山地型旅游特色乡村用地整治规划方法研究

徐佳芳

摘要：本文在乡村振兴战略背景下，选择山地型旅游特色乡村这一特定对象研究其用地整治规划方法，旨在得出具有可操作性和实际应用价值的研究成果。首先提炼了山地型旅游特色乡村的特征及其现状用地问题，在此基础上，总结其用地整治规划的重要性和特殊性，以及规划需要解决的问题，包括明确村庄建设用地规模、建设强度和解决宅基地及土地使用权属流转问题。再从村域和村庄两个层面，提出山地型旅游特色乡村用地整治规划的难点：一是在村域层面，要以维护大地肌理和历史文脉为前提，统筹优化村域建设用地格局，重点通过凋敝村整治实现村域建设用地节约集约的效果；二是在村庄层面，从政策和技术两方面着手，通过村庄混合用地引导村庄用地整治规划，实现乡村土地的复合利用，并为村庄用地权属的确定提供规划量化指标，是引导村庄用地功能兼容和动态有机更新的方法尝试。

关键词：乡村规划；用地整治规划；山地型旅游特色乡村；村庄混合用地

doi：10.3969/j.issn.1009-1483.2020.01.011 中图分类号：TU981

文章编号：1009-1483（2020）01-0063-05 文献标识码：A

Study on Land Renovation Planning Method of Mountainous Tourism Villages

XU Jiafang

[Abstract] Under the background of rural revitalization strategy， this paper chooses mountainous tourism villages as a specific object to study the method of rural land renovation planning， which aims to get an operable and practical research results. Based on analysis of the characteristic of the object and its current land use situation， the paper summarizes the importance and particularity of its land renovation planning and the problems that need to be solved， including the scale and construction strength of the rural construction land， and the ownership argue in land circulation. Then， the paper proposes two difficult points of the land renovation planning of mountain tourist villages， from the scale of the whole village area and the village construction land. From the scale of the whole village area， the maintenance of earth landscape and the preservation of historical context should be taken as the premise， optimizing the pattern of construction land in the village as a whole， and focusing on achieving the effect of saving and intensive construction land in the village by renovating the depressed villages. From the scale of the village construction land， rural land renovation planning can be led with rural mixed land use in terms of policy and technology in order to realize land compound utilization， and to provide quantitative planning indicators for the confirmation of rural construction land right， which is an attempt to guide the functional compatibility and dynamic organic renovation of rural land use.

[Keywords] rural planning； land renovation planning； mountainous tourism village； rural mixed land

引言

近年來，乡村问题受到越来越广泛的关注，尤其是党的十九大以来，乡村振兴战略已然成为实现“两个一百年”奋斗目标、实现中华民族伟大复兴的中国梦的重要战略之一。

随着国家政策的激励和规划实践的探索，乡村规划和发展的方向不断明确，乡村规划技术和管理水平不断提升，相关标准也陆续出台，如《美丽乡村建设指南》（GB/T32000-2015）、《村庄整治规划编制办法》（建村〔2013〕188号）、《村庄规划用地分类指南》（建村〔2014〕98号），有关乡村规划的研究也应朝着更细化、更有针对性的方向发展。

土地利用格局是社会经济活动需求在空间上的反映[1]，乡村用地规划是乡村规划和管理不可或缺的部分，是鄉村整治和建设的根本依据。中国地域广阔，乡村类型繁多，不同类型乡村的特点、用地特征、产业优势都不尽相同。本文选取山地型旅游特色乡村这一特色鲜明的乡村类型，研究其乡村用地规划中的问题与难点，同时山地型乡村用地条件有限，在发展过程中几乎以现状村庄整治为主，不鼓励新建，因此进一步将研究限定于用地整治规划，旨在得出具有可操作性的规划方法。

1 山地型旅游特色乡村现状用地问题

1.1 用地规划缺失下的无序发展

1.1.1 基本特征

山地型乡村受地形限制，场地适建性差，农田耕种条件差，村庄往往布点分散、规模小、人口少，并且由于交通可达性差，村庄发展受限，产业单一，村庄衰退趋势明显，空心化、老龄化现象严重。但山地型乡村处在“绿水青山”中的概率极高，在旅游业飞速发展过程中，依托周边自然山水环境发展旅游业的村庄不在少数，是将绿水青山变为金山银山的重点地区之一，这类乡村即本文研究的山地型旅游特色乡村。

