论保障公民有序参与立法的权利

余 创 林

（1.澳门科技大学 法学院，澳门 999078；2.韩山师范学院 政法学院，广东 潮州 521041）

公民有序参与立法属于公众参与的问题，而公众参与向来是政治民主化的一个重要议题。在我国的依法行政纲要中均明确要求建立完善公众参与制度，保障公众的“知情权、参与权、表达权、监督权”。而在立法领域，第十八届中央委员会第四次全体会议将“拓宽公民有序参与立法途径”作为民主立法的举措提出来，这是在立法领域促进公众参与的重要体现。那么，如何理解公民有序参与立法，如何保障其落到实处呢？这些问题都关系到民主立法，本文将就这些问题做一个探讨。

一、关于“公民有序参与立法”权利的理解

（一）何谓“公民有序参与立法”

要理解“公民有序参与立法”这个概念，可以先从几个相关的概念入手，即“公众参与”“有序参与”。

所谓“公众参与”，有学者认为：“作为一种制度化的公众参与民主制度，应当是指公共权力在进行立法、制定公共政策、决定公共事务或进行公共治理时，由公共权力机构通过开放的途径从公众和利害相关的个人或组织获取信息，听取意见，并通过反馈互动对公共决策和治理行为产生影响的各种行为。”［1］从这一论述来看，公众参与实际上就是“介入政治决策和政策实施的过程”［2］，而这一过程便是“政治参与”，公众政治参与的权利是构成人权的基本权利之一，公众的参与程度是衡量一个政权民主程度的主要标准。

公众在此过程中的参与方式可以“包括：投票、竞选、公决、结社、请愿、集会、抗议、游行、示威、反抗、宣传、动员、串联、检举、对话、辩论、协商、游说、听证、上访等”［3］。这些方式有些是合法的，有些则是违法的，而“有序参与”强调的正是公众参与的合法性问题，所谓“有序参与”，指的就是公民表达政治愿望和诉求时，应符合宪法、法律等规范性文件的规定，通过正常的渠道和途径进行。

立法活动是国家治理中的一项重要的活动，也是公民政治参与中需要参与的重要组成部分，立法关系到国家利益、集体利益和公民个人利益，法律法规在形成的过程中需要兼顾各方利益，因此，立法活动既需要国家立法机关的主导，亦需要公众的有序参与。在现代政治国家中，公众是由一个个公民组成的集合，因此，公众有序参与立法，亦是指公民的有序参与立法，是公众（公民）通过参与立法活动实现政治的参与的一种方式。

综上，“公民有序参与立法”指的是公民依照法律规定，在立法机关的理性引导下，在一定的范围内通过正当渠道依据法定程序对自己生活、工作的区域内涉及自身利益或者公共利益的公共政策、地方性法规、政府规章等所作出的有影响的行为和活动，其实质是公民通过直接参与立法实现政治参与，是公民基本权利之一——“政治参与权”在立法领域的体现，是保障公民政治参与权的一个重要方面。

（二）“公民有序参与立法”是否为一项权利

关于“公民有序参与立法”是否为一项权利，可以从历史和现实两个角度进行考察。

1.从“公民有序参与立法”的历史来看

从历史的角度来看，“公民参与立法”理论和实践主要源于西方。在古代中国，立法权从来都是皇帝的专属：“有生法者，有守法者，有法法者。生法者君也，守法者臣也，法法者庶民也。”［4］这明确地指出了立法权只属于君主，而大臣和普通民众都属于守法之人，当然，在古代中国，普通民众也可能通过一定的途径影响立法，比如在西汉的时候，有个孝女淳于缇萦，在父亲犯罪应受肉刑时大胆向汉文帝上书，陈述肉刑之弊“死者不可复生，刑者不可复属，虽复欲改过自新，其道无由也”，文帝受其感动最终废除肉刑。［5］但是，应该看到，这明显是属于个例，并非常制，而常制则如刘颂《上疏言断狱宜守律令》所言：“法欲必奉，故令主者守文；理由穷塞，故使大臣释滞；事有时宜，故人主权断。……人主轨斯格以责群下，大臣小吏各守其局，则法一矣。”［6］即要使立法整齐划一，必须坚持由君主立法，臣民守法的制度。因此，在古代中国，民众参与立法并不是一项权利，民众也不被认为有权参与立法。

