区块链在健全公共卫生应急管理体系中的应用分析和建议

石菲

2020年初爆发的新冠肺炎疫情对我们生活的方方面面都产生了巨大影响。除对经济产生冲击外，这次疫情也加快了国家治理体系和治理能力的改进完善速度。

中共中央总书记、国家主席、中央军委主席、中央全面深化改革委员会主任习近平2月14日下午主持召开中央全面深化改革委员会第十二次会议并发表重要讲话。他强调，确保人民群众生命安全和身体健康，是我们党治国理政的一项重大任务。针对这次疫情暴露出来的短板和不足，抓紧补短板、堵漏洞、强弱项，该坚持的坚持，该完善的完善，该建立的建立，该落实的落实，完善重大疫情防控体制机制，健全国家公共卫生应急管理体系。

区块链的技术特性天然契合应急管理分散性、多方参与性和溯源的要求，将区块链技术应用在公共卫生应急管理的各环节中，将成为进一步完善我国公共卫生应急管理体系、提高应急管理效率的有效途径。针对公共卫生应急管理体系的核心框架——预案、法制、机制、体制都可以发挥重要作用，区块链可以对风险进行充分评估，完善应急预案；提升立法评估的全面性和科学性，与执法部门共建联盟链，实现链上自动监督，行为上链固证存证，执法过程留痕；进一步完善应急管理机制，确保事前监控有留痕，事中措施有依据，事后体系有改进；为深化体制改革提供科学依据。

因此，区块链技术在健全公共卫生应急管理体系中可以发挥重要作用。下面，本文将尝试对此进行分析梳理。

一、本次疫情暴露出公共卫生应急管理体系的不足

（一）网络舆情管控以事后辟谣为主，缺乏有效的整体管控手段

在本次新冠肺炎疫情期间，在集全国之力，阻击新型冠状肺炎病毒的战争中，出现了一种令人担忧的现象，那就是谣言肆虐。在微博、豆瓣等网络平台都出现了大量奇怪的发言，具有频繁出现在21点到凌晨3点之间，使用“网评员”等国内并不存在的名词，不会使用汉语拼音等特征。他们有的放大防护装具短缺矛盾，鼓吹医护人员临阵脱逃拒绝救人；有的定向打击政府形象，使其心惊胆战患得患失，给正常工作增加麻烦；有的抹黑科研医疗专家，安插莫须有罪名败坏其名声，影响疫情防控工作；还有的过度渲染人民群众所遭受的悲惨境遇，放大不满，激发愤怒，挑拨矛盾。[1]

在目前的信息传播渠道中，当不实信息出现后，公众对信息真实性无法自行进行及时有效的验证，大部分情况下只能在谣言传播出来之后由权威部门进行辟谣。而这种事后的辟谣并不能有效阻止谣言的传播。疫情期间，人们的安全感急剧下降，一些人将身体的各种不舒服与“新冠肺炎”联系起来，过分关注疫情的进展消息，反复查看相关内容，加重了紧张、恐慌的情绪。而面对疫情的风险，有一部分人还会出于自我防卫角度产生愤怒情绪。根据国发院与百分点数据智能与国家发展实验室联合针对疫情期间受访者的心理状态进行的调研显示，超过90%的公众对疫情的发展表示担忧，“比较担心”与“非常担心”整体占比达到90%，焦虑、难过、心烦、恐惧、愤怒等负面情绪整体占比80%以上。[2]

在这种情况下，如果被境外势力加以利用进行舆论引导则会对国家安全等方面造成严重后果。

（二）应急管理体制以政府作为主体，未实现应急主体多元化

应急管理是一项系统工程，需要人力、财力、物力的有效整合。并且由于应急管理是一种非常态的公共管理过程，涉及到除政府外的社会组织、企业、个人与媒体等诸多利益相关者。

自2003年SARS暴发以后，中国开始对卫生应急体系建设予以高度重视，多年来的不懈努力已经逐渐建立和完善了卫生应急管理的组织体系、一般程序、法律规范与行动方案，构建了“一案三制”的核心框架。

但我国目前的应急管理体制是以政府作为主体，尚未建立起一个能够有效组合政府和社会多方力量应对重大突发事件的社会动员机制，未实现应急主体多元化，缺乏完备的网络状应急管理体系。导致社会力量没有被充分调动起来，即便有公益组织自发想参与其中，也由于缺乏有效机制而无法充分发挥作用。这一点在本次疫情中主要体现在社会捐赠与政府应急物资无法有效协同，解决重点疫情防控区物资短缺问题上。

