城市综合开发项目投资风险及防范

肖鲁赛汐

[摘 要] 由社会投资人实施的城市综合开发，是我国城市化快速推进和地方政府财力受限背景下催生的一种创新型城市建设模式。通过调研已经实施或正在实施的部分城市综合开发项目，从投资人的角度，对城市综合开发项目投资的特点、主要风险进行分析描述，对项目投资风险提出有针对性的防范措施。

[关键词] 城市综合开发;风险;措施

[中图分类号] F274 [文献标识码] A [文章编号] 1009-6043（2020）03-0030-04

早在上世纪八十年代，国务院就明确提出城市建设要“统一规划、合理布局、综合开发、配套建设”，国家建设主管部门也专门出台了《关于加强城市综合开发的若干意见》，要求在城市建设和房地产开发中提高综合开发的比例。为使研究更有针对性和指导意义，有必要对“城市综合开发”这一概念进行重新定义。

一、城市综合开发项目投资的定义及特点

城市综合开发是指政府为形成或改善城市功能，将城市成片土地（通常2平方公里以上）交由市场主体进行总体策划、规划设计、土地整理、开发建设、产业导入及运营维护的贯通城市建设一、二、三级开发的全价值链开发模式。城市综合开发比较常见的项目类型有旧城（含城中村）改造项目和新城开发项目。城市综合开发项目投资特指由社会投资人以公开招投标或竞争性谈判的方式取得政府特许而实施的综合开发项目，不包括政府直接授权其所属工作机构（如管委会、指挥部等）或平台公司进行的综合开发项目[1]。

与一般开发建设项目投资相比，城市综合开发项目投资有以下明显特点：

一是投资行为源于地方政府特别许可。城市综合开发项目投资，本质上是地方政府将原本由自身或其职能部门行使的部分权利和义务让渡给特定社会投资人，由特定社会投资人通过市场化的方式代地方政府承担城市开发建设和运营维护的职能，并获取相应的投资收益。城市综合开发项目在实施过程中涉及到的城市功能布局和规划、征地拆迁和补偿安置、产业导入优惠政策、土地款及税费返还、财政资金支付等，都需要政府以特许的方式给予充分且合法的授权才能进行。

二是投资对象高度复杂，对投资人资格要求高。城市综合开发项目贯通城市建设一、二、三级开发链条，囊括前期策划、规划设计、土地整理、城市基础设施和公共服务设施建设、二级房地产开发、产业导入和运营维护等众多环节，涉及当地政府及众多职能部门、征拆对象、工程承包和服务商、房地产开发商和置业者、产业投资和运营商、中介服务机构等众多法律主体和利益相关方，投资总额动辄几十、上百亿元，开发总周期长达上十、甚至二三十年。由于项目体量大、业务范围广、涉及领域宽、所需资金多、投资周期长、投资风险高，投资主体必须在资金、人才、技术、品牌、组织协调能力和风险防控经验等方面具有很强的综合实力，才有可能达到项目预设的目标。实践中，有能力和资格成为综合开发项目社会投资人的，基本上都是央企和部分实力强大的地方国企、大型品牌上市公司、综合实力较强的全国知名民营企业。

三是投资回收高度依赖于土地资源运作。城市综合开发的立足点，就是对原来利用效率不高的土地进行重新规划整理，优化功能布局，提高利用效率，实现土地价值最大化。从投入产出角度看，土地是项目投资回收的主要来源，不论是一级土地的直接出让收入返还，还是二级房地产开发收入或三级产业运营收入，都需要以土地作为载体。实际上，绝大多数城市综合开发项目都要求以项目开发范围内的土地资源进行投资平衡，土地潜在价值及土地增值预期是评估城市综合开发项目是否可行的最核心指标。更为重要的是，项目土地征拆和出让能否按计划进行，将关系到整个项目能否顺利实施，并直接决定项目的收益和成败。

二、城市综合开发项目投资的主要风险

（一）政策和政府信用风险

由社会投资人实施的城市综合开发，是我国城市化快速推进和地方政府财力不足背景下催生的一种创新型城市开发模式，是地方政府通过制定地方政策以市场化方式推进城市建设的尝试，目前仍处于实践探索中，国家层面对此尚未出台统一的规范。地方政府对社会投资人参与城市综合开发，大多从招商引资的角度考虑问题，对投资人的特许权限和优惠政策也因项目、因投资人而异，几乎没有普遍适用的统一政策规定。如果国家或上一级政府出台新的法律或规范性文件，或地方政府换届后主要领导有不同诉求，都有可能改变原来的权利义务关系，导致项目出现重大变更或无法继续实施的风险。因此，城市综合开发项目的政策稳定性差，投资人与地方政府的协议关系比较脆弱。具体风险主要包括：

