精准扶贫背景下的乡村规划模式探析

崔亚飞 蔡芳 范星

摘要：坚决打赢脱贫攻坚战是党的“十九大”报告提出的重要目标，对于提高保障和改善民生水平，加强和创新社会治理具有重要的推动作用。由于地理环境限制，交通不便，“三区三州①”一直以来是我国最为贫困的地区，经济发展滞后，生活质量无法保障，乡村尤甚。按照党和国家关于“三区三州”深度贫困地区扶贫要求，结合云南省关于“精准扶贫”“农村人居环境整治”及“乡村振兴”等相关文件研究，本文通过总结其他地区“精准扶贫”模式下的成功经验，在做好本底资源调查的基础上，对云南省怒江州贡山县茨楞村提出旅游扶贫模式引导下的多元主体参与的精准扶贫模式，力争2020年实现全村脱贫，并为乡村振兴打下良好的基础。

关键词：乡村振兴；精准扶贫；乡村规划；三区三州；茨楞村

doi：10.3969/j.issn.1009-1483.2020.01.016 中图分类号：TU982.29

文章编号：1009-1483（2020）01-0098-08 文献标识码：A

Analysis on the Rural Planning Mode under the Background of Targeted Poverty Alleviation： A Case Study of Cileng Village in Gongshan County， Nujiang Prefecture

CUI Yafei， CAI Fang， FAN Xing

[Abstract] Winning the battle against poverty alleviation with resolution is regarded as an important goal proposed in the Report of the 19th National Congress of the CPC. It also plays an important part in promoting the security and improving the level of peoples livelihood， as well as strengthening and innovating social governance. Because of geographical restrictions and inconvenient transportation， "three districts and three prefectures" have been known as the poorest areas in China， where there exist lag of economic development and unguaranteed quality of life， especially in rural areas. According to the requirements for poverty alleviation in particularly poor area of the "three districts and three prefectures" specified by the Party and the country， this paper proposes the targeted poverty alleviation model with the participation of multiple subjects under the guidance of the model， alleviating poverty through tourism， for Cileng Village in Gongshan County， Nujiang Prefecture based on the survey conducted on local resources by summarizing the successful experience of "targeted poverty alleviation" mode in other regions. Then they are conducted by taking the research on the documents related to "targeted poverty alleviation" "regulation on rural residential environment" and"rural revitalization" and so on issued by Yunnan Province into account. It is actually aimed at striving to realize the poverty alleviation for the entire village in 2020 and laid good foundation for the revitalization of the country.

[Keywords] rural revitalization； targeted poverty alleviation； rural planning； three districts and three prefectures； Cileng Village

引言

黨的“十九大”报告提出“实施乡村振兴战略，要坚持农业农村优先发展，按照产业兴旺、生态宜居、乡风文明、治理有效、生活富裕的总要求，加快推进农业农村现代化”[1]。对于创收方式，要“促进农村一二三产业融合发展，支持和鼓励农民就业创业，拓宽增收渠道”。对于贫困问题，要“坚决打赢脱贫攻坚战，要坚持精准扶贫、精准脱贫，坚持大扶贫格局，注重扶贫同扶志、扶智相结合，确保解决区域性整体贫困，做到脱真贫、真脱贫”[1]。

对于贫困地区，乡村脱贫应该与乡村振兴相结合，立足未来，长效发展。2018年1月国家旅游局在四川凉山州举办“三区三州”旅游扶贫对接活动，提出了“规划帮扶、智力帮扶、宣传推广帮扶、金融帮扶、产品帮扶”五大类帮扶措施[2]，为推动“三区三州”旅游扶贫对接活动落地见效、打赢脱贫攻坚战提出新的要求。同年3月农业农村部召开“三区三州”产业扶贫对接会，提出“从强化产业指导、技术援助、人员培训、主体培育、营销帮扶、品牌打造、范例推广等方面，支持“三区三州”发展特色产业”[3]，通过“一村一品”“一乡一业”的方式实现边远地区贫困乡村的整体脱贫。

为推动扶贫工作的落地实施，助力“十九大”脱贫任务的顺利完成，以“三区三州”深度贫困地区开展旅游扶贫规划为契机，在深入实地调研并学习总结“扶贫模式”经验的基础上，通过旅游扶贫规划的编制和落地实施，以期为深度贫困地区的脱贫攻坚和乡村振兴提供借鉴。