1.1.2 发展特征

旅游业一方面带动了乡村的复兴，另一方面缺少规划管控的乡村发展普遍呈现无序扩张、内空外延的状态，私搭乱建现象严重，村庄用地往往不能合理、有效地利用。村民习惯在村庄外围新建住宅，自发经营以农家乐为主打的旅游服务设施，而村内老房屋却大量闲置，形成“内空外延”的用地状况。

这种无序扩张打破了山地原始聚落的格局，某些开发过度的村庄则连老房屋也翻新重建，村庄历史痕迹与文化遗存消失殆尽。并且，扩张的村庄和过度的开发带来建设和污染，对周边生态环境造成不可逆的破坏。这种村民自发的无序建设行为，只顾眼前利益，缺乏长远发展考虑，对“绿水青山”的生态及人文环境破坏严重，山地景观和乡村风貌受到毁坏，不利于乡村可持续发展。

1.2 用地功能复合，用地权属混杂

1.2.1 用地功能复合，公益设施不完善

山地型旅游特色村庄建设规模小，产业特色突出，用地功能复合的特征尤为明显。在无序发展的过程中，村民住宅改建农家乐或小卖部、村民广场兼做停车场、村委会兼有旅游宣传功能等情况普遍，村民住宅用地（V1）与村庄公共服务用地（V2）兼作村庄产业用地（V3）的情况和发展趋势明显①。而与此同时，由于缺乏规划或集体经费等原因，村庄的公共服务设施和基础设施却不完善，村民生活条件和居住质量得不到保障，厕所和污水处理设施的欠缺则造成严重的环境污染。

1.2.2 用地权属混杂，经营环境不理想

随着农村土地制度改革政策的不断完善，农村集体经营性建设用地出让、租赁、入股的市场化运作方式愈见成熟，不论是依托景区发展旅游业或自身开展乡村旅游项目，山地型旅游特色村庄在旅游业发展过程中，外部资本的介入已成必然。而在此趋势之下，村庄用地权属混杂问题也不断显现，村庄用地规划的蓝图由于用地权属的问题难以落实，村民、村集体、外部资本等方面各有想法，难成一体甚至互相敌对，村庄旅游业经营环境不甚理想，阻碍产业发展。

1.3 村庄规划用地标准的不足

1.3.1 标准的进步

《村庄规划用地分类指南》（建村〔2014〕98号）（以下简称《指南》）是在城乡统筹、保障民生、集约节约利用土地资源及农村土地政策改革等背景下应运而生的，是乡村规划建设发展的重要基础[2]。《指南》建立了完整的村域用地分类体系，引入了用地权属概念，并区分了公益性和经营性用地，明确了村庄用地规划中的很多问题。但仍有不完善之处，特别是对混合用地的表达点到为止，难以覆盖规划实践中面临的大多数问题。

1.3.2 标准的不足

《指南》提出“混合式住宅用地（V12）”概念，较符合我国农村现状，具有创新性，但我国农村宅基地标准和审批条件目前仍是由各省（区、市）自行制定，而村庄建筑功能又具有十分明显的动态变化特征，单凭“混合式住宅用地”这类用地难以体现村庄土地利用的兼容性特征，反而容易造成该类用地的误用。村庄用地和建筑功能具有高度复合特征，《指南》的用地性质划分仍是以单一功能为主，难以涵盖市场化运作下功能复合的需求[2]。山地型旅游特色乡村以旅游业为主导产业，公共服务设施兼做旅游服务设施的情况很常见，如村委会、粮站、供销社等承担公共职能的“公共服务设施用地（V21）”往往同时承担对外旅游接待展示功能，即“商业服务业用地（V31）”，如何在用地规划中表达和控制这两类公益性和经营性的用地类别在同一地块或建筑内的混合，有待进一步研究。

2 山地型旅游特色乡村用地整治规划的作用

2.1 用地整治规划的重要性

保护耕地、节约用地等用地规划要求向来是国家战略部署的重点之一。根据《全国土地整治规划（2016—2020年）》，乡村用地整治是优化土地利用结构，加强耕地和生态保护，提高节约集约用地水平，促进新型城镇化和美丽宜居乡村建设的重要手段和工作平台，是落实最严格的耕地保护制度和最严格的节约用地制度，走向生态文明新时代，实现乡村振兴战略，建设美丽中国的重要举措[3]。《乡村振兴战略规划（2018—2022年）》要求加强乡村振兴用地保障，完善农村土地利用管理政策体系，盘活存量，用好流量，辅以增量，激活农村土地资源资产，保障乡村振兴用地需求[4]。

