中国高新技术发展行动的成就及政策思考——基于“火炬计划”实施的测度分析

李金华

(中国社会科学院 数量经济与技术经济研究所， 北京 100732)

一、研究背景与问题

当前，我国经济已经进入重要的转型阶段，经济增长模式逐渐从追求速度转向追求质量，科技创新将是未来中国经济高质量发展的核心驱动力。党的十九大、党的十九届四中全会先后强调“建设制造强国”“加快发展先进制造业”的重要性，无疑对科技与相关产业的结合提出了更高的要求。国际经验表明，高新技术产业的发展标志着一国经济的软实力。随着21世纪以来第四次工业革命端倪初现，主要发达国家均热衷于在高新技术领域进行角逐，并将其作为国家重要的发展战略。我国政府长期重视对高新技术产业的扶持，早在1988年8月，便组织实施了一项旨在推动我国高新技术产业发展的支柱性计划——“火炬计划”。该计划由科技部具体组织部署，目标是先以计算机、新型材料、信息、激光、生物工程、新能源、高效节能、机电一体化等领域的技术和产品为突破口，加快这些领域的产业化进程，提高其在出口总额中的比重。

“火炬计划”涉及范围广泛，具体包含高新技术产业开发区建设、创新服务中心培育、科技攻关计划项目遴选、软件产业基地建设、产品国际化市场推进等诸多方面。同时，“火炬计划”也高度重视高技术人才和高素质管理人才的引进和培养，通过多个途径造就各类优秀技术、管理人才。为推动计划的落地实施，国家专门成立了“科学技术部火炬高技术产业开发中心”。30多年间，国家火炬中心聚焦高科技发展事业，按照市场规律整合科技资源，建设众创空间，支持发展高新技术开发区和创新型产业集群，培育技术市场和科技型中小企业，促进科技成果的转化和创新，取得了一系列重要成就[1]。

“火炬计划”的实施效果及经济影响受到国内学术界的长期关注。高松、庄晖[2]指出，作为国家高科技发展行动的重要载体，“火炬计划”内容丰富，形成了一个多层次的复杂系统。随着“火炬计划”项目投入的不断增加，火炬企业的研发能力显著增强。未来要增加科技投入的强度和速度，优化财政投入结构，加快人才政策和激励体系建设，不断推进“官产学研”合作创新，完善科技创新网络。赵德森等[3]选取“火炬计划”中的众创空间进行深入研究，并将众创空间分为开源社区型、实验教育型和商业导向型三类，认为众创空间的诞生和发展主要依赖于良好的技术环境、经济环境和社会文化环境。国家应关注众创空间政策，加强众创空间的顶层设计，重视区域内外的空间运营发展状况。吴文清、赵黎明[4-5]分别采用2006—2009年32个国家软件产业基地数据和国内27个省份“火炬计划”项目数据，利用数据包络法分析了我国软件产业基地和“火炬计划”项目的生产经营效率。从国别比较来看，我国软件产业基地的效率总体上呈现上升趋势，但绝对水平较低，技术进步变动与其他国家差异不大。从省域比较来看，尽管国家“火炬计划”项目整体效率呈现改进趋势，但综合技术效率和纯技术效率存在明显的省际差别。总的来说，国家“火炬计划”投入资源的使用效率还有待进一步提升。官远芳[6]运用BCC模型和Tobit模型，采用2007—2012年中国24个省份“火炬计划”项目面板数据，对计划项目实施效率和影响因素进行了评价。研究发现，资源配置效率比规模效率对项目整体效率的制约作用更大，项目规模、产业结构、产业绩效与劳动力素质是影响项目技术效率的重要因素。张子余、吕巍然[7]运用事件研究法考察了“火炬计划”的资本市场反应，研究发现上市公司一旦被认定为高新技术企业，在公告日会获取显著的正向超额收益，且中小规模的公司超额收益更高。于良[8]利用我国235家特色产业基地的产值、利润、纳税、出口等指标，进一步研究了特色产业基地的发展现状，发现我国特色产业基地已初具规模，具备了参与国际竞争的实力；基地细分行业优势突出，具有独立从事科研的能力；但特色产业基地的产业领域较窄，基地定位不明显。因此，要进一步加强布局、突出重点，通过集群建设试点，将特色产业基地打造成当地经济发展的核心区域。