1精准扶贫语境下的乡村规划考量

1.1反贫困理论及精准扶贫理念概述

对于各地区的贫困问题及相关的反贫困措施，国内外学者从经济学、社会人类学、经济地理学等方面对其进行了系統论述，一些发达国家进行了早期的实践探索，对我国在新时期的脱贫攻坚具有重要的启示作用。

经济学观点认为，平均收入水平与满足收入分配的均等程度决定了社会的福利水平，通过提高社会福利总量来对收入分配进行干预以达到消除贫困的目的，这就需要从贫困人口的食物保障、受教育水平、卫生保健和不平等程度、政府责任、以及国家之间贸易和资本流动等方面综合考量。社会人类学观点认为，人口数量增加使得生产资料需求过旺，贫困家庭只有通过增加人口以增加劳动投入获得更多生活资料来改变现状，造成了人口和资源的矛盾，而个人素质和群体素质的差别又进一步加剧了贫困地区的贫困，因此解决贫困循环机制问题是解决地区贫困的关键。从经济地理学角度来看，自然环境是造成经济地带差别的主要原因，环境差异性决定了经济发展的不平衡性，形成了经济发展空间上的梯度理论，因此，消除地区贫困要从拓展地区生存空间着手[4]。据此，发达国家（如美国、日本等）从建立社会福利制度、制定并督促实施反贫困计划、加强基础设施建设、发展农业生产合作社、鼓励开展多种经营并组织劳务输出等方面来制定反贫困措施[5]，通过提高社会公共服务能力、推进贫困人口素质教育提升、开展专业合作和多种经营等方式对我国解决贫困地区的贫困问题具有重要的参考价值。

我国的“精准扶贫”思想最早由习近平总书记在湘西考察时提出，后通过精准扶贫工作模式的顶层设计和在云贵地区率先示范施行，促进了“精准扶贫”理念及实践模式不断深化与拓展，对打赢脱贫攻坚战做出了重要的理论与实践探索。精准扶贫是“政府主导、社会参与、开发扶贫、市场运作”的扶贫开发模式，要求切实关注贫困人口所需，突出扎根性基础设施建设和可持续发展支柱产业开发。其出发点在于改善生产生活条件和增加农民收入，切入点在于提高现代农业的生产能力和劳动者科技文化素质[6]。

1.2贫困地区的乡村规划考量

以“三区三州”深度贫困地区开展旅游扶贫规划为契机，可为地方的精准脱贫和乡村振兴打下良好的基础，通过旅游扶贫规划与乡村规划相结合，依托当地的资源禀赋，从拓展乡村生存空间、提升农民素质、构建农业生产体系等方面考量，以解决贫困地区农民的脱贫问题。

第一，拓展乡村生存空间，提升农民的归属感。完善基础设施建设，加强乡村人居环境整治，缩小地区之间的生存空间差异，营造良好的生活及生产环境，吸引社会资本投资，鼓励和引导贫困户参与到乡村建设中来。第二，加强技术素质培训，提升农民的获得感。积极发展乡村专业合作社，加强对失地、失业农民的技术培训，吸引进城务工人员返乡创业，鼓励和引导多种经营模式，提高农户收入水平，逐步缩小村民收入差距。第三，构建乡村产业体系，提高本村社会福利水平，提升农民的幸福感。结合本地的经济发展情况，以村集体主导、社会企业运营的方式构建乡村产业体系，大力发展集体经济，推进乡村的整体脱贫。

2精准扶贫语境下的扶贫模式浅析

通过研究中、西部贫困地区农村脱贫模式及取得的成功经验，并结合东部沿海发达地区对中、西部贫困地区的帮扶措施，总结出以“输血”变“造血”的产业扶贫和技术扶贫模式，形成以激发内生动力、刺激消费为主的文化扶贫、消费扶贫和旅游扶贫模式。

2.1产业扶贫模式

结合村庄自然环境、历史文化、民族风情等条件，发挥资源优势，挖掘文化底蕴，如建立特色农产品产业链，开展乡土文化体验游等，加大优势产业投入，延展产业链，提升产品附加值，提高乡村服务水平，以“企业+产业基地+贫困户”和“村委会+合作社+贫困户”的合作方式[7]，形成乡村农产品及服务的“产—销—益”为一体的产业扶贫模式（见图1）。