对比国外的应急管理体系，有些国家将社会力量纳入政府主导的应急管理体系，实现了政府与社会的联动以应对公共卫生事件的多元化和突发性。例如英国政府就把一些非政府组织和民间团体纳入了应急管理体系，支持建立各类专业性、技能性的应急志愿者队伍，在很大程度上弥补了政府应急资源的不足，同时增强了民间组织的社会责任感。

（三）对突发公共卫生事件中的预测和调整能力不足，无法进行事前预警和措施的迅速改进

本次新冠肺炎疫情具有高度复杂、高度不确定的特征，特别是传染性之强完全超出了人们传统的认知范畴，为公共卫生应急管理增添了很大难度。

目前我国应对常规突发事件应对能力强，系统性危机应对能力弱。简单、确定、可预测风险应对能力强，复杂、不确定、不可预测风险应对能力弱。基于经验、可以单打独斗的一般性安全风险应对能力强，需要创新、必须统筹协调的重大安全风险应对能力弱。比如《传染病防治法》穷尽列举了各类传染病，没有丝毫弹性。新冠肺炎疫情只有被衛健委宣布为一类传染病按甲类传染病管理，才能采取强制隔离措施。

要想增强应急管理在事前预警和决策应对方面的能力需要应急管理体系具有可以充分预测风险的能力和强大的综合协调能力。

（四）应急物资调配呈现出不透明、无序化等现象，整体统筹调控能力落后于需求

应急管理涉及的部门广，跨地域和军地，复杂性强，难度系数高，统筹协调成为应急指挥的关键难题。在物资调配方面，对于疫情爆发初期重点疫情防控区物资调配呈现出失序局面，不同程度出现医用口罩、防护服、测温仪等防疫物资短缺现象。

大灾中的物资筹集和调配与平时不同。按照我国法律法规规定，在大灾应急中，政府可以依法统管政府储备和社会捐助的物资，以保障政策目标的实现。但在实际情况中，政府能够快速调动的主要是政府储备物资和下达生产指令的物资，而社会捐赠物资大部分还是依靠民间调配。在这种情况下容易出现政府部门和社会捐赠物资难以协同的无序局面，这在重点疫情防控地区——湖北省和武汉市表现的尤为突出。

二、区块链有助于弥补公共卫生应急管理体系的不足

（一）区块链完善舆情管控手段，有效正面引导舆论

针对本次疫情暴露出网络舆情管控以事后辟谣为主，缺乏有效的整体管控手段。区块链技术可以对数据进行点对点交叉比对，形成共识机制下的可信数据，树立数据的权威性，正面引导舆论。同时又可以对虚假信息的提供方、散播谣言的主体进行精准确权与锁定。

具体而言，区块链信源评估、内容不可篡改，多节点内容验证等特征可以构成完整的约束机制来确认新闻信息是否值得信赖。利用区块链技术构建的新闻传播体系可以起到三方面的管控作用。

首先，信源评估可以确保信息生产者是经过认证的合法信源，并为每位信息生产者和传播者建立信用档案，建立起一套以信用值进行评估的信息发布准入制度；其次，将信息发布准入与个人信用体系相结合后，发布者会慎重考虑发布和转发谣言的成本，可以有效减少部分网上ID和大V有意或者无意的“带节奏”，误导舆论的情况，有效制约虚假信息的传播；最后，有效管束为赚取流量炮制低俗虚假信息的行为，从正面引导科学应对公共卫生风险的同时重塑传统新闻传播机构的权威地位。

Gartner预测到2021年，至少10家主要新闻机构将使用区块链向读者和消费者跟踪和证明其发布内容的真实性。2023年，最多30%的全球新闻和视频内容将通过区块链验证其真实性，用以应对深度伪造技术。目前已经有传统媒体开始运用区块链技术增强自身的可信任度，2019年7月，《纽约时报》推出了一个项目，旨在利用区块链解决出版过程中的错误信息。

（二）区块链完善社会共治体系，实现应急管理主体多元化

针对本次疫情暴露出应急管理体制以政府作为主体，未实现应急主体多元化的情况，区块链可以充分动员社会力量参与应急治理，构建更加完备的网络状应急管理体系。

社会力量包括社会组织和无组织归属的志愿者两类。对于社会组织，区块链可以帮助建立有效的协同监管系统和机制。对于无组织归属的志愿者，区块链可以记录志愿者的公益行为和公益时间，可以设定相应的奖励机制，从而鼓励更多人参与到社会公益当中。