总体而言，上述文献普遍对国家“火炬计划”在实施过程和发展成就方面予以了正面评价。事实上，经过30多年的努力，“火炬计划”的确已经取得了一些重要成就，无论高新技术产业开发区建设、高新技术企业培育，还是软件园区、特色产业基地发展都有了长足进步。然而，时至今日，高新技术产业的发展环境已经发生了重大变化，尤其是国际范围内科学技术和产业发展出现了新动向，“火炬计划”的实施面临着全新的国内外形势。因此，我们有必要系统地回顾国家“火炬计划”取得的成就，总结经验教训，思考未来的政策走向。从既有的关于“火炬计划”的研究成果不难发现，已有文献多是从某一个侧面，如高新技术区、众创空间、特色产业基地等来讨论“火炬计划”的实施情况，鲜见较为全面、多个维度研究国家“火炬计划”的成果。本文与既有研究的不同之处在于，从多角度来讨论“火炬计划”的执行情况。具体而言，根据“火炬计划”的实施内容，本文将重点对高新技术开发区、特色产业基地和其他机构的发展成就分别进行回顾，并在此技术上深入思考未来的政策取向。除第一部分研究背景与问题外，后文的结构安排是：第二部分，国家高新技术开发区的发展成就；第三部分，国家特色产业基地及其他机构的发展成就；第四部分，政策的延伸思考。

二、国家高新技术产开发区的发展成就

国家高新技术产业开发区，是在一些技术密集、知识密集的城市和沿海地区成立的科技园区。它们由各级政府批准成立，目标是通过税收、贷款等方面的优惠政策，吸收国外先进技术、人才和经验，形成智力、技术密集的环境，重点发展高新技术，最大限度地将科技研发成果转化为现实生产力。按照国家规定，高新技术主要包括电子信息技术、微电子技术、航空航天技术、新材料技术、机电一体化技术、生命科学技术、生物工程技术、新能源技术、高效节能技术、环境保护技术、海洋工程技术等。与经济技术开发区不同，高新技术产业开发区主要聚焦于高新产业发展，意图建成高新技术产业基地，实现科技创新创业。

(一)高新技术开发区的发展规模与结构

1988年5月，国务院批准成立了中国第一个国家级高新技术产业开发区(以下简称高新区)——中关村科技园区。该园区“一区多园”，包括东城园、西城园、朝阳园、海淀园、丰台园、大兴—亦庄园、延庆园等16个园，主要发展新一代互联网、卫星技术、移动互联网、新一代移动通信、卫星应用、生物和健康、节能环保、轨道交通等优势产业和集成电路、新材料、新能源、高端装备等产业集群，意图打造高新技术产业优势。1991年3月，国务院批复武汉东湖新技术开发区等26个开发区作为国家高新技术产业开发区，1992年批复26个，1997年批复1个，2007年批复1个，2009年批复2个，2010年批复27个，2011年批复5个，2012年批复17个，2013年批复9个，2015年批复31个。截至2017年3月，全国范围内国家高新区达到156个。2018年3月，荆州、黄石大冶、潜江、九江共青城、宜春丰城等12个高新区获国务院批复，正式升级为国家高新区，自此国家高新区数量高达169个。2018年11月，国务院又决定增加3个国家高新区，即乌鲁木齐、昌吉、石河子高新区，同意其享受国家自主创新示范区的若干优惠政策，落实相关政策措施，研究解决发展中的重大问题。可以说，国家高新区在数量上实现了较快增长。反映国家高新区规模的主要指标图示如下(图1～图3)。

值得说明的是，图2中的入统企业是指正式被列入政府有关统计部门名单当中、需要按时上报相关统计数据的企业。这部分企业通常为年度主营业务收入在2 000万元以上，即所谓的规模以上工业企业，且所有制类型为非国有企业。图2所显示的入统企业数量以及入统企业经济规模都可以反映某地区工业经济的发展数量，而入统企业占全部工业企业的比重则反映了某地区工业经济的发展质量。可以看出：2009年之前，国家高新技术产业开发区的数量一直稳定在52～56个区间。2010年以后，国家高新区数量才开始快速增长，2015年已增至146个，截至2018年达到169个。同时，国家高新区的入统企业数量在2000—2009年呈现出持续增长，稍后变化平缓，从2012年起又重新呈现出较大幅度的持续增长。此外，高新区从业人员数量一直呈增长的态势，以2009年为分界点，2009年后的增长速率高于2009年以前的增长速率。

在过去的30多年时间里，国家高新区实施创新发展战略，坚持绿色、开放、可持续发展理念，大量优质的科技资源在此聚集，高新技术产业蓬勃发展，我国自主创新能力显著提升，新产业、新业态、新模式得以开发和培育，传统产业“提质增效”计划被不断推动。可以说，国家高新区已经成为中国抢占全球高新技术产业制高点的前沿阵地，是推动中国产业升级的重要引领区。

与此同时，国家高新区在地域空间分布①上也表现出与其他经济现象相同的分布特征，东部、中部地区集聚了高新区较大比重的资源，而西部地区、东北地区集聚的高新区资源较少。可以将反映2018年国家高新区空间分布情况的重要指标列示如下(表1)。