产业扶贫模式是目前运用最广、最具效益的一种模式，可以激发贫困户内生动力，变“输血”为“造血”，可加快推进脱贫攻坚并为乡村振兴打下良好的基础。

2.2技术扶贫模式

针对乡村青壮年劳动力流失严重、本底条件优势不明显的村庄，以技术培训为引导，通过带动城乡务工者高质量就业，助力精准扶贫；积极促进务工人员返乡，以技术水平为抓手，发展个体经济，激发内生动力，推动贫困乡村的精准脱贫，形成“进城务工学技术，返乡创业同致富”的技术扶贫模式（见图2）。

技术扶贫模式适用于劳动力流失严重、经济缺乏活力的村庄，进城务工人员（贫困户）获得经济收入的同时成为技术水平的持有者，实现返乡创业，盘活乡村经济，助力乡村脱贫。

2.3消费扶贫模式

以“体验经济”理念为抓手，充分利用“互联网+”及多媒体宣传手段，扩大乡村产品及服务的知名度，吸引游客，以可靠的产品质量和优质的服务水平保证潜在的客源市场，通过“体验游”“生态游”等旅游形式使游客参与到乡村生产生活中去，以此拉动乡村地区的经济发展并提高社会服务水平，进而解决农民的就业问题，助力精准扶贫，推进乡村振兴（见图3）。

消費扶贫模式是检验乡村产品质量和服务水平的试金石，可以对产品和服务的市场竞争力进行预判，对于吸引潜在游客量及提升产品和服务质量具有重要的引导作用，是“看得见”的扶贫手段，也是各种扶贫模式实现扶贫目标的直接动力。消费扶贫模式适宜同旅游扶贫相结合，以农带旅，以旅促农，用新型消费理念促进农、旅发展。

2.4文化扶贫模式

一些乡村依托其特有的历史文化、民族习俗，保留着各种形式的传统文化，这些文化以物质或者精神的形式存在，由于传承断代，传统文化陷入逐渐消亡的困境。对于传统文化保存形式较好的乡村，通过建立起乡村文化传承体系，“以文培岗，以岗创收”，吸引广大的人群参与其中，不但解决了传统文化传承断代的问题，使其成为乡亲的共同记忆，而且成为转变经济思路、实现脱贫致富的一种有效途径（见图4）。

2.5旅游扶贫模式

乡村旅游资源具有“特、优、高、大”四大特点，乡村旅游发展要深度发掘本底资源，以旅带农，以农兴旅[8]。旅游扶贫模式要综合利用各类扶贫措施，依托本地资源，完善配套服务，发展适宜的乡村旅游，同时结合旅游市场发展相应的农耕和手工产业，建立起以旅游服务为主导的产业链，创造就业岗位，推进全村的脱贫致富，并为乡村振兴打下良好的经济基础。

3旅游扶贫模式主导下的乡村规划实践

3.1选取案例的价值评析

3.1.1国家旅游局旅游扶贫公益行动实施村庄

茨楞村位于云南省怒江州贡山县茨开镇，属于“三区三州”深度贫困地区的贫困山村，由于地理环境限制，长期以来社会经济发展水平严重滞后。以国家旅游局推动开展贫困地区旅游规划扶贫为契机，选择科学的旅游扶贫模式，激发内生动力，盘活村庄经济，以精准扶贫理念为导向，探索适合本村的脱贫之路，并为后续的乡村振兴奠定良好的基础。

3.1.2 村庄发展的特征考量

通过实地踏勘和问卷调查，对茨楞村社会、经济、文化发展基础进行综合考量，以精准扶贫为导向，梳理本村脱贫攻坚和乡村发展的规划思路。

（1）拓展村庄生存空间的基础

茨楞村自然资源丰富，风光奇秀，秘境清幽；人马驿道、红星桥、拦河坝等人文景观沿普拉河布置，文化积淀深厚[9]；傈僳族、怒族等少数民族聚居，村庄肌理形态保存完整，民族风情浓郁，发展乡村生态旅游的基础良好（见图5）。

