浅论恩施州乡村生态振兴的法治约束

穆华桂

摘 要：党的十九大报告提出实施乡村振兴战略，这一重大决策部署对于全面建成小康社会、全面建设社会主义现代化国家具有非常重要的意义。实施乡村生态振兴战略，必须加强制度建设。法治是最成熟最定型的制度形式，在大力加强生态振兴的进程中，必须重视法治，以营造好的法治环境推进生态振兴。

关键词：恩施州;生态振兴;法治约束

中图分类号：D602      文献标志码：A      文章编号：1673-291X（2020）02-0036-02

乡村生态振兴是一项极其复杂的系统工程，它涵盖社会生活各个方面。保护乡村生态环境必须依靠制度。最完善、最定性、最规范、最稳定的制度便是法治，因此，必须加强乡村生态振兴法治建设。

一、生态振兴与法治约束

（一）生态振兴与法治的契合

生态振兴需要法律的规范性提供秩序。在生态振兴建设过程中，要保护好生态，就会涉及利益的冲突、资源的配置、纠纷的化解，所有这些都需要最具有规范性的法律提供秩序、保驾护航，达到人与自然的和谐统一。

生态振兴需要法律的强制性提供权威。法区别于伦理道德、风俗习惯等其他社会规范，它具有特殊的强制性。在生态振兴过程中，必须依靠法治的强制力，对于伤害自然生态的违法、犯罪行为实施强有力的法律制裁。

生态振兴需要法律的稳定性提供认同。在生态振兴进程中应当加强科学立法，遵循立法程序、立法精神，不能随意改变，更不能因领导人的更替和他们个人的好恶、看法的改变而随意改变，不断增强公众对于生态振兴的法律认同与支持。

（二）恩施州生态振兴亟须法治约束

恩施州生态振兴条件优良必须倍加珍惜和保护。自然生态条件优良。生态是恩施州的最大优势，也是恩施州最宝贵的财富。恩施州在国家西部大开发、国家区域协调发展战略调整和国土主体功能分区中有许多政策优惠以及湖北省确立“鄂西生态文化旅游圈”的战略构想等有利条件。恩施州基本没有高消耗、高排放、高污染的工业企业，在生态振兴中，改造和转换的成本较小。

恩施州生态环境脆弱亟需规制保护。恩施州生态环境因资源和构造具有两面性，一方面，自然禀赋独特，为生态振兴提供了无法复制和替换的优势条件，另一方面，其特殊的国土地质构造，又造成了生态资源环境的极端脆弱，一旦破坏，很难在短期内得到恢复，甚至永远无法恢复。

二、恩施州生态法治约束现状

（一）生态文明建设法治约束逐步增强

政策上，州委、州政府先后下发了《中共恩施州委恩施州人民政府关于加强生态文明建设的实施意见》、《恩施州人民政府“十二五”节能减排实施方案》等一系列政策性文件。法规上，先后颁布实施了《恩施土家族苗族自治州水土保持条例》、《恩施土家族苗族自治州经济林木管理条例》、《恩施土家族苗族自治州清江保护条例》等自治条例等。执行上，州政府主要领导切实担起了环境质量改善和主要污染物减排的第一责任，并将环境质量改善、主要污染物减排等作为县市考核的重要内容。

（二）生态振兴法治约束有待强化

1.国家环境立法尚不完备，恩施州无权无力改变

环境权及法律体系不健全。表现在两方面：一是环境权未被确认。许多国家把环境权作为公民基本权利载入本国宪法，但我国《宪法》未能从公民的角度宣告环境权，还是有些遗憾。二是环境法律体系整体层级不高。比如我国《环境保护法》并非全国人大颁发，和相关单行法如《水法》、《森林法》、《土地管理法》等在一同一个法律层级上，难以起到统帅的作用。

立法缺乏统一性和明确性。比如，在新的《水污染防治法》规定，不按规定在饮用水源保护区设置排污口，不仅要拆除设置，而且还要罚款;但根据《水法》规定，相关行为只要求先拆除并恢复原状，只有在规定的时间内不拆除时才会罚款。这给涉水法律的实施带来尴尬和困扰。

法条规定与变化实际不相适应。比如《恩施土家族苗族自治州清江保护条例》规定，排污单位和个体经营者只要在排放标准和排放总量控制指标范围内，经过审批就可以向清江排放。但现实清江河流的现状是，如果继续允许排放，后果将不堪设想。

2.生態执法困难重重，恩施州无法超越其外

环境监管体制不顺。恩施州在清江保护问题上，州及县市都没有统一的组织协调机构，管理不统一、多头执法，没有形成合力。同时，由于环境污染造成的损害往往涉及好几个区域，这种区域的外部性造成政府相互推卸责任。

环境监管能力不足。环境监管人员及经费不足。以利川市森林公安为例，经费上，财政预算只有地方公安的1/6;人员上，林地面积450万亩，仅有29名森林民警。有限的警力不仅要办理数百起行政案件和数十起刑事案件，还要承担森林防火和林业主管部门安排的其它工作。

3.生态司法功能错位，恩施州不可能独善其身

环境纠纷处理与赔偿制度不统一。在我国现行的环境法律中，对于涉及环境损害的赔偿，《民法总则》则规定为过错责任，有过错的前提还会承担责任，而《环境保护法》和《水污染防治法》规定为无过错责任，无论有无过错都要承担责任。导致同一违法行为可能会有不同的责任认定，给法律的执行和操作带来困扰。