表1 2018年国家高新技术产业开发区的规模与结构

数据来源：作者根据《2019中国火炬统计年鉴》相关数据加工整理而得。

由表1可以看出，东部地区、中部地区拥有的国家高新区数量、工商注册企业数量、高新技术企业数量以及从业人员数量均占有较大比重。具体而言，在高新区的数量上，东部地区占据了总量的41%，该区域的7省3市集中了70个国家高新区，特别是江苏、广东、山东3省拥有的国家高新区数量位列全国前三；在高新区从业人员数量上，东部地区占据总量的60%左右；在入统企业数量上，东部地区占据总量的63%；在高新技术企业数量上，东部地区占据总量的近70%；在高新区营业收入方面，东部地区占据总量的61%左右；在工业总产值方面，东部地区占据总量的56%左右。由此可见，中国高新区的生产资源和生产能力主要集中在东部地区，在空间分布上很不均衡。

(二)高新技术开发区的主要经济指标

2018年12月，同济大学发展研究院和新华社中国金融信息中心联合发布了《2018中国产业园区持续发展蓝皮书》。书中数据显示：2017年，国家高新区GDP的增长速度为8.3%，高于全国GDP增速水平；高新区的税收、进出口总额、出口创汇总额都有着良好表现(如图4)，说明高新区仍然是中国经济发展的重要引擎。

由图4可知，在1995—2018年的20多年间，中国高新区的重要经济指标呈现出明显的增长态势。具体而言，营业收入和工业总产值在1995—2009年间一直平缓增长，2010年以后呈现出加速增长的态势；净利润和上缴税额从1995年起一直呈平稳发展之势，2011年以后开始出现小幅增长；而出口创汇方面，在1995年以后的20多年间一直处于平稳状态，没有明显的增长。

(三)高新技术开发区制造业发展情况

高新区产业的发展方向是中国产业未来发展的重要方向，中国建设制造强国，必须大力发展先进制造业。客观上，制造业是国家实体经济的基础，国家高新区高度重视先进制造业的发展。可以将反映2018年国家高新区先进制造业发展的重要经济指标列示如下(表2)。

表2 2018年国家高新区高技术产业制造企业的重要经济指标 单位：亿元

数据来源：作者根据《2019中国火炬统计年鉴》相关数据加工整理而得。

在营业收入方面，总量较大的是电子及通信设备业、计算机及办公设备业；在工业总产值方面，总量较大的是电子及通信设备业、医药制造业；在净利润、上缴税费方面，总量较大的是电子及通信设备业、医药制造业；在出口总额方面，总量较大的是电子及通信设备业、计算机及办公设备业、医疗仪器设备及仪器仪表业；而在年末资产方面，总量较大的是电子及通信设备业、医药制造业、医疗仪器设备及仪器仪表业。

依据《2019中国火炬统计年鉴》提供的数据：2018年，中国高新区高技术产业共有制造企业9 893个、从业人员约443万人。其中，医药制造业中高新技术企业有1 599个、从业人员数为74.39万人；航空、航天器及设备制造业共有高新技术企业292个、从业人员20.64万人；电子及通信设备业共有高新技术企业4 169个、从业人员247.15万人；计算机及办公设备业共有高新技术企业547个、从业人员46.67万人；医疗仪器设备及仪器仪表业共有高新技术企业3 260个、从业人员52.58万人；信息化学品业共有高新技术企业数26个、从业人员1.58万人。

上述分析显示：国家高新区具有良好的发展态势，无论在园区数量、入统企业数量上，还是在从业人员数量上，都表现出明显的增长之势。在主要经济指标方面，营业收入、工业总产值、上缴利润、出口创汇都已达到相当水平，成为一个地区经济增长的重要引擎。一个不争的事实是，各个地区都十分重视高新区的发展，重视创新型企业的培育。中国依托高新区，培育建成了电子信息制造、新能源汽车制造、高端装备制造、生物医药制造、计算机设备制造、通信设备制造产业的先进制造产业集群和创新型产业集群。同时，高新区已成为先进制造业发展的重要基地，是高技术人才和管理人才、科技创新资源的重要集聚区。

三、特色产业基地及其他科创机构的发展成就

除高新技术开发区之外，“火炬计划”的具体行动还包括建设特色产业基地以及软件产业基地、高技术创业服务中心、科技企业孵化器、全国生产力促进中心、国家大学科技园、众创空间、创新产业集群等其他科创机构。

