方金融监管局（金融办），使之同“一行两会”那样成为法律上名正言顺的金融监管机构。这既是依法治国和依法行政背景下我国地方政府推进和施行地方金融监管时必须考虑的命题，也是我国在金融领域处理中央与地方监管权配置关系时无法回避的难题。欲破解此难题，中央政府应通过更高位阶的立法明晰“央地”金融监管边界，一揽子授予地方完整的金融监管权，设置相应的外部监督问责制度，并建立起以金稳委主导的纵向金融监管协调机制，如此方能使两者形成监管合力，依法共治。

The Optimization of the Allocation of Central and Local Financial Regulatory Power：

From the Perspective of Local Shadow Banks Supervision

CHEN Binbin

（Law Faculty of Huaqiao University， Quanzhou 362021， China）Abstract：

With the emerging of various local shadow banks in China in recent years and many risks caused by them， the disadvantage of the traditional vertical supervision model relying on the central power to regulate is becoming increasingly prominent， and the complementary role of local financial supervision is becoming more and more indispensable. However， our legislation has been paying more attention to the horizontal allocation of financial regulatory power between the central departments， while the vertical allocation between the central and local authorities has been barely addressed. As a result， the exercise of local financial regulatory power can only rely on the central “case by case” authorization mode， lacking of sufficient legitimacy basis. Hence the local financial offices are faced with many dilemmas， such as functional dislocation， the arbitrary intervention to regulatory power and inadequate supervision. Therefore， China should optimize the allocation of central and local financial regulatory power as soon as possible through the rule of law， including clarifying the boundary between the central and local financial regulatory power， integrating local financial regulatory powers and setting up corresponding external monitoring measures， and establishing a vertical financial regulatory coordination mechanism led by the National Committee for Financial Stability and Development， so as to end the fragmented state of supervision， and be feasible to form a joint supervision force between the central government and local governments.

Key Words：  local finance; shadow banks; vertical regulation; financial regulatory power allocation

本文责任编辑：邵 海

收稿日期：2019-10-20

基金项目：2015年度中央高校基本科研业务费资助项目“金改背景下规范和促进我国民间融资发展的法律构建”（14SKGC-QT06）;2016年度福建省高等学校新世纪优秀人才支持计划项目（JA16022S）;2019年度福建省法学会重点课题“区块链金融风险溯源与监管创新”（FLS2019A07）

作者简介：

陈斌彬（1977），男，福建漳浦人，华侨大学法学院教授，地方法治研究中心研究员，法学博士。