首先，影响社会力量参与救助的最大困难就是对需求信息不清楚，对有关救助工作的动态信息不能及时了解，容易出现一定程度的盲目和无序。为此，政府部门在健全公共卫生应急管理体系时应该充分考虑到社会组织和个人的需求，建立联通各级政府部门、公益组织的疫情防控信息平台，及时准确地为社会力量参与救助提供精准的、高质量的信息服务。区块链技术可以建立一个可信的协作体系，由政府主管部门设定好信息的共享范围，不同的部门和社会组织的权限都可以具体设定、随时调整，信息可以按照设定好的规则实施共享。增加了数据的利用率，也可以让社会力量充分参与。

其次，区块链金融、区块链物流还可以避免救灾“糊涂账”。救援往往是不计成本地投入大量装备、资源、物资，但真正需要多少、用了多少、用在哪里却难以统计。特别是对于公益组织来说，如果账目和物资用途可以及时公开，透明可查，才不会打击公众捐赠积极性。此外，区块链物流技术还可以追踪物资流向，有效调配跟踪资源。

最后，对于无组织归属的志愿者来说，如果有一个全国范围内的公益平台可以记录公益行为和公益时间，存储在不可更改的可信区块链上，再搭配有政府背书的奖励机制，可以鼓励更多人参与到社会公益当中，形成良性循环，帮助应急管理体系高效运转。

（三）区块链增强应急决策信息系统的认知能力，实现应急管理从感知到认知

针对突发公共卫生事件中的预测能力不足，无法进行事前预警和措施的迅速改进情况，在进行应急管理决策时必须成为一个敏捷应对的学习型组织，将人的创意和判断与强大的机器学习能力结合起来，才能够提高应急管理决策的科学性和预测准确性。

目前信息化基础设施的建設提升了获取数据的能力即感知能力，但从感知到认知不是一个简单的过程。认知是人类通过感官输入、生活经验、学习以及对输入、经验和教育的思考而获得知识的过程。需要对数据进行理解、处理、应用以做出决定并采取行动。区块链的本质是通过加密和共识算法来达成无关联方之间的数据信任，以此保证共享数据的一致性、不可篡改和可追溯性。从而打破信息孤岛，加速数据的可信共享，可以帮助现有技术更加深入地构建跨部门及地域的协作、共享的应急管理信息系统，使数据真正融会贯通，实现从感知到认知，为应急管理决策提供精准依据。同时，在区块链构建的可信数据协同体系下，可以实现将应急管理涉及到的所有元素虚拟化，充分模拟和预测可能遇到的所有情况并作出应对。利用大量实时数据进行不断学习与修正，对决策进行优化。即便出现新型病毒，也可以快速学习应变，并模拟每一种决策可能带来的后果，尽量做好万全准备。

（四）区块链实时追溯应急物资，提升跨区域整体统筹调控能力

在当前区域一体化发展的背景下，重大突发公共卫生事件的跨域性和复杂性需要跨区域的物资调配，针对应急物资调配不透明、无序化，整体统筹调控能力落后于需求的情况，运用区块链技术构建可追踪、可溯源的应急物资跨区域管理平台可以建立城市之间、医疗机构之间的应急物资快速调用和联动机制，对应急物资实行统筹管理和调配，实现应急物资的可持续保障。

首先，区块链可以建立政府各部门之间、政府与社会之间的可验证、可溯源、可确权的可信数据体系，提高了信息的透明度和沟通效率，有利于重塑多方协作机制，解决统筹协调难题。其次，区块链技术可以实现应急物资运输全过程信息的透明可查，针对由于疫情导致的交通管制，可以随时查询物资的准确位置和状态，及时进行路线变更。当出现物资被占用的紧急情况时，也可以快速确定责任方，并保存下证据。

总体而言，区块链技术可以建立健全网络舆情管控，在突发危机中有效正面引导舆论，阻止谣言传播扩散；充分动员社会力量参与应急救援，形成网络化、多元化的应急管理体系，补充政府应急资源；利用跨部门、跨领域的可信数据体系，构建有认知预测能力的应急管理信息分析系统；对政府和社会捐赠物资进行协同追踪管理，提升应急物资跨区域整体统筹调控能力。