(一)特色产业基地及其他科创机构的建设目标

特色产业基地，是在一定地域范围内，按照国家支持发展的细分产业领域形成的具有区域或产业特色的产业集聚区，能够显著带动区域经济的发展。“火炬特色产业基地”主要依靠政府的组织引导和优势资源的汇聚形成发展动力。软件产业基地，是科技部依托地方政府、科技管理部门和国家高新区，集中地区软件产业优势、地方资源和高新区的政策优势，营造局部优化环境而建设的软件产业集聚区。高技术创业服务中心，是社会公益型科技服务机构，其目标是促进科技成果转化，培育高新技术企业和企业家，在高新技术服务体系中位居核心地位。

科技企业孵化器，是创业人才的培养基地，也是大众创新的支撑平台。它通过提供共享设施、物理空间以及专业化的服务，培育科技企业和创新型企业，促进企业成长，以创业带动就业。孵化器的功能是，按照科技企业的成长需求，集聚各类要素资源，推动科技型企业创新创业，降低创业成本，提高企业存活率，激发全社会创新创业活力。全国生产力促进中心的服务对象是中小企业，是一种非营利性的科技服务实体。它组织技术、成果、人才、信息等科技资源进入中小企业和乡镇企业，通过多元化的服务形式，推动企业生产技术的进步，提高其竞争力。国家大学科技园，主要依托具有较强科研优势和特色的高等院校，将高等院校的科研资源和市场创新资源进一步整合，力求培养创新人才，促进科技成果转化和创业孵化。它是促进科技、教育、经济融合的科技服务机构，也是培育经济发展新动能的重要载体。

众创空间，是利用互联网等现代通信技术，按照市场化机制、专业化服务构建的新型创业公共服务平台。众创空间主要依靠社会力量，利用国家高新区、自主创新示范园区、科技企业孵化器、应用创新园区以及高校和科研院所的有利条件从事服务活动，其成本低、活动便利、要素多元、形式开放，为创业者提供良好的工作、网络、社交和资源共享空间。通过政策扶持发挥“集成效应”，不仅有利于将创业孵化和创新投资相结合，还有助于线上和线下业务的融合。创新型产业集群，是一种创新产业链上不同主体聚集的特殊的产业组织形态。若干相互关联的创新企业、服务机构、科研院所聚集在特定区域，形成产业集群。它以创新型企业和人才为主体，主要吸纳技术密集产业，应用创新组织网络和商业模式，通过分工合作和协同创新，促进区域经济增长。

(二)特色产业基地及其他科创机构的主要发展指标

30多年里，作为国家“火炬计划”的重要组成，火炬特色产业基地以及其他科创机构等在规模和数量上都取得了长足发展。可以将2018年反映这些基地、中心或集群的分析指标列示如下(表3)。

表3 2018年特色产业基地及其他科创机构的重要成就指标

数据来源：作者根据《2019中国火炬统计年鉴》相关数据加工整理而得。

需要说明的是，表3中“科技企业孵化器”“国家大学科技园”的企业数，是指“在孵企业”数。“生产力服务中心”的企业数，是指“服务企业数”。全国科技企业孵化器的从业人员数，是指“在孵企业从业人员数”；其总收入，是指“在孵企业总收入”。“众创中心”的从业人员数，是指“众创空间服务人员数。“全国生产力促进中心”的净利润额，是指“增加利税额”。“软件产业基地”的总收入，是指“营业收入”；其净利润，是指“利税总额”。

可以看出，众创空间、科技企业孵化器、火炬特色产业基地、全国生力促进中心都已经形成较大的规模；火炬特色产业基地、创新产业集群内的从业人员同样都已形成规模。产业基地、创新产业集群所创造的收入和利润也都有较好的表现。特别是近20多年里，火炬特色产业基地、软件产业基地、创新产业集群已经成为中国创新驱动发展战略最重要的引领区，具有较强的国际竞争力，不但在“量”上有所增长，而且“质”上也有所增强。进一步地，可将火炬特色产业基地、软件产业基地、全国生产力促进中心的主要经济分析指标列示如下(表4)。

表4 火炬特色产业基地、软件产业基地和全国生产力促进中心的主要经济指标

数据来源：作者根据《2019中国火炬统计年鉴》相关数据加工整理而得。

根据表4绘制的火炬产业基地、火炬软件产业基地以及全国生产力促进中心经济指标变动趋势图如下(图5)。

由表4和图5不难发现，软件产业基地的利税总额和营业收入均有较高的增长率，在2005—2018年的14年间，利税总额、营业收入的年均增长率分别达到24.9%和22.3%；而火炬特色产业基地的净利润和总收入的年均增长率分别达到19.1%和18.8%。而作为非营利机构的全国生产力促进中心，其“年服务总收入”和“增加利税额”的年均增长率均较小。对比图5中的6个分析指标，表现较好的是火炬特色产业基地的总收入和软件产业基地的营业收入，它们的增长速度一直较快；其他4个指标的增长速率相对平缓。