环境责任追究机制存在弊端。受重经济轻环保思想影响，将环境犯罪行为当成一般的环境违法行为。我国《刑法》在分则中专设了“破坏环境资源保护罪”，但这个罪的构成要件是公私财产遭受重大损失或人身伤亡，而在实践中，很多行为比如违法排污行为并没有造成公私财产的损失很人身伤亡，但环境破坏严重，仍无法依据《刑法》追责。行政干预和地方保护主义严重。现行体制下法院的经费、人事等重要事项受制于地方党委、政府，行政干预和地方保护主义的行为使审判人员难以独立办案。

4.生态守法意识淡薄，教育塑造任重道远

政府在决策上，明知道生态脆弱，但仍毫无顾忌地上项目;在具体执行上，抓经济手段完备、效果明显，抓生态办法不多、收效甚微。监管上，没能做到多管齐下。企业由于产业端位低，高投入、高消耗、高污染、成为一种无奈;且不经处理排放若不受惩处，企业当然为之。公民生态意识还停留在不触犯国家强制性法律规定的層面上，没有养成自觉的生态文明观。

三、强化恩施州生态振兴的法治约束

（一）树立生态法治理念

要树立生态法治理念。理念是行动的先导。要明确绿色生态是恩施州最大的财富，在乡村振兴中，要认识到生态振兴在五个振兴中的地位和作用，正确认识生态环保与经济发展的关系，把生态法治理念融入血液、深入骨髓，成为一种高度的行为和道德自觉。

（二）构建环境法律体系

良法是前提。针对我国环境法律体系不完备、内容滞后、缺乏操作性和实践性等问题，要充分运用民族区域自治的优势，尽力完善生态环境法规。

将生态振兴理念在有关刑法、民法、行政等相关法律法规中予以体现，在恩施州促进相关法律生态化。实施中纳入“破坏生态罪”概念，严格保护乡村生态环境，并为推进国家刑法在生态环保领域的进一步完善作一些构建型的探索和贡献。

依据“生态立州”战略定位，在区域范围内赋予《环境保护法》“母法”效力。在实施中将污染防治与自然生态保护并重，保证区域内生态保护和污染防治治理并行不悖。

确立公民的环境权。完善生态环境方面的制度，如环境状况公示制度、环境评价制度、企业排污公示考核制度等，确保公民和相关媒体在生态环境方面的知情权和监督权。

健全环境保护标准体系。针对恩施州特殊的环境特性制定相应的规范和体系，如就土壤污染、遗传资源、化学物质污染、生物安全、生态保护、环境技术规范和标准体系、环境损害赔偿和环境监测等方面的法律法规制定实施细则。

制定和完善本区域生态环境法规。根据《立法法》和《民族区域自治法》，恩施州有地方立法权和自治立法权，因此要用好用活用足这两项立法权，制定和修改相关条例。比如《恩施州森林保护条例》、《恩施州建设项目生态环境决策及责任追究办法》、《恩施州生态环境状况定期公示制度》、《恩施州领导干部生态环境述职制度》、《恩施州生态环境考核评价体系》等等。

（三）构建生态振兴评价指标体系

构建一套评价指标体系，经人民代表大会通过，以引导和约束政绩考核、公众评判、舆论宣传等;社会经济发展指标（农民年均纯收入，城镇单位GDP能耗、水耗，人口自然增长率，村镇饮用水卫生合格率，环保投资占GDP比例）;区域生态环境保护指标（退化土地治理率、受保护地区面积、矿山地复垦率）;农村环境保护指标（秸杆综合利用率、畜禽粪便处理率、化肥施用强度、农林病虫害综合防治率、农用薄膜回收率、沼气普及率）;城镇环境保护指标（城镇大气水体噪声环境质量、城镇固体废物处理率、城镇人均公共绿地面积）;森林生态效益指标（森林覆盖率、森林生态价值及测算标准、利用森林生态价值争取的生态补偿）;其它指标（城镇生活清洁能源、城镇污水处理率、旅游环境达标率）。

（四）加大执法能力建设

加大环境执法力度和环境处罚力度。深入开展整治违法排污生产经营企业、保障群众健康专项行动，加强部门之间的协调配合，形成合力，完善联合执法机制，让跨区域、跨类别违法行为没有可乘之机。在执法监督上下工夫，加强执法责任、执法监督，公权力合理配置建设。

（五）完善环境司法制度

对环境损害赔偿实行综合治理。政府部门负责人要树立正确的政绩观，不能为了经济发展对司法审判态度暧昧。要建立环境纠纷行政处理制度，在环保行政主管部门里设立专门的独立的处理环境赔偿纠纷机构，以非诉讼渠道高效率解决环境纠纷问题。要从制度上保障社会公众对环境的知情权和监督权，公开公示监督的渠道和方式，形成行政监督、公众监督等全方位的监督格局。

参考文献：

[1]  党的十九大报告辅导读本[M].北京：人民出版社，2017.

[2]  北京林业大学生态文明研究中心ECCI课题组.中国省级生态文明建设评价报告[J].中国行政管理，2009，（11）.

[3]  马克思.1844年经济学哲学手稿[M].北京：人民出版社，1985.

[4]  马克思恩格斯全集：第25卷[M].北京：人民出版社，1972.