1.规划政策变化风险。出于生态环境保护和资源合理利用的目的，国家或上一级政府可能对原来的规划政策进行调整，导致项目用地规模和用地性质发生变化，使综合开发方案和计划无法实施。如湖南省对长株潭“绿心”规划进行调整，将附近多个综合开发项目的部分用地划为禁止和限制开发用地，直接导致一些综合开发项目出现重大变更或终止。

2.土地政策变化风险。土地政策的变化最可能发生在两个方面：一是征地拆迁和补偿安置的方式、标准发生变化，这种变化通常是朝对被拆迁人有利的方向进行，会直接增加综合开发的资金投入和项目成本;二是土地出让政策发生变化，包括土地出让方式、出让时间、出让收益分配政策调整，对项目开发节奏与进程、资金投入与回收、项目投资收益和风险防控都会产生重大影响。如土地由按约定价格协议出让调整为公开招拍挂出让，不但使项目投资预期的土地潜在收益无法兑现，而且会大大增加投资合法合规回款的难度。

3.财税政策变化风险。实践中，许多城市综合开发项目都约定了政府财政预算资金和税收本级留成作为投资回款的方式或保证，有的甚至约定了项目税收分成和政府预算资金直接支持作为项目投资回款的渠道，若国家或上一级政府出台相关规范政策，将导致财政资金无法支付，投资回款得不到保证。

4.优惠政策变化风险。城市综合开发项目一般都有当地政府各种各样优惠政策的支持，如二级开发报批報建税费比照棚户区改造项目执行、相关产业导入享受税费减免和财政资金扶持等[2]。若遇到国家规范地方政府优惠政策、或调整产业支持目录等情况时，项目将不可避免地受到影响。

1.复杂地质条件。如有的项目基于成本或技术因素考虑，对项目区域内的查勘精准度不够，在实施过程中发现区域内有地下溶洞或大范围流沙等，导致项目规划方案无法落地。

2.发现重要文物或埋藏物。有的项目在实施过程中，发现项目内有未探明的重要文物或埋藏物，需要对文物进行抢救发掘、迁址或就地保护，或对埋藏物进行妥善处置，可能导致项目规划方案或开发建设计划重大调整。

3.极端天气侵袭。有的项目因选址不当或规划失误，或因成本等因素设防等级不高，可能遭遇特大洪涝灾害;有的项目在实施过程中，可能遇到持续大雪、冰冻等极端天气，导致项目开发建设无法正常进行。

三、城市综合开发项目投资的风险防范措施

（一）确保项目合法合规

确保项目合法合规，是投资综合开发项目的基本前提，是项目风险防范首先要考虑的问题，也是防范项目政策风险最好的办法。不管政策怎么变、领导怎么换，合法合规的项目都有与地方政府协商解决的基础，即使项目终止或变更，投资利益也能得到相应的补偿。确保项目合法合规，要注意以几个方面：

1.确保项目获取方式合法合规。一定要在不违反国家现行法律或法规的前提下公开获取项目，如通过政府公开招投标或竞争性谈判的方式公平公正地取得项目投资开发权。要防止通过地方政府个别领导暗箱操作，甚至私下的利益交换或输送获取项目投资开发权。

2.确保与政府的协议合法合规。与政府签订投资协议时，要对政府关于项目投资方面的职责权限、优惠措施、财税支持政策、投资款返还办法等项目进行详尽的合法性评估。要取得项目审批和实施的政府相关合法性文件或书面确认函件。

3.确保项目实施合法合规。项目经营行为要合法合规，如不搞非法融资、不搞虚假宣传、不搞野蛮拆迁和野蛮施工、不破坏当地生态环境等。

（二）审慎选择投资项目

综合开发项目投资的成败，在很大程度上取决于项目所在城市人口规模、经济发展水平、居民住房消费习惯、政府诚信度及投资软环境。因此，综合开发项目投资必须对城市进行研究，规避投资风险大的城市。基于城市综合开发项目大投入、大产出、长周期的特点，投资项目尽可能选择经济比较发达或发展潜力比较大的二、三线城市，最好选择高铁沿线、人口为净流入、GDP和一般预算收入达到一定水平（如GDP超过2000亿元、一般预算收入超过100亿元）的区域或省域中心城市，规避人口呈净流出态势、交通条件差的三线以下城市。与区域中心城市、发达省会城市毗邻的卫星城，也是城市综合开发项目投资的选项。

在选择投资项目时，还要特别评估当地政策风险。要充分评估地方政策的稳定性。对项目所在城市的地方政策进行合法合规性评估，对地方政府承诺的项目支持政策要充分评估其实施的可行性和风险。应对当地政府的历史信誉进行检索，对项目实施期间主要领导变化可能带来的风险进行评估。要研究国家相关政策的变化趋势，评估地方政策受影响的程度。对地方政府出台的不符合国家和上级政府规定的项目特殊或配套支持政策要保持高度警惕，充分论证其实施的可能性。