(三)特色产业基地及其他科创机构对国家经济建设的影响

长期以来，国家一直高度重视火炬特色产业基地建设，通过一批科技重点专项，在科技资源、人力资源丰富和创新能力较强的地区建立了一批具有鲜明特色的产业基地，这些基地的产业主要集中在先进制造业和战略性新兴产业，如高端装备制造、新材料、生物医药、新一代信息技术产业等。火炬特色产业基地的分布同样不均衡，东部地区占70%以上，西部地区占5%左右，中部地区占15%左右，东北地区约占10%。长三角、珠三角和京津冀地区是特色产业基地的主要集聚区。这些基地产业特色明显，促进了经济增长极的形成，区域经济一体化态势明显，创新能力较强，其发展对周边经济发展具有显著的带动作用。

软件产业对战略性新兴产业发展、制造强国建设有着重要影响。在信息化为主要特征的时代，为保证相关产业处于全球产业价值链的高端，中国依据国情制定了软件产业发展政策体系，采用园区方式和集群方式发展软件产业。国家重视软件企业的培育，加强平台建设，支持软件出口，壮大了软件产业规模。截至目前，除少数边远地区外，全国26个省、自治区、直辖市都成立了软件产业基地或园区，软件产业园在大陆地区的覆盖率超过80%。当然，软件产业基地主要还是集中在东部地区，其份额占到全国的半数以上。当前，中国已拥有一批软件设计人才，建成了若干具有国际竞争力的软件产业基地，并形成了一定规模的软件产业出口额。

中国的创新产业集群是改革开放背景下的时代产物，其率先在广东、浙江、江苏、福建、山东等东部沿海省份形成和兴起。这些创新产业集群，有良好的市场条件和营商环境，有一大批创新活力较强的企业，企业制造的新产品技术含量高、品牌知名度高，具有较强的国际竞争力。值得注意的是，中国创新型产业集群的行业主要分布在先进制造业，如北京中关村集聚的行业，成就了下一代互联网、移动互联网、移动通信、卫星应用、生物医药、节能环保、轨道交通等制造行业；上海张江，被誉为中国“硅谷”，其集聚的主要产业是生物医药、集成电路、软件、新一代信息产业、集成电路、半导体照明等；深圳高新技术产业区主要集聚的行业是计算机、移动通信、程控交换、光纤光端、网络设备、IC设计、嵌入式软件、应用软件、先进医疗器械等行业。随着创新型产业集群的发展，先进制造业的进步也带动了生产性服务业的发展。依靠一些著名品牌企业，产业集群中形成了众多专门从事包装、运输、仓储、物流、信息、培训、咨询、贸易、设计开发、中介服务、金融保险等业务的服务型企业。与特色产业基地类似，沿海发达地区是中国创新型产业集群的主要分布区域，这些地区市场化程度高、地理区位优越、交通通信便捷、产业配套环境良好，为创新型产业集群提供了发展的沃土。相比之下，由于地理位置不利，加之人才、技术等生产资源的约束，广大中部和西部地区的创新型产业集群的分布密度明显较低，且发展水平也普遍低于东南沿海地区。

中国的科技企业孵化器，主要依托高校的研究力量，利用现代互联网技术，开展技术研讨和信息交流，为中小企业的成立和发展提供服务。中国的第一家科技企业孵化器——武汉东湖创业服务中心，诞生于1987年。经过30多年的发展，2018年全国科技企业孵化器达到4 849个。整体上，科技企业孵化器的投资主体呈现多元化趋势，一些企业和事业单位也开始建立企业孵化器，向社会提供创业支持、咨询与培训、要素资源服务、信息化服务等，具体活动包括企业创办手续服务、企业基础条件提供、数字化网络平台建设、网上培训和展示提供、进行电子商务服务等。目前，科技企业孵化器发展现状良好，通过创业中心、创业园以及国际孵化器网络组织的形式多样的相关活动，培育了一大批科技型和创新型中小企业，为中国高新技术产业发展提供了后备力量。

四、政策的延伸思考

(一)全球高新技术产业发展的新形势

从20世纪80年代开始，发达国家、世界制造强国纷纷将产业发展的重点集中在高新技术产业，包括计算机与信息技术、生物医药、新能源、新材料产业等等，而将劳动力密集、附加值较低的产业转移到他国。一些新兴经济体承接了发达国家转移出来的部分高科技产业，同时也把部分失去国际竞争力的产业转移到发展中国家。21世纪以来，科学技术革命引发了产业的巨大变革，加之环境资源的承载能力有限和生产成本的驱动等原因，全球产业特别是制造业布局发生了重大变化，美国以及欧洲诸多国家纷纷发布“再工业化”战略、“制造业复兴”计划等，发达国家的企业纷纷将海外生产线重新迁进本土，或在本国兴办新厂。全球产业链、价值链也在进行重新调整，价值链的高端逐步分布于创新能力强、技术密集的国家和地区，而价值链的中低端则逐步分布于劳动力密集、资源密集的国家和地区。