推进茨楞村至县城道路的拓宽工程，可使村庄与县城联系更为紧密、方便；依据乡村旅游发展的需要，结合管理服务中心设置停车设施；完善基础设施和公共服务设施，积极推进饮用水净化、污水处理、厕所改造和垃圾处理工程项目，改善村庄人居环境；为传承发扬傈僳族和怒族民族文化，推动民族文化广场和村民活动中心建设；解决村民日常看病需要，对村医务室进行更新改造。

（2）提升村庄人口素质的基础

调查中发现，茨楞村村民文化程度较低，小学文化占比51%，文盲、半文盲率23%，中学以上文化仅为10%左右，导致村内青壮年劳力外流，村庄空心化现象严重，村庄社会经济发展严重滞后（见图6）。村庄的建设与发展需要村民参与进来，失地、失业农民对自身技术素质提升呼吁强烈，群众基础较好。

（3）构建村庄产业体系的基础

茨楞村以传统种植业为主，由于近几年政府扶贫政策引导，草果、中药材种植初具规模，独龙牛、羊及贵妃鸡的养殖也渐次开展起来，但农业生产和经营较为分散，且没有资金支撑和技术引导，难以形成规模效益，农民收入没有保障。自然景观层次丰富，旅游服务市场广阔，但服务业发展滞后，“农旅相促”效应没有体现出来。

3.2实践案例的扶贫模式选择

基于实地调查和对村庄发展特征考量，结合当下扶贫模式指导下的脱贫攻坚成功经验，茨楞村村庄规划基于以下方面思考。

（1）村庄自然环境优美，本底资源条件优越，适宜开展乡村生态旅游。将优美的自然环境与特有的乡土民俗相结合，以旅游扶贫为主导，将本村传统生产活动与旅游服务相结合，形成完整的产业链，实现精准脱贫，推动乡村振兴。

（2）受地形地貌环境影响，茨楞村耕地有限，农田分散、细碎，大田经济规模作业优势不明显。可以通过产业扶贫模式，由村委会牵头组织专业合作社或者引进相关企业组织生产，通过土地流转的方式，将农民手中闲散、细碎的土地聚集起来统一进行生产经营，农民既可以获得土地租金又能取得劳动收入，进而提高村民的收入水平，推进本村的精准脱贫。

（3）茨楞村人口以傈僳族为主，是夹杂怒族、汉族等民族为一体的少数民族聚居村落，民族风情浓郁，村落景观保存良好。通过依托其特有的民族文化，结合生态旅游发展民族风情游，推动诸如竹篾、根雕手工制作，农耕文化、傈僳族文化展示等文化服务业发展，以“体验经济”理念推动特色种植、养殖业发展，通过消费扶贫模式解决最后一部分农民的脱贫问题。

茨楞村的扶贫工作是以产业扶贫为手段，依托村庄特有的种植、养殖业，构建起基础产业链，为手工业及旅游服务业奠定良好的基础，也是实现村庄脱贫的原动力。以旅游扶贫为主导，通过旅游服务业的带动，将一产和二产有机衔接，促进“多产融合、三产联动”发展，以“文化扶贫”“消费扶贫”理念解决村庄最后的脱贫环节，实现村庄整体脱贫，并为乡村振兴打下坚实的基础（见图7）。

3.3案例实践——以茨楞村规划为例

3.3.1旅游扶贫模式主导下的村庄规划

基于现状及对茨楞村的调查分析，以尊重村民意愿、发挥村民力量、规划村民参与为第一原则[10]，紧紧围绕《中共中央办公厅 国务院办公厅关于支持深度贫困地区脱贫攻坚的实施意见》和《国家旅游局办公室关于开展“三区三州”深度贫困地区旅游规划扶贫公益行动的通知》，以助力茨楞村精准脱贫为目标，从延伸经济产业链、改善村庄人居环境、提升村民生活品质、挖掘村庄民族文化特色、整理闲置用地等方面来拓展村庄生存空间，并构建起本村的产业体系。