在西方，公民参与立法的传统可以追溯至古希腊，柏拉图认为建立国家的目标是“为了全体公民的最大幸福”［6］，“法律的目标是让我们的人民获得最大的幸福”［7］502，亚里士多德进一步指出“城邦不论是哪种类型，它的最高治权一定寄托于‘公民团体’，公民团体实际上就是城邦制度”［8］129，因此亚里士多德“把公民大会、议事会或法庭所有组成的平民群众的权力置于那些贤良所任的职司之上”［8］147，认为“法律是集体智慧的结晶”［8］146。由此可见，公民的参与在古希腊被视为政治合法性的基础，其法律的目的在于公众的利益，而且其实际上的政治制度——城邦，也是依靠公民的参与实际运作起来的，作为城邦最主要的立法机构——公民大会，便是由所有达到法定年龄的成年公民参与的组织。古罗马的法学家继承了古希腊的法学思想，西塞罗认为“国家乃人民之事业”，“‘民众拥有自己的权力’，制定了自己的法律，成为国家的主人”［9］，而古罗马的立法之中也处处可见公民参与的痕迹，如平民大会的决议、法学家的解答等等。［10］56至中世纪，神学统治了社会，法律被认为是上帝的意志，法律直接来源于上帝的理性，托马斯·阿奎那把法分为永恒法、自然法、人法和神法，永恒法来源于上帝的理性和智慧，其余类型的法都是对永恒法的理解和解释，其中人法“不外乎是对于种种有关公共幸福的事项的合理安排，由任何负有管理社会之责的人予以公布”。［11］因此，在教会法中，法律的制定并不需要公众的参与。14世纪之后，随着教权的衰落，欧洲开始出现许多世俗的法学理论家，他们的观点再次将公民参与拉入立法活动之中，典型的代表为意大利的马西利，学者们认为他第一个提出了国家权力起源和归属于人民，开了近现代西方人民主权观念的先河，［10］96马西利认为“立法权属于人民”，“因为人民组成国家的目的是为了过上幸福生活，所以法律的制定应为着公民的共同利益，而这样一来法律只能由全体公民共同制定”。制定的方法便是选出一定比例的代表委托他们起草，然后全民审查通过。他把法分为神圣法和人类法，认为“人类法则是一种公民团体或是绝大部分的公民团体的律令”［12］。其人民主权的思想后经霍布斯、洛克、卢梭等人的演绎发展，最终成为近现代政治思想的主流，卢梭在《社会契约论》中指出：“立法权是属于人民的，而且只能是属于人民的。”［13］卢梭认为法律是公意，人民个人和立法机关都可受人民的委托开展立法活动，但立法权的行使必须是全体一致同意的结果。随着近现代在人民主权原则下建立的国家越来越多，民主、法律公意等逐渐成为一种共识，公民参与立法也成为越来越多国家法律制度中规定的内容。

综上，公民有序参与立法的传统来源于西方，随着近现代资本主义国家的全球扩张，西方思想家的理论在全球得到传播和接受，因此，来自于资本主义西方的这一传统也影响了世界各国，公民有序参与立法也作为一项权利在各国的法律制度中体现出来。从公民参与方式来看，最初的参与是在直接民主制度之下，如古希腊，公众是全面直接参与立法的；而近现代则是在代议制的间接民主制度之下，由公民通过选举代表组成立法机关的形式进行立法。直接民主制度下不存在自己的意志被他人“代表”或歪曲的情况，而代议制的间接民主制度下则往往出现选出代表无法代表自己意见的情况，因此，在代议制之下，提出公民有序参与立法，既是强调人民主权原则下公民所享有的立法权，也是为代议制下民选代表立法模式中可能出现的“被代表”或“歪曲”民意提供一种补充的救济途径。

2.从我国对“公民有序参与立法”的相关规定来看

中华人民共和国是人民民主专政的社会主义国家，“立法不仅要以国家的宪法为依据，而且要树立全局观念，从最大多数人民的最大利益出发考虑问题，这也是我们在立法工作中所遵循的原则之一”，［14］“只有主权者依据公意的要求才能立法”［15］。在我国，公民有序参与立法明确写在中国共产党正式的政治性文件之中，并且在宪法、法律、法规等规范性文件中也有所体现，具体如下：