正是在这样的背景下，一些发达国家先后出台了科技发展、制造业振兴战略。2018年10月，美国推出了《美国先进制造业领导者的战略》②，提出要发展新兴技术，促进美国先进制造业发生颠覆性变革，建立“弹性供应链”，扩大国内制造业供应链能力，推动中小企业融入制造业供应链，构建制造业创新的生态系统，激活美国的创新活力，以确保国家经济安全并维持制造业的全球领先地位。2019年2月，德国发布的《德国工业战略2030》③指出，德国的技术和质量领先于世界，在人工智能领域研发状态良好。面对全球产业复兴战略，德国需要在基础创新力度和创新速度方面改变游戏规则，要巩固既有的优势，通过政府适度的干预，培养国家冠军企业和欧洲冠军企业，发展具有战略意义的产业，提升德国的公共福祉和私人福祉。为此，德国将致力于自由开放的国际市场原则，降低全球贸易壁垒，特别是所有领域的工业产品的关税壁垒，以实现经济的稳定发展。而在此之前，英国于2017年1月发布了《现代工业战略》④，提出要加大科技创新投入，通过吸引国外投资培育本国全球领先产业，重点发展储能技术、网络技术、生命科学等先进科学技术，促进产业集聚和地方发展；通过支持供应链增长的新政策，支持大型企业发挥龙头作用；给予地方政府更大的自由度来支持产业增长，以此提高全国生产力，推动经济增长，提升民众生活水平。

(二)“火炬计划”未来实施的政策取向

正如前文所述，尽管经过30多年的发展，中国“火炬计划”的实施已经取得了重要成就，但未来的政策取向应当适应国内外最新的发展形势。当前，中国正在实施《中国制造2025》战略，加快推进制造强国建设。因此，“火炬计划”的实施也要注重“建设制造强国”目标。具体而言，可以从建设先进制造产业集聚区、创新型企业以及大学科技园三个方面着手。

1.依托国家高新区和创新型产业集群，加快建成先进制造产业集聚区

产业集聚区，是一些相互关联的产业或企业按照自身发展的目标和需求，在特定的空间或者区位集聚而组成的产业组织实体。而产业集群，则是一些具有竞争关系或合作关系、交互关系的企业、供应商、服务机构、金融机构及其他相关机构在特定的区域内组成的群体。不同的产业集群，其纵深程度和复杂性程度相异。马歇尔(A. F.Marshall)最早关注了工业生产的地理集聚现象，并提出了“产业区”的概念和理论。他认为，厂商集聚在一起，可以促进专业化供应商队伍的形成，实现劳动力市场共享，并且有助于技术和知识的外溢，因而厂商的集聚比单个孤立的厂商更有效率。马歇尔将“规模经济”区分为内部和外部两种，并认为“外部规模经济”主要源自特定区域的产业集聚以及区域内生产企业的整体成本下降，协同创新的环境可以促进企业集群的发展。英国和美国制造业经验表明，一旦将共享商品、劳动力状况与产业集聚水平联系起来，马歇尔的产业集聚理论在现实中是成立的[9]。

保罗·克鲁格曼(P.R.Krugman)的新经济地理理论则考虑了运输成本对区域增长的影响，并认为运输成本的降低可能导致聚集经济、规模经济的发生，从而影响到企业的区位选择和区域经济增长。一个地区的产业集聚效应源自劳动力市场、中间投入品效应和技术的溢出效应，一个行业的众多企业集聚在一个特定空间，就会吸引更多的技术工人，进而也就有了特定的投入和专业供应商、服务商，逐渐成为地区的生产中心，新技术、新产品、新工艺的信息就更容易在这样的集聚区流动。中国长三角地区25个城市的经验证据表明，高铁对沿线城市服务业集聚具有积极的影响；与非铁路沿线城市相比，高铁并没有削弱位于铁路沿线和核心城市周边的中小城市的服务业集聚；高铁缩短了城市间的时空距离，促进了地区(城市)之间生产资源的重新配置；高铁服务强度越高，对城市服务业集聚的影响越大[10]。由此可见，无论在理论上还是实践上，产业集聚和生产集群都是现代产业生存与发展最有效率的组织形态，有利于生产要素聚集、资源配置效率提升、产业生态环境优化、创新制度构建。因此，要依托国家高新区和创新型产业集群，加快建成先进制造产业集聚区。