2.2 山地型旅游特色乡村的特殊性

山地型旅游特色乡村用地条件有限，旅游发展需求强，在乡村发展和更新过程中，用地功能复合和用地权属混杂问题尤为突出，村民、村集体、外部资本等各方面利益冲突体现在用地问题上尤为激烈，其用地整治规划具有紧迫性和严峻性。不同于其他类型乡村，或有较大的用地拓展空间，或有现代农业、特色手工业等产业支撑，或与中心城镇连绵成片共同发展，山地型旅游特色乡村的用地矛盾集中而激烈，有其特殊性。

从村域层面看，山地型村庄分布零散且规模小，人口流失严重，凋敝村比例较高，从城镇化发展角度看，这些特征都是劣势，但从旅游业带动乡村振兴角度看，这些特征却都是优势。山地环境虽然使乡村发展受到了制约，却也赋予了山地乡村生态资源优势和独特的吸引力，是“绿水青山”中的人文点缀。一方面，原始聚落依山傍水、依势而建，与生态环境高度和谐，村庄周边资源丰富，常有峡谷、溪流、森林、洞穴等自然生态资源；另一方面，由于村庄的闭塞与衰退，反而保存了较好的村庄传统风貌和人文内涵，如古庙、人民公社、粮仓等历史时期建筑和庙会、赶集等风俗风情。作为以旅游业为主导产业的山地型旅游特色乡村，小而分散的村落作为“绿水青山”旅游线路上的点缀或服务点足矣，村域层面的用地统筹重点在于从生态保护和旅游发展角度出发，明确村庄布点、是否撤并，严格控制村庄发展规模和总体形态，确定每个村庄的特色定位和功能侧重等。

从村庄层面看，山地型村庄个体规模小，用地条件差，传统建筑保护和村庄新建更新之间的矛盾格外突出，但从文化保护和旅游发展角度看，村庄传统建筑和整体传统风貌是村庄文化内涵和价值核心的重要载体，并且是极强的旅游吸引物。山地型旅游特色村庄的用地整治重点是寻求村庄文化保护和旅游发展之间的融合方式，在有限的物理空间里实现土地复合利用，使两者相辅相成而不是非此即彼。

2.3 用地整治规划重点解决的问题

2.3.1 明确村庄建设用地规模和建设强度

村庄用地整治规划重点控制和引导的是村庄建设用地的规模和建设强度。村庄建设用地规模既要执行严格的土地政策，节约集约使用土地，又要考虑村民生活生产需要、家庭基本单元模式、加工储存及公共活动等使用功能需要。山地型村庄原始聚落一般依地势分布，建设强度以1～3层的低层建筑为主，建筑密度均匀性差，宅基地与菜园地夹杂分布，且界限不明確；村庄新建农家乐等房屋往往体量偏大、风貌较差，在用地整治规划中需有针对性地提出整改方案，注重村庄整体风貌的协调统一。

山地型村庄受地形影响，村庄个体差异性极大，建设用地规模、建筑密度、容积率等指标弹性较大，可比性也差，不适合套用常规的城镇规划用地指标。在具体规划实践中，建议以现状指标为基准，参考各类规范标准确定指标调整的范围，使村庄的建设用地规模和强度指标有一个现状和规划的可比度。

2.3.2 解决宅基地及土地使用权属流转问题

按照乡村振兴战略中“盘活农村存量建设用地”要求，探索宅基地所有权、资格权、使用权“三权分置”[4]，通过村庄用地整治规划调整优化村庄用地布局，通过补偿和奖励等保障机制，将村民手中闲置的宅基地、空置地调配给其他村民，或转让给村集体统一市场化利用，实现土地合理高效利用，同时利于村庄产业发展[5]。在这个过程中，必须以村民为第一主体，尊重村民意愿，重视村民的参与性。

以行政村为单位组织实施，将收储的闲置建设用地转为集体经营性建设用地，发展乡村新产业新业态。政府从宏观层面健全管理制度和完善保障机制，引导推动政府与村民结合、政府与社会结合、社会与村民结合，达到多赢发展效果。如政府制定补偿标准和奖励指标，促进存量建设用地盘活；政府组织编制村庄规划，帮助村庄上报项目争取预算，再激励村民共同参与建设等[6]。

3 山地型旅游特色乡村用地整治规划的难点

3.1 村域统筹：维护大地肌理与历史文脉，优化村域建设用地格局

3.1.1 生态保护

遵循生态优先原则，加强村域生态保护。充分考虑山地型乡村的环境特点，从区域尺度分析山地环境自然山水脉络，对以往不合理的村庄建设进行纠正，结合水土保持等生态修复工程，保护和修复乡村自然景观；规划新建内容，必须与自然环境相协调，灵活布局，突出山地环境特色，保持村庄整体风貌与自然环境相协调。科学评估山地型村庄用地条件，对于生态环境敏感、自然灾害频发的地区，应有序实施村庄搬迁撤并工程，撤并后的村庄原址因地制宜复垦或还绿[4]，回归生态。