（1）2014 年10 月23 日召开的中国共产党第十八届中央委员会第四次全体会议通过了《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》，提出“深入推进科学立法、民主立法，完善立法项目征集和论证制度，健全立法机关主导、社会各方有序参与立法的途径和方式，拓宽公民有序参与立法途径。”

（2）《中华人民共和国宪法》第二条规定：“中华人民共和国的一切权力属于人民……人民依照法律规定，通过各种途径和形式，管理国家事务，管理经济和文化事业，管理社会事务。”

（3）《中华人民共和国立法法》第五条则明确了公民参与立法的权利，“立法应当体现人民的意志，发扬社会主义民主，保障人民通过多种途径参与立法活动”。并在第五十八条规定了公民参与立法的形式，“行政法规在起草过程中，应当广泛听取有关机关、组织和公民的意见。听取意见可以采取座谈会、论证会、听证会等多种形式”。

（4）国务院颁布的《行政法规制定程序条例》和《规章制定程序条例》以及各地方颁布的有关地方立法程序的法规都对公民有序参与立法作出了明确的规定。如《行政法规制定程序条例》第十二条规定：“起草行政法规，应当深入调查研究，总结实践经验，广泛听取有关机关、组织和公民的意见。听取意见可以采取召开座谈会、论证会、听证会等多种形式。”《规章制定程序条例》第十四条规定：“起草规章，应当深入调查研究，总结实践经验，广泛听取有关机关、组织和公民的意见。听取意见可以采取书面征求意见、座谈会、论证会、听证会等多种形式。”《广东省地方立法条例》第三条第四款规定：“地方立法应当体现人民的意志，发扬社会主义民主，发挥省人民代表大会代表的作用，保障人民通过多种途径参与立法活动”。

由此可见，公民有序参与立法无论在政治上还是在法律上，都有明确的依据，公民可以依法参与或者不参与立法，并可以通过立法活动表达或者实现自己的利益，立法机关需要履行相应的义务来保障公民有序参与立法的实现。公民有序参与立法符合作为权利的所有构成要件，是法律明确赋予公民的一项权利，应当予以保障。

二、保障公民有序参与立法权利的意义

（一）从整个国家的立法工作角度来看，保障公民有序参与立法可以兼顾立法的民主性和科学性

习近平总书记在党的十九大报告提出：“推进科学立法、民主立法、依法立法，以良法促进发展、保障善治。”［16］“良法”是“善治”的保障，而“良法”的制定则须依靠科学立法、民主立法和依法立法。民主立法是人民当家作主的权利在法律上的体现，保障公民有序参与立法是民主立法的基本要求，只有公民的立法参与权得到保障了，才能征询和吸收最广大人民群众的意见和建议，使立法真正体现人民的意志，确保立法的民主性。而要将征得的意见和建议转化为有约束力的立法，则需要科学的立法理念和立法技术予以保证，这便是科学立法。从理念上看，科学立法要求立法“准确反映和体现所调整社会关系的客观规律，同时遵循法律体系的内在规律”［17］。社会主义的社会关系体现为公有制基础之上的人与人之间的一切关系以及由此反映在意识上的思想关系，立法时要反映和体现这一关系，必须客观如实地进行调研和征集意见、建议，这也就决定了立法不能由少数人或少数团体所左右，只反映少数人的意志，而需要最大程度地体现社会关系中各方的需要。因此科学立法反对主观立法，提倡客观立法；科学立法反对为政绩或统治者的个人喜好而立法，提倡立法的民主性。而要做到以上两点，则要求从立法技术上保持立法的开放性，这种开放性便是鼓励更多人、鼓励公众有序参与到立法的工作之中。综上，保障公民有序参与立法可以兼顾立法的民主性和科学性。

（二）从实体的角度来讲，保障公民有序参与立法的权利可以使立法取得合法性地位，并提高立法的质量

“立法机关要使自己制定的法律被社会主体所信仰和遵循，就务使立法具有合法性。”［18］“所谓的立法的合法性，便是指立法的正当性、道德权威性，包括政治性、道义性、尊严性、合理性和有效性。”［19］众所周知，我国是人民民主专政的社会主义国家，人民是国家的主人，国家的法律应体现人民的意志，这是我国立法取得正当性、合法性的基础。公民有序参与立法是保障公民充分表达意见，行使宪法赋予的批评建议权、监督权的重要前提，也是保障立法体现人民意志的重要前提。当前我国在立法方面仍然存在公众参与立法形式化、立法“部门利益化”等弊病，这样的立法因未取得公民的认可或忽视普通公民的利益，而在实行过程中容易引发社会矛盾；相反，如果能保障公民有序参与立法，则可帮助立法机关在充分了解民情、及时反映民意、广泛集中民智的基础上制定出体现人民意志的良法，从而提高立法的质量，使立法得到更多人的支持和遵守，令法律的实施更加顺畅。通过保障公民参与立法的权利，增加公民参与立法的广度和深度，也有利于在法律层面实现利益分配的相对平等，对于促进社会稳定发展有重要的意义。