具体而言，要强化国家高新区和创新型产业集群的主体功能特色，推动高新区和创新型产业集群的差异化发展。要加快高新区和创新型产业集群区域5G、通信设施、工业互联网、交通运输、商贸服务等新型基础设施建设，拓展各类创新性技术的应用场景。要在国家高新区加快建设全国先进制造研发基地，遴选有条件、有基础的高新区，集中力量发展新一代信息技术、高端装备、航空航天、轨道交通、生物医药、现代煤化工、新材料等产业的集群区，不断提高战略性新兴产业和高技术制造业占比，形成一批具有国际竞争力的先进制造业集群，进而形成全国范围内的系列先进制造集聚区。

此外，要建立先进制造产业重点项目协调推进机制、资源共享机制，完善区域创新体系，指导高新区、各科技园区集中发展主业，形成特色。要加强高新区营商环境建设，促进技术市场发展，加快推动科技成果转化，形成高新区和创新型产业集群的市场带动力。要高度重视高新区和创新型产业集群的人才引进和培养，全面推进数字化和智能化的人工环境建设，夯实先进制造业发展的基础。要加快培育高新区、创新型产业集群内的先进制造领军企业，促使其尽快掌握核心技术、拥有自主知识产权，增强国际竞争力。要加强高新区生产要素资源的融合和共享，推进政策机制的协调一致，依托高新区和创新型产业集群，建成若干个具有重要国际影响力的先进制造集群。

2.推动科技企业孵化器和生产力促进中心的发展，培育并支持冠军企业和创新型企业

约瑟夫·曼库索于1959年在美国纽约创立了世界上第一个企业孵化器——约瑟夫·曼库索，为数千人提供了就业机会。在随后的数十年里，全球科技企业孵化器呈爆炸式增长态势，作为用来促进企业技术发展的营利性组织，孵化器对企业创新活动、企业发展发挥着越来越重要的影响，这也使得人们对孵化现象的研究和认识有了明显增强[11]。欧洲96家孵化器的经验表明，大学、研究机构的专业化战略与孵化器规模正相关，而行业战略与孵化器规模无关[12]。中国的企业孵化器虽然起步较晚，但在不到20年的时间内，孵化场地面积和孵化企业数量均已经超过美国，居全球领先地位，中国已成为企业孵化器大国。然而，中国企业孵化器建设还存在着诸多需要解决的问题，如尽管企业孵化器规模大、数量多，但可资利用的资源有限、经营团队专业能力不很强、创新能力弱、缺乏赢利能力、难以实现可持续发展等等，特别是运营能力强、团队素质高、品牌效应大的孵化器不多。企业孵化器提供的服务主要是办公场地租赁，高质量、高水平的服务形式较少，经营模式较为单调，容易造成资金链的断裂。

因此，应提高企业孵化器的运营能力，通过孵化器建设加快培育创新型企业和冠军企业。要支持企业孵化器充分利用高校、研究机构的资源，积累各类科技资源，建立行业、企业大数据库，形成资源的共享，为新项目、新企业提供高水平、全方位的精准服务。要支持孵化器对冠军企业、创新型企业进行专项的金融服务和法律服务，不断推出金融资本、证券发债、互联网金融以及创新金融等金融和法律服务产品，防控冠军企业和创新型企业的金融和法律风险。对已经成型的创新型企业，可以进行跟踪调查，继续为其提供相应的服务；企业孵化器可以组织创新型企业、冠军企业进行联谊活动，交流创新创业发展经验，进行实质性的业务合作；对于初创企业，要扩大融资服务范围，提高融资服务质量，努力帮助其获取创业资金，并为其提供担保资金。

生产力促进中心是国家创新体系的重要组成部分，是市场经济条件下推动企业尤其是中小企业技术创新的科技中介服务机构。它依靠法律和政府政策支持，组织社会技术力量，为企业特别是中小企业提供综合性服务，增强企业技术创新能力和市场竞争力，促使企业保持活力。要加强生产力促进中心自身核心服务能力建设，支持生产力促进中心走精、专服务和规范化服务道路，扩大生产力促进中心对中小企业特别是科技企业、冠军企业和创新企业的服务范围，提高生产力促进中心的业务水平。生产力促进中心要努力搭建政府与企业、企业与企业之间的桥梁，要以市场需求为导向，根据需要为企业，特别是冠军企业、创新型企业提供技术、政策、法律、市场、人才等方面的信息，进行技术、管理等方面的教育与训练，帮助两类企业引入适用的、先进性技术，从而“促进科技成果转化为现实生产力”。