3.1.2 延续文脉

山地型村庄原始聚落具有与周边环境有机融合的特点，在整治过程中，应有意识地保护和恢复村庄原始格局，积极挖掘和展现乡村历史文化资源，重现人与自然和谐共存、民俗风情浓厚的山地型乡村景象。乡村历史空间格局承载着乡村传统景观和乡村文化智慧，保护村庄原始格局，有利于保存乡村乡土特色，避免“千村一面”。规划新建内容应与原有村庄在空间格局和文化内涵两方面良好衔接，达到保护和延续乡村历史文脉的效果。

3.1.3 节约集约

在村域层面，山地型乡村用地的浪费主要是由于村庄居民点过多，公共设施尤其是基础设施若要实现全覆盖，会造成极大的浪费。鉴于山地型乡村的人口主要集中在中心村，大量自然村处于凋敝状态，人口迁移、房屋废弃、宅基地大量闲置，要整体脱贫富民，乡村振兴，重塑城乡关系，建设集约化的乡村基础设施和公共服务设施，均离不开乡村居民点在村民自愿基础上合理、有序地“移民并村”“进城定居”。在乡村用地整治规划中，通过整治凋敝村，优化村域建设用地布局，将建设用地集中于1～2个村庄，实现村域层面用地的节约集约。在村庄层面，统筹利用闲置建设用地，通过使用村庄混合用地的方法实现村庄公共设施与产业设施共享、公益性用地和经营性用地混合使用，达到土地复合利用的效果。

3.2 村庄落实：以村庄混合用地实现乡村土地复合利用

3.2.1 政策引入

国家政策对乡村土地复合利用给予了极大的鼓励和支持，在《中央农办 农业农村部关于做好2019年农业农村工作的实施意见》《全国土地整治规划（2016—2020年）》《乡村振兴战略规划（2018—2022年）》等多个文件和规划中均有体现。其中，国土资源部、国家发展改革委在2017年12月联合印发的《关于深入推进农业供给侧结构性改革做好农村产业融合发展用地保障工作的通知》中，就全面贯彻落实党的十九大精神和中央有关要求，深入推进农业供给侧结构性改革，做好农村一二三产业融合发展的用地保障，作出了具体部署，鼓励农业生产和村庄建设等用地复合利用，发展休闲旅游产业，拓展土地使用功能[7]。

3.2.2 技术支撑

以《村庄规划用地分类指南》（建村〔2014〕98号）为基础，借鉴城市规划中已经成熟使用的“混合用地”，引入“村庄混合用地”的概念，为山地型旅游特色乡村土地复合利用提供技术支持。

（1）村庄混合用地对象

山地型旅游特色乡村主要存在村民住宅用地（V1）、村庄公共服务用地（V2）、村庄产业用地（V3）的混合需要，包括已建用地的混合和规划新建用地的混合。

已建用地的混合是为了实现闲置房屋的再利用。山地型旅游特色乡村房屋闲置率普遍较高，主要包括两类：一是村民住宅，多为老旧破敗的房屋，村民进城打工或已另择地新建房屋，房屋虽闲置但难以征收成为集体产权；二是公共建筑，如人民公社、粮站、供销社等旧址，历史上有其特定功能，提供公共服务，现状已闲置或使用率不高，多为村集体所有。

这些建筑虽老旧破败，但建筑风貌保存较好，是村庄文化的物质载体，展现村庄传统风貌。通过建筑外观修缮和内部功能更新，利用闲置建筑和场地完善村庄公共服务设施的配套，并根据需要增加旅游服务接待设施，赋予这些建筑新的活力。保护村庄风貌，传承村落文脉，同时，提升村庄公共服务水平，增加村庄本身吸引力。

新建用地的混合是为了迎合山地型旅游特色乡村整治提升过程中村庄公共服务设施与旅游服务设施共享的特点，按需引导村庄公共服务用地（V2）与村庄产业用地（V3）混合使用，促进村庄旅游服务功能与公共服务功能结合，从而实现用地的集约与产业的融合。

（2）村庄混合用地分类引导

在闲置房屋再利用的过程中，房屋使用功能的改变直接影响土地使用性质的变化，根据村庄发展需要，房屋功能的转换是一个有机更新的过程，体现在用地布局上，表现为不同规划期内土地使用兼容度的变化。当同一地块的土地使用兼容度过高时，不再适合作为单一性质用地，更适合通过混合用地来引导地块使用性质。