此外，区块链的不可篡改，共识信任机制以及开放性、跨平台等特性还可以在公共卫生应急管理体系的一案三制框架中起到完善应急预案；进行立法评估和执法固证存证；建立追责改进机制，杜绝人为干预；深化体制改革的作用。

三、针对区块链在公共卫生应急管理体系中应用的建议：

从去年10月起，区块链被视为核心技术自主创新的重要突破口，备受各方关注。特别是政府部门对区块链表示出了极大热情，在今年1月下旬结束的地方两会中，共有21个省市自治区的政府工作报告提及了区块链，涉及北京、上海、广东、天津、河北、福建、贵州、青海、甘肃等省市自治区。其中也有一些地方政府计划将区块链技术应用在应急管理相关方面。但是，区块链作为一种还不成熟的技术，在应用规划中需要充分考虑，既要保证其技术可行性，也要考虑作为非常态的应急管理体系如何时刻都能够保持良好的运行状态。对此，本文尝试就区块链技术在健全公共卫生应急管理体系中的应用提出几点建议：

（一）将区块链应急管理项目与政府日常工作相结合，借助深度融合产生更大价值

由于区块链技术还不成熟，当前有些区块链项目为赶时髦而上链，并不能产生真正的价值，久而久之难免烂尾。而公共卫生事件属于非常态下的危机事件，不仅不能产生经济效益，还要注意避免流于形式无法在关键时刻产生作用。

对此，建议将区块链应急管理项目纳入政府日常工作的链条当中，不仅可以保证应急管理体系在没有发生危机的日常状态下保持运行效率，还可以在深度融合中发挥更大的价值。

以美国政府搭建的区块链医药供应链管理系统为例，该系统初看并没有盈利价值。而当这个项目运行之后发现其对保险公司和美国健保单位都产生了积极影响，保险公司风险降低，健保单位虚报情况得以减少，供应商也可以更方便进行融资，国税局可以收到应该收到的税金。在整个区块链链条打通后，经济价值自然显现出来。比如美国处方药一年费用是3600亿美元（其他医药不算），而美国已经立法从2023年开始所有医药信息必须上链。这就可以预期医药供应链管理系统项目未来的盈利空间，打破许多人以为区块链不发币不能盈利的旧思想。

（二）健全数据隐私保护制度，达成公共安全和公民隱私平衡

利用区块链技术完善公共卫生应急管理体系需要收集、处理大量数据，其中包括大量个人数据。在此过程中，需要完善数据隐私保护制度，防止隐私数据泄露导致新的安全事件产生，达到公共安全和公民隐私之间的平衡。但如果过于强调个人信息保护，相关数据不能有效交流共享，可能会对应急响应的分析、判断、实施产生阻碍，在处理突发事件中影响应急响应能力。

对此，除建议加快《个人信息保护法》和《数据安全法》的立法进程外，针对突发公共卫生事件的严重危害性，建议为此专门颁布临时性法规。针对重大公共卫生事件处置过程允许在一定范围内使用个人数据，以解决应急管理中的个人隐私保护难题，为应急决策与响应争取时间。

（三）自动抓取数据确保数据真实，多节点自动预警杜绝人为干预

由于突发公共卫生事件多为突然发生，发病急，且事先无预兆，但危害与影响巨大，建立准确的预警体系尤为重要。但当危机发生时，有些人或组织可能会出于某些原因采取拖延或者瞒报措施。因此，充分考虑到风险级别，在预警系统中设置自动上报环节可以有效杜绝应急管理预警中的人为干预。

建议在公共卫生应急管理体系中建立区块链预警平台，自动抓取医院与卫健委等关键岗位的数据，摒弃人工录入的上报方式，确保数据真实性。同时，在确保数据真实性的基础下，利用数据驱动的决策取代传统的人为决策，通过模拟推演和预警机制，自动启动相应应急预案，将突发公共卫生事件控制在一定范围内。此外，由于区块链构建的预警平台采取的是多节点预警机制，即使一个部门或地区出于自身原因没有进行应急响应，其余多个节点依然可以采取措施自动进入应急管控状态。

参考文献：

[1]《战“疫”也需战“谣”》，钧正平工作室，国防大学教授王传宝，2020年2月20日

[2] 新型冠状病毒疫情期间公众情绪指数研究》，国发院-百分点数据智能与国家发展实验室，2020年2月