要充分利用现代信息技术、计算机技术，建设孵化器、生产力促进中心服务平台和信息共享网络，提高其为企业服务的效率。企业孵化器和生产力促进中心要融合人才、信息资源，优化要素组合，不断推出科技成果转化新模式，加快推动科技成果的市场化、产业化，带动区域先进产业集群的技术升级。企业孵化器和生产力促进中心要瞄准国家重点扶持和发展的战略性新兴产业、制造强国建设的重点领域，进行重点支持和服务，培育创新企业，壮大高新技术产业，服务于国家战略。要走国际化发展道路，完善和创新服务模式，学习国际先进孵化器的成功经验，引进国外资金、先进企业、先进技术和管理人才，帮助冠军企业、创新企业开展国际专利保护、国际标准认定，提升在孵企业的国际竞争力。

3.支持国家大学科技园和科技型中小企业发展，服务于制造强国建设

国家大学科技园，是一国大学科技实力、竞争实力的重要标志之一，是国家自主创新活动的重要基地，是社会创新创业的重要源泉，也同时承担了高校创业人才培养、社会服务和“产学研相结合”的重任。科技型中小企业，是一类主要从事高科技产品科学研究、研制开发、生产销售的企业，业务范围包括技术开发、服务、咨询以及高科技产品的产销，以实现科技成果商品化为重要目标。科技型中小企业一般是知识密集型企业，主要的经济活动就是创新。从国外经验来看，意大利26个科技园区的470家园内企业和511家园外企业的证据表明，企业的创新绩效对租户比非园区企业强，创新活动的强度取决于研究网络的强度，科技园区对已有创新活动的企业具有积极的影响，而对于没有专利的公司来说，入园并没有积极的影响[13]。国内方面，苏州独墅湖科教创新区的发展经验表明，政府在建设创新生态系统中能发挥重要作用，地方政府主要依靠自上而下的方式直接推动大学与企业联系，科技园对企业发展、国家战略实施具有积极的作用[14]。

因此，未来中国大学科技园要积极转化高校科技成果，培育从事先进制造的高新技术企业。要依托高校优势学科，构建先进制造技术和服务平台，集聚和调动各类先进制造业服务资源，推动高校创新成果向先进制造业集聚区转移；要依托高校技术和人才优势，不断创新“产学研用”合作模式，吸引风险资本到大学科技园投资创业，作为创新源泉助推制造强国建设。要发挥大学科技园聚集培养创新人才的优势，培养并造就国际国内一流的技术人才、管理人才；要通过服务高校师生创新创业，实现高校与市场的对接，融合各类资源，为制造强国建设储备优秀人才；要支持大学科技园建立技术攻关联盟，推动大学科技园之间的技术合作和国际合作，通过建立特色科技创新资源的共享机制从而实现优势互补；要将大学科技园的发展纳入制造强国规划体系，支持大学科技园建立服务先进制造业的技术创新服务平台，提高大学科技园的整体发展水平，支持中国制造强国战略的实施。

要落实并支持与科技型中小企业发展相关的各项政策，支持科技型中小企业依据重点领域技术路线图开展产品研发、组织产品生产，鼓励科技型中小企业参与国家级或省级制造业创新中心建设，参与智能制造试点。科技型中小企业，应按照《工业互联网体系架构》《工业互联网标准体系框架(版本1.0)》等参与国家工业互联网平台建设及推广工程，参与国家关键技术产业化工程。要在科技型中小企业中广泛建设工业互联网，实现工业互联网普及；要深度应用低成本、模块化的计算机软件系统和工业互联网设备，大力提升中小企业的网络化、数字化基础能力。要支持中小企业充分使用工业互联网平台技术，开展生产的研发设计和生产管理，引导中小企业开放创业设计、提高制造能力，通过平台开展集成供应链等创新型应用，打造新应用模式，夯实工业互联网技术基础，通过互联网信息技术实现科技型中小企业集聚，从而形成一批以互联网产业带动为主要特色的示范基地，积极有效地为中国制造强国建设服务。

注 释：

①按照国家统计局的划分，中国经济区域分为东部、中部、西部和东北四大地区。东部地区包括北京、天津、河北、上海、江苏、浙江、福建、山东、广东和海南；中部地区包括山西、安徽、江西、河南、湖北和湖南；西部地区包括内蒙古、广西、重庆、四川、贵州、云南、西藏、陕西、甘肃、青海、宁夏和新疆；东北地区包括辽宁、吉林和黑龙江。

②参引自《美国先进制造业领导者的战略》，http://www.sohu.com/a/282306571_680938.2019-12-16。

③参引自《〈国家工业战略2030〉及其启示》，中国社会科学网，http://www.cssn.cn/gjgxx/gj_ozyj/。

④参引自《“中国制造2025”与英国“现代工业战略”的区别》，http://m.elecfans.com/article/666205。