美国人力资源第三方服务对中国的借鉴与启示

余清泉

人力资源服务业，属于一种第三方服务。在国际上也称为“第三方安排”（Third-Party Arrangement），实际上是一种市场化的机制，通过合约协议委托第三方机构进行经纪代理服务或受托、外包服务。尤其是具有规模效应和较高专业性的服务领域，第三方服务被广泛采用。

表1 美国2007年纳税申报实现方式占比

表2 美国人力资源第三方服务的分类

第三方服务是“专业人做专业事”，是经济和市场发展客观规律，是社会分工、经济进步的必然产物。社会分工越来越细，企业也越来越聚焦主业，把非核心业务外包出去是趋势，节约了交易成本，形成了规模效应，从总体上增进了社会福利。

一、美国人力资源第三方服务

美国是联邦制国家，税制的地域性差别很大，法律法规复杂，合规要求很高。而且美国社会保障是以税的形式出现的，所以人力资源服务有一定比例是与个人纳税申报相关的。美国2007年仅有13%的个人纳税人采取了自行办理纳税申报，而60%的委托了第三方服务。

以全美最大的人力资源服务商ADP为例，ADP的薪资服务（Payroll Services）一年为2600万人发薪报税，大约每6个就业者中就有一个人使用ADP的发薪报税服务；再加上市场上其他同类第三方供应商提供的服务，总体来看，美国的发薪报税已经高度市场化，就业群体绝大多数是依靠第三方服务来解决的。

美国的人力资源第三方服务从属性上可以分为三类：

ASO（Administrative Services Organization）是“行政服务组织”，从性质上看类似于国内的“代理”。ASO可以为客户提供薪酬管理、社保服务、保险服务、福利服务、合规服务及其他人力资源服务。ASO为企业提供服务但不为其租赁雇员，即与雇员之间不存在劳动关系，不签订劳动合同；在服务时ASO是使用雇主的联邦身份码（EIN）来代办进行。ASO不承担雇佣法律责任，只是作为企业的代理服务商。

PEO（Professional Employer Organization）是“专业雇主组织”，从性质上看类似于国内的“派遣”。PEO在美国需要经过严格的认证，经过认证的专业雇主组织，可以与客户实行联合雇佣（Co-employment），此时形成了类似国内劳务派遣的三方关系，PEO专业雇主组织此时被称为EOR（Employer of Record），有的译为“名义雇主”“记录雇主”或“代位雇主”。

BPO（Business Process Outsourcing）是“业务流程外包”，从性质上看类似于国内的“外包”概念。BPO的概念很广，在用工方面，最多的是TSS（Temporary Staffing Service），即“临时人员配置服务”。第三方服务商根据客户单位实际需求而配置临时人员，满足客户单位业务需求。TSS服务不同于PEO，员工不是三方关系，而只是第三方服务商员工。客户方与员工不存在法律关系，员工只是TSS单方雇佣的员工。

在代理/派遣/外包三种关系下，有很多非常丰富的第三方服务。国外的人力资源服务产业也相对成熟。尊重经济发展规律、顺应专业化趋势、立法清晰完备、坚持市场效率导向，是美国人力资源第三方服务市场发展的重要经验。

二、中国的人力资源第三方服务

我国很长一段时间内都处于计划经济体制下，随着改革开放、经济转轨、市场经济发展，人力资源第三方服务逐步发展起来。早期都是随着“政策”而产生，并未充分考虑市场效率。从产业发展进程规律上看先是制造业发展，服务业大类里也是消费性服务业发展在先、生产性服务业发展在后，第三方服务本质上属于一种生產性服务，它的发展相对靠后，除财税方面有明确成熟的管理办法外，人力资源方面仍需完善；人社部门历经多次机构改革变化，原“劳动口”“人事口”等逐步整合并清晰，立法规制从管控走向放管服，尚需时日。

从立法上看，目前我国人力资源第三方服务通过《人力资源市场暂行条例》（国务院令第700号）、《劳务派遣暂行规定》（人社部令第22号）等专门法律法规进行了规范。但目前列举项目较少，尤其是对市场化成熟度已经非常高的社保代理、薪资代发等经纪代理类服务仍缺乏较为清晰的规定；同时，以目前国内已上市人力资源公司来看，“灵活用工”已经成为第一产品（在部分上市公司主营业务收入占比中高达90%以上），但暂行条例列举产品类目并未包含，人力资源第三方服务立法规制仍需逐步完善。