（三）从程序的角度来看，保障公民有序参与立法的权利可以使立法体现公正性，并促进社会的和谐

立法是不同利益阶层立法意愿的诉求与表达，因此，只要是利益的相关方，就不能独自成为利益分配规则的制定者，在许多立法中，特别是行政法规、政府规章、地方性法规的制定，政府作为立法利益的相关方，不能同时成为规则的制定者和受约束者。中国的立法领域经过多年的实践，已经形成了一套较为成熟的程序。但随着社会主义市场经济体制的建立和完善，现行立法程序已经不能满足新的需求。如在相关立法的草案建议稿起草上，立法机关虽然会要求立法对象的主管行政机关，还有第三方机构（一般为委托高校、立法基地、律师协会、法学会或其他智库）同时起草数份建议稿版本，然后再将建议稿综合之后形成草案，但是在草案正式发布之后，我们有时还是会发现，其内容基本上采用的是主管行政机关起草的版本。因此，保障公民有序参与立法，在公民参与立法过程中，逐步集中公民的意志，形成能全面表达社会利益、有效平衡社会利益、科学调整社会利益的协调机制，是为公民自由表达自己意愿提供公平的机会，是确保立法公正性的重要前提，这对协调不同阶层的利益分配，推动社会和谐具有重要意义。

三、保障公民有序参与立法的权利实施的构想

保障公民有序参与立法的权利有如此重大的意义，如何来保障这一权利的顺利实施？

（一）从宏观的角度，应扩大公民参与立法的广度和深度，真正使立法体现人民的意志

1.广度包含两个方面的含义

第一个含义指的是参与的人数（范围），这是判断公民是否参与立法最直观的反映。从我国目前的立法实践来看，公民可通过以下方式参与立法，包括参与座谈会、论证会、听证会，参与第三方立法的立法调研、基层立法联系点的立法调研、人大代表的立法调研、列席立法机关的会议、受聘为立法机关的顾问、专家库、咨询员等，可以看出，公民可选择参与形式很多，但是人数和范围是否也很多呢？并不见得，“在很多案例中，法案的利益相关人员中只有少数是行动者，沉默的是大多数”［20］，而且存在突出的问题就是，参与人员的选择权在意见征集一方，征集意见一方则多偏向选择有一定专业知识的专家、学者，以及数量极少的“被指定”参加的普通民众代表，而大多数的普通民众参与立法活动不是被动参与、间接参与，就是漠视不理，缺乏主动、直接的参与。因此，有必要通过制定参与立法的公民的遴选程序来保障继续扩大直接、主动参与立法的公民的人数和范围。

第二个含义是指公民有权全程参与立法活动，也即是公民不仅仅局限于参与立法草案意见的征集环节，还有权参与立法规划和计划的建议、具体立法项目的征集、立法草案的招标、立法实施效果的评估等。

2.深度则是指公民所提的意见得以真正转化成为法律规则、法律条款

这需要立法部门为公民的参与创造两个渠道，从而多方接受意见：

一是可以宣泄情绪的渠道，如各网站新闻版块中的评论区、BBS，甚至是经申请批准的合法的游行、集会、请愿等方式，这一途径主要用于了解社会矛盾的集中点。

二是可以征集理性意见的渠道，这主要指立法部门指定的专门用于征集意见的途径，如人大设置的信箱、传真、专题网站，通过人大代表、基层立法联系点、立法咨询研究机构等方式，这一途径可直接接受公民意见，也可组织形成与立法相关“利益团体”，引导“利益团体”有序表达意见，真正将理性的民意吸纳到立法之中。“只有经由政府以公共理性引领公共话语空间的制度生成，才能克服‘独自式的操作’或‘情感宣泄与无政府的杂音’。从而，在平等、公开且具备公共理性的话语空间中，发掘和促成‘公共民意’的价值生成”［21］。