（1）最大限度地保护村庄耕地、林地、河流、河滩地等生态环境资源，挖掘存量建设用地

通过分析现有资源的区位、地貌、发展特性等，明确发展的资源需求、环境影响等特征，提出用环境容量的方法预测人类活动和发展的极限和潜力，从而保证自然资源的开发利用不对未来发展产生危害[11]。村庄建设用地主要集中在普拉河两岸河谷地带，耕地与山林相间分布，河流景观及河滩地保存良好，村庄改建、扩建用地应挖掘村内闲置用地，满足村民生产生活需要，同时不破坏村落生态环境。农户占用基本农田、林地的构筑物、建筑物（4处）应予以拆除，以保持农田及林地景观的完整性（见图8a）。

（2）腾挪易发生地质灾害，有水患的险户用地

针对村庄临靠地质灾害（滑坡、泥石流等）地，河滩地等险户，规划建议就近搬迁（3处），在村内建设用地范围内利用闲置用地转为宅基地，满足搬迁户建设与居住要求（见图8b）。

（3）传统建筑保护利用与更新改造

村庄内大部分木结构建筑保存良好，有部分建筑需要进行外立面的更新改造。根据怒江州贡山县房屋评定标准，将农宅分为A、B、C、D四级。

A、B级农宅建筑质量较好，但建筑风貌有别于村内整体风格，对已有建筑进行外立面更新改造以使其契合整个村庄风貌。C级农宅建筑质量一般，但建筑传统风貌保存良好，应以此类建筑为主体，进行外立面的修缮及屋面统一改造，以保留村庄的原始风貌。D级农宅建筑质量差，特别是建档立卡户的房屋基本属于危房，应予以拆除并原址重建。重建与新建建筑以B级建筑为准，保存并延续傈僳族特有的聚落景观（见图8c）。

（4）迁建禽畜棚、圈，营造宜居、宜游的人居环境

对山水田园、聚落形态、乡土建筑、民俗文化等乡村聚落景观的构成要素进行分析，提出保护传统村落景观风貌的基本原则，进而探讨乡村聚落规划设计的研究思路，打造可持续发展的乡村人居环境[12]。从改善村庄居住环境和旅游发展的需要考量，迁建所有临靠村庄干道、临河而建的家禽、牲畜棚、圈，于村庄相对僻静且有一定距离的地方集中安置，形成村内集中养殖场地。根据现场调研并征求村民意见，集中养殖场地选址于村庄西北侧的撂荒地（见图8d）。以有发展生态旅游意愿的建档立卡户为主，保留部分家禽、牲畜养殖，并对家居环境进行统一整治，助力乡村旅游发展。

（5）产业用地置换

传统乡村旅游产品中的农家乐、采摘园、观光农业园等旅游产品逐渐向以休闲度假、康体娱乐为主体的方向发展，打造第二住宅，实现乡村旅游产品升级[13]，推进乡村振兴。依据调研情况并结合村民意愿，将建档立卡户和有发展意愿农户的宅院优先预留为旅游服务产业用地（见图8e）。部分农户通过土地流转方式，将宅院或农田交由村集体，通过合作社或企业集中管理和经营的方式，使农民参与到乡村建设和发展中来，提高土地的经济效益并增加农民的经济收入。

（6）增加村庄公共服务和基础设施用地，满足村民生产生活及旅游发展的需要

从“农村究竟需要什么、究竟应该建成什么样子”两个问题，提出新农村建设的重点内容是解决农民最需要、最基本的公共设施和公共服务[14]。结合村庄实际情况及旅游发展的要求，增加民族文化广场、村民活动中心、停车场、旅游服务用房、马帮文化展览馆、乡土民俗体验园、公共厕所、配套水利电信等设施，完善村庄基础服务和旅游接待能力（见图8f）。

（7）加强村民素质提升，构建村庄产业体系

依托人马驿道、普拉河景观，开发户外徒步旅行体验活动，走进人马驿道文化，打造“户外休闲体验游”；加强村民种、养技术培训，通过建立联合农场，以“合作社+”或“公司+”形式开展生产经营活动，实现农业生产与体验观光一体化新模式，发展“农业观光体验游”；加强对“人马驿道”文化的深度发掘，通过人马驿道文化展览馆等形式留存历史记忆，进一步延续其空间历史文脉。保留村民最原始的生活空间与生活场景，以作为乡村文化主题展览窗口，展现乡风民俗的古朴、醇厚之美，发展“乡土文化体验游”；拓展小型会议、运动康养等休闲娱乐和交流空间，激发乡村旅游发展活力，实现多元化综合发展，发展“生态康养度假游”（见图9）。