表3 中国企业法人单位中不同规模企业占比

与人力资源第三方服务相类似的是财税第三方服务。考虑到个税改革之后第三方服务将越来越普遍，国税总局专门就涉税专业服务出台了相应规定，涉税专业服务涵盖了代理（纳税申报代理）、咨询（一般税务咨询）、专业资质许可服务（税务顾问、税收策划、涉税鉴证、纳税审查）三个层次的全面服务，对于要求更高的专业服务还特别做出了专业资质（税务师/会计师/律师）要求，相对合理。除了特别资质的之外，“纳税申报代理”和“其他税务事项代理”涵盖了税务所有办税事项，所有由纳税人、扣缴义务人办理的近200项税务事项均可由涉税专业服务机构代为办理，向所有涉税专业服务机构开放。我国国内税务对第三方专业服务的立法相对更加清晰准确和市场化，值得人力资源第三方服务立法借鉴。

中国的人力资源第三方服务虽然起步要晚于美国，但发展潜力巨大。根据人社部数据，截至2018年底，中国人力资源服务业全年营业总收入达到1.77万亿元，同比增长22.69%，连续3年保持20%以上的年增长率。中国有超过1亿户市场主体，在所有企业中，小微企业占了98.5%。企业面临巨大的管理和效率压力。

中国市场广大，跨地域经营为常态。根据《中国企业社保白皮书2019》调查，跨省企业占比45.7%，有13.8%的企业员工分布在全国10个以上或全球城市。

随着第三产业的经济占比越来越重，服务业为代表的用工形态越来越分散；而且以前，在职工社会保险以及个税征缴等方面，公共服务更多是G2B，是面向企业的“代扣代缴”；但未来随着公共服务越来越强调民生服务，个人权利意识觉醒，公共服务机构之外，需要更多的市场化第三方服务。

三、对中国的借鉴和启示

1.尊重经济发展规律，顺应专业化趋势

我国第三产业在2012年就超过了第二产业，未来用工形态必然会朝着全国分布的离散化、灵活化发展。企业内部人力资源部三支柱转型浪潮正当其时，未来的SSC共享服务中心会越来越强调员工体验和交付效率，而专业化市场化的第三方服務是必然趋势。因此，我国第三方服务有其社会分工基础和现实合理性。应当在立法规范的前提下大力发展第三方专业服务，才能让企业聚焦核心主业，充分发挥专业分工的力量，实现整个社会的帕累托最优。

表4 企业员工工作区域分布占比

2.立法清晰完备、合规前提下市场化发展

美国针对代理/派遣/外包等不同形式都有相应的法律规制，以确保合规前提下灵活满足各种需求。例如，美国第三方服务其实也存在“大库”代缴问题。美国的PSP（薪资服务商）和RA（报告代理人）虽然使用委托人EIN报税，但都可以代表每个委托人单独缴纳税款；IRC 3504 Agent （3504条款代理人）、PEO（专业雇主组织）、TSS（临时人员配置服务）都以服务商EIN报税，也以服务商的名义汇总缴纳税款。这里也同样存在大量的代收代付工资和代收代缴税款。但是，与中国的将用工关系和手续经办耦合混同的做法不同，美国针对不同类型的第三方服务进行了专业化立法，将用工关系、手续经办、EIN社会安全码识别、代收代付等分离开来，将代办服务、代理申报、实控受托人代理人等清晰界定，明确权利责任。因各种原因，我国当前对第三方服务认知仍有不足，一些地方机构有简单一刀切倾向，不利于优化营商环境，阻碍现代服务产业市场发育。第三方服务的法律规制模糊和缺位问题越来越突出。建议有关机构深入研究国际先进经验，遵循客观规律，充分考虑经济发展、社会分工和市场实际情况，规范立法，填补空白，完善治理。

3.经办方面考虑实际可操作性和灵活性

我国在人力资源社保等公共事务经办设计时也应考虑第三方服务机构情况，厘清经办主体和关系主体，解耦事务经办与关系归属，允许申报经办人和关系归属主体分离（申报表中要增设真实雇主、真实劳动关系的字段），将用工关系、手续经办、社会保障号和纳税人识别号、代收代付等分离开来，清晰界定，明确权利责任。在合规的前提下遵从经济发展规律，推进市场健康良性发展。

中国有13亿人，是世界上最大的单体劳动力市场。立足本国实际，借鉴国际先进经验，拥抱变革，不断完善发展，未来中国人力资源第三方服务必定前景广阔。

作者 51社保创始人兼CEO、国内知名社保专家

51社保是中国互联网社保服务开创者，致力于为企业提供社保、商保、薪酬、残保金等综合解决方案服务。