（三）做好投资前期工作

充分细致的前期工作是降低市场风险、决策风险及运营风险的最有效手段。对于复杂程度高、投资金额和风险巨大的综合开发项目来说，投资决策前的准备和论证工作再怎么强调也不过分。关键要把握以下几点：

1.可研论证要充分。一定要组织经验丰富的专业人员对项目现状、历史进行详尽的调研和查勘，不放过一丝疑点，真正把项目情况搞清楚，把项目所在城市的真实情况清楚，再在此基础上研究论证项目的可行性，避免纸上谈兵，把可研报告弄成可批报告。

2.市场分析要客观。对于投资目标城市和目标项目的分析判断要理性，尤其是在市场形势好的时候更要保持冷静。要从中长期的角度分析判断问题，有利因素和不利因素都要分析透，对于潜在的重大风险（如房地产市场长时间持续低迷），要分析发生的可能性、对项目的影响及能否找到应对办法，否则宁可放弃。

3.策划规划要精准。从项目运作的角度考虑，前期策划和规划至关重要，因为项目总体策划方案和总体规划方案一旦确定，项目大的成本和收益也基本确定了。实践中，对项目总体策划方案和总体规划方案都要做多方案对比，做最优化选择。

（四）设计最佳运作模式

项目运作模式与政策风险和资金风险的防控密切相关。由于综合开发项目贯通城市建设一、二、三级市场，政府行政职能和市场机制交织在一起，直接利益相关方众多，法律和利益关系复杂。如何让项目参与各方发挥作用、实现共盈，特别是如何处理好投资人与政府的关系，让投资人和政府合法合规地发挥各自的优势，是项目运作模式设计要解决的问题。在当前的政策背景下，以下几种运作模式是可以借鉴的：

1.有条件的项目尽可能纳入国家棚改计划。纳入棚改计划的好处是显而易见的，项目不但能享受相关税费减免政策，更重要的是使土地一级开发向政策性银行融资提供了可能[3]。

2.引入PPP模式。将项目内土地一级开发、城市基础设施和公共服务设施建设及运营维护等内容做成PPP子项目，打通政府财政预算资金支付给投资人的合法路径。

3.与政府指定的平台公司共同组建项目开发合资公司。合资公司应由投资人控股操盘，目的是利用平台公司的优势实现一、二级联动，保证项目整体运作。

4.分期滚动开发。就是将整个项目划分为若干单元，分期实施。这样做的好处是可以减少资金大规模投入，缓解投融资压力，还可降低政策和市场变化带来的风险，缺点是项目开发周期拉长，投资效率下降，有时会增加拆迁成本和难度，不符合政府的意愿。

（五）配备精兵强将

城市综合开发项目投资运作对操盘手和操盘团队的要求极高，这是综合开发项目高度复杂性的特点决定的。项目操盘团队应该由经验丰富的多领域专业人才组成，特别是项目操盘手，除了应具备很强的领导和组织协调能力外，还必须有丰富的操盘经验。项目团队人员在精不在多，要有好的考核激励机制，关键是要有强大的执行力。实践中，有的項目运作效率和效果都很好，如大多数万达广场项目;有的项目则管理混乱、效率低下，甚至陷入停滞。这与项目团队的经验和执行力是密不可分的。

（六）设定退出机制

项目退出机制是城市综合开项目投资不可缺的内容，是投资人在项目因故变更、终止或出现其他意外情况后规避已方责任和损失的“防火墙”。投资人退出条款应在与政府或其授权机构签署的投资合作协议中明确。一般应包括以下内容：项目合作终止情形下的退出条款。双方终止合作的情形应在项目投资合作协议中进行具体约定，如因国家政策变化、一方实质违约、双方不愿继续合作、不可抗力影响等;项目发生重大变更情形下的选择性退出条款。即在投资协议中约定，非因投资人原因导致的项目重大变更，投资人有选择按变更后的项目继续实施开发的权利，也有选择终止投资开发的权利;履行约定义务条件改变情形下的退出条款。此类情形在项目实施中比较多见。如投资合作协议中约定土地出让无第三方参与摘牌时应由投资人兜底，但若土地出让没有按约定的价格、时间或其他要求出让，则投资人可以无条件退出竞拍，不再履行兜底义务。又如投资协议约定投资人应引进某种产业或某品牌，但如果约定应由政府提供的优惠政策或支持措施不到位，则投资人不承担引进不成功的责任。

[参考文献]

[1]马白玉，戚安邦，董玉梅，高进田，张艺.城市综合开发项目风险评估内容及方法研究[J].项目管理技术，2012（8）：86-91.

[2]杨娟.城市热门景区周边居民社会心理承载力研究——以武侯祠锦里为例[J].商业经济，2017（7）：74-76.

[3]巫梁侥.低冲击开发理念在城市新区的应用策略研究[D].华南理工大学，2016.

[责任编辑：赵磊]