3.3.2 建设及实施

实现茨楞村脱贫攻坚的任务分两步走。第一步是立足于完善基础设施并构建产业发展链，投资估算2030万元，全部由中央和地方财政支持，以村集体和建档立卡户为主体，通过村庄环境整治、基础设施配套，保存村落传统风貌，建立傈僳族文化体验基地、农耕文化体验园等，激发农户内生动力，为乡村旅游業的发展打下良好的基础，实现整村脱贫。第二步是在实现精准脱贫的基础上，利用其优越的自然和人文环境，吸引社会投资，依托普拉河、人马驿道和傈僳风情发展乡村生态游、体验游，以“企业+产业基地+农户”和“村委会+合作社+农户”的合作方式发展旅游服务业，创造就业岗位，进而带动本村及周边地区的社会经济发展，持续推进乡村振兴。

4结语

以村民发展意愿为规划导向，通过研究其他地区的帮扶经验，因地制宜，选择适宜的扶贫手段及创收模式，在多元利益主体参与的原则下，以脱贫攻坚为第一目标，以人居环境整治为发展前提，以乡村振兴为发展方向，提出茨楞村的产业经济发展规划和乡村建设规划，激发乡村活力，盘活农村经济。同时也要求我们规划师深入农村、体验农村，全过程动态跟踪，确保规划实施到位。作为“三区三州”深度贫困地区的怒江州脱贫攻坚工作任重道远，需要社会各界人士一道参与进去，对贫困地区精准扶贫模式做出更多的思考与探索，为打赢2020年脱贫攻坚战做出贡献。

注：

① 三区三州：“三区”是指西藏、新疆南疆四地州和四省藏 区；“三州”是指甘肃的临夏州、四川的凉山州和云南的怒江州。

参考文献：

[1]本书编写组.中国共产党第十九次全国代表大会文件汇编[G]. 北京：人民出版社，2017：26，38.

[2]国家旅游局在四川凉山州举办“三区三州”旅游扶贫对接活动[EB/OL].（2018-01-18）[2019-06-18].http：//www.xinhuanet.com/ travel/2018-01/18/c_1122279221.htm.

[3]农业农村部召开“三区三州”产业扶贫对接会[EB/OL]. （2018-03-22）[2019-06-18].http：//www.moa.gov.cn/xw/zwdt/ 201803/t20180322_6138929.htm.

[4] 王俊文.当代中国农村贫困与反贫困问题研究[D].武汉：华中师范大学，2007：12-19.

[5]黄渊基.国外旅游扶贫的实践探索及经验启示[J].衡阳师范学院学报，2018，39（3）：100-106.

[6]杨正光.精准扶贫背景下融合社区营造理念的村庄规划探索——以武汉市七壕村为例[C]//中国城市规划学会，东莞市人民政府.持续发展 理性规划——2017中国城市规划年会论文集（18乡村规划）.北京：中国城市规划学会，2017：8.

[7]中国扶贫在线[EB/OL].[2019-06-18].http：//f.china.com.cn/ node_7237055.htm.

[8] 邹统钎.基于生态链的休闲农业发展模式——北京蟹岛度假村的旅游循环[J].北京第二外国语学院学报，2005（1）：64-69.

[9]贡山独龙族怒族自治县地方志编纂委员会.贡山独龙族怒族自治县志[M].北京：民族出版社，2006：9.

[10]江东桂.基于村民意愿的中心村村庄建设规划探讨——以江西九江庐山区威家镇九星村为例[J].小城镇建设，2018，36（9）： 91-99.doi：10.3969/j.issn.1009-1483.2018.09.020.

[11] GiulioSenes， AlessandorToccolin. Sustainable land use planning in protected rural areas in Italy[J]. Landscape and urban planning，1998（41）：107-117.

[12]徐荣.传统乡村聚落景观保护与设计研究[J].山西建筑，2007，33（31）：43-45.

[13]吴必虎，伍佳.中國乡村旅游发展产业升级问题[J].旅游科学，2007，21（3）：11-13.

[14]张亮，李超.浅谈村庄规划——规划应从对农村基层的认识入手[J].小城镇建设，2006，24（10）：48-49.doi：10.3969/j.issn.1002- 8439.2006.10.020.