（二）从微观的角度，应构建一系列配套的制度，保障权利的顺利实施

1.从知情权的角度保障公民有序参与立法的权利

知情权指的是公民知悉必要的立法信息的权利，这是公民参与立法的前提。从当前的实际情况来看，对于公民在立法活动中的知情权的保障是不够的。公民对立法信息的掌握大部分只局限于立法草案，而对于立法规划、立法项目、立法说明等信息知之甚少，笔者认为应建立信息公开制度，具体包括：（1）由人大牵头，建立立法信息统一发布平台，并通过电视、网络等多种媒体进行宣传，使平台家喻户晓；（2）立法过程公开透明，要求向公民公布的立法信息必须全面，并且必须是立法全过程的信息，既包括征集意见的法律草案，也包括草案制定的立法背景资料、立法说明等；（3）发挥人大的组织协调作用，在公民需要向立法涉及的有关部门调取材料时提供必要的帮助；（4）提高公民法律素养，普及基本法律常识，在公民参与立法时组织专家、学者为公民提供必要的法律知识。

2.从建议权的角度保障公民有序参与立法的权利

立法建议权，即人民通过多种途径参与立法活动的权利，是我国宪法和法律赋予公民的权利，是公民参与立法的核心。保障公民参与立法的建议权应从两个方面进行：一是提供方便快捷的渠道，二是建立建议采纳机制。就渠道而言，目前在人大的主导下，通过人大代表、基层立法联系点、立法研究咨询服务机构、行业组织等的配合、协助，基本形成了：（1）在立项阶段，公开征求立法项目和征求对发布的立法项目的意见；（2）公开立法草案，向社会征求意见；（3）召开立法听证会；（4）举行座谈会和论证会；（5）邀请与立法相关的专家学者参与立法；（6）邀请媒体旁听人大立法；（7）公众参与立法后评估。在此基础上还需要继续扩大，尤其是网络快速发展所带来的新的挑战，立法机关要“重视网络民意表达，认真归纳整理分析，积极回应社会关切”。［17］在建立渠道的基础上，还需要做的就是设计这些征集形式的具体程序，使建议能够得到有效采纳，这便是建议采纳机制，渠道是前提，采纳是目的，需要更科学化、合理化。具体设想如图1：

图1 具体程序示意图

3.从监督权的角度保障公民有序参与立法的权利

公民在立法活动中的监督权主要指的是公民对于立法机关及其工作人员立法行为的合法性、立法成果及其实施效果所进行的监督，是公民参与立法的后盾。监督权贯穿于整个立法活动之中，在立法规划的建议、具体立法项目的征集、立法草案意见征集环节，监督权主要体现为对立法机关及其工作人员立法行为的监督；而在立法实施效果的评估阶段，监督权则主要体现为对执法行为的监督。

公民要行使监督权，前提必须是法律法规对相关机关和工作人员违反规定的责任作出明确规定，就我国现有法律而言，虽然《立法法》《行政法规制定程序条例》与《规章制定程序条例》等均规定，制定行政法规、规章草案时可以采取多种形式听取意见，但对于什么情形应当采取什么样形式的权力掌握在立法机关手中，公民能否参与缺乏主动权，自然也就无法对消极对待公民参与立法的行为进行追责。在地方立法通过并开始实施之后，公民对于立法的相关规定和实施效果有异议的，法律也没有明确的救济途径。因此，要确保公民在参与立法中的监督权，必须建立相应的责任制度和救济制度，只有公民有权对立法过程、立法行为进行监督，才能使立法机构重视公民的意见，进而在立法中吸纳公民的意见。

四、结 语

公民有序参与立法是我国国体、政体的题中之义，党的十八大报告提出要“完善中国特色社会主义法律体系，加强重点领域立法，拓展人民有序参与立法途径”，十九大报告提出“扩大人民有序政治参与，保证人民依法实行民主选举、民主协商、民主决策、民主管理、民主监督”，“推进科学立法、民主立法、依法立法，以良法促进发展、保障善治”，这些表述都从政治上明确了公民有序参与立法的重要性。可以说，保障公民有序参与立法既是法律赋予公民的权利，也是我党建设社会主义法治国家的一项重要的政治任务，必须予以高度重视。