根据山地型旅游特色乡村的特征，设定三种混合用地，根据不同村庄的具体情况，在具体规划中控制用地混合比例，并规定每类性质的地上建筑面积占地上总建筑面积的比例不少于10%的用地，以保障混合功能的充分和混合作用的有效[6]。在规划实施过程中可以分期调整混合比例，以符合村庄产业经营动态变化的规律和要求。

第一类为V1V2混合用地，即村民住宅用地与村庄公共服务用地混合，适用于村民住宅闲置率较高、村庄公共服务设施缺失严重的村庄。可适度引导闲置房屋转变为公共服务功能，如改造为综合文化站、金融服务站或文化活动场所等，可供村民和游客共同使用。

第二类为V1V3混合用地，即村民住宅用地与村庄产业用地混合，适用于村民住宅闲置率较高，村庄旅游业发展需求较高的村庄。可鼓励引导闲置房屋转变为旅游服务接待功能，达到在规划期内动态更新的效果。V1V3混合用地上的建筑适合经营特色民宿、主题餐饮、特色商业等。V1V3与V12（混合式住宅用地）的区别主要在于用地权属上的不同，V1V3用地的混合为村庄闲置建设用地转变为集体经营性建设用地提供了有力的技术支撑，有利于村集体统一经营和外部资本的进入。

第三类为V2V3混合用地，即村庄公共服务用地与村庄公共服务用地混合，这两类用地的混合有两种情况。一是村庄公共建筑闲置率较高，村庄旅游服务业发展需求较高的，可积极引导闲置公建转变为旅游服务接待功能，同时保留公共服务功能。二是村庄公共服务设施与旅游服务设施具有相互兼容的特点，在用地规划时按需引导V2V3混合使用，促进村庄旅游服务功能与公共服务功能融合使用。V2V3混合用地上适合建设村民活动中心、村民大食堂、露天电影院、文娱休闲场馆等同时服务于村民和游客的设施和场所。

3.2.3 规划效果

在乡村用地规划中使用村庄混合用地，可以增强村庄建设用地的节约集约化，在闲置房屋再利用的过程中重现村庄文化，融合地看待村庄公益性用地和经营性用地，在整治过程中保障村庄用地的开发弹性。本研究的村庄混合用地分类引导对山地型旅游特色乡村具有较强的指导意义和应用价值，有针对性地对《村庄规划用地分类指南》（建村〔2014〕98号）进行了补充。在具体规划编制过程中，混合用地比例的控制，可以为村庄用地权属的确定提供规划量化指标，是引导村庄用地功能兼容和动态有机更新的方法尝试。当然，实际整治和建设效果还有赖于规划管理体系的完善。

4 结语

乡村规划是实现乡村振兴战略、构筑城乡一体化格局的重要环节，乡村用地规划是乡村规划中的核心组成部分，是直接指导实施建设和规划管理的重点依据。山地型旅游特色乡村是现阶段乡村振兴的重点之一，一方面现状自发无序开发趋势明显，用地粗放低效、建设杂乱无章、设施配套不全、风貌破坏、环境退化等问题已然显现；另一方面，大量的政策推陈出新和市场资本的投入冲击使其发展猝不及防、问题百出。规划方法上的突破和创新旨在更有效地引导村庄有序整治建设和乡村可持续发展。对山地型旅游特色乡村用地整治规划方法的研究对该类型乡村规划具有直接的应用价值，对其他类型的乡村规划方法的研究也具有借鉴意义。

注：

① 分类依据：《村庄规划用地分类指南》（建村〔2014〕98号）。

参考文献：

[1] 赵之枫，郑一军.农村土地特征对乡村规划的影响与应对[J]. 规划师，2014，30（2）：31-34.

[2] 褚天骄，李亚楠.我国乡村规划用地分类标准研究与展望——来自《村庄规划用地分类指南》的实践反馈与思考[J].规划师，2017，33（6）：61-66.

[3] 何楠.新农村建设中村庄整治问题探究[J].乡镇经济， 2008（9）：8-10.

[4] 张尚武.乡村规划在于缩小城乡差距，而非差异[N].建筑时报，2017-09-04（8）.

[5] 国土资源部，国家发展改革委.关于深入推进农业供给侧结构性改革做好农村产业融合发展用地保障工作的通知[Z]，2017.

[6] 王佳宁.合理应用混合用地，适应城市发展需求[J].上海城市规划，2011（6）：96-101.