我国空域使用权的物权化解析与思考

刘海安 曹澜

【摘 要】空域是航空活动的主要场域，因为历史、政治以及經济等原因，我国现行对空域的使用主要采取由政府完全主导的行政分配制度。在该制度安排下，我国空域使用面临着效率低下、分配不公等弊端，极大影响着空域使用者的积极性。将空域使用权纳入物权化领域进行调整成为缓解这一困境的有利途径。空域资源使用权应当是一项准用益物权，其具备用益物权的一般特征，然而在权利取得方式、母权生成等方面并不同于一般用益物权，将空域使用权定为准用益物权更为妥当。

【Abstract】Airspace is the main field of aviation activities. Due to historical， political， and economic reasons， China's current use of airspace mainly adopts an administrative distribution system that is completely dominated by the government. Under the arrangement of this system， the use of airspace in China is faced with the disadvantages of inefficiency and unfair distribution， which greatly affects the enthusiasm of airspace users. The adjustment of airspace use rights into the real rights becomes a favorable way to alleviate this predicament. The right to the use of airspace resources should be a quasi-usufruct right， which has the general characteristics of the quasi-usufruct right. However， it is different from the general usufruct right in terms of the right acquisition method and the generation of the mother's right. It is more appropriate to define the right to the use of airspace as a quasi-usufruct right.

【关键词】空域使用权;物权化;准用益物权

【Keywords】airspace use rights; real right; quasi-usufruct real right

【中图分类号】D923.2                                            【文献标志码】A                                【文章编号】1673-1069 （2020） 01-0140-03

1 引言

2019年9月，由中共中央、国务院印发的《交通强国建设纲要》中明确提出要打造交通强国，而不断深化空域管理体制改革则是其重要目标。然而在社会都在强调航班时刻资源重要性的同时，却忽视了空域资源的研究价值。事实上，航班时刻只是在空域的使用上做了时刻分配的限制，航班时刻的核心是空域。当前，我国传统行政配给下空域资源使用分配制度具有效率低下和分配不公的弊端，已渐渐难以适应航空运输业的可持续发展，将空域使用权纳入物权法进行分析和研究或许会成为缓解这一问题的主要手段。

2 我国现行空域资源使用管理现状及存在的问题

我国因为经济、历史等因素，国家用于民用航空运输业的空域资源非常有限。具体来说，我国现行《中华人民共和国航空法》（以下简称“航空法”）明确了空域由国家统一管理，且具体的管理办法由国务院、中央军事委员会制定。根据《航空法》的规定，空域管理的目的是保障民航和军事领空的安全。因此，出于国防安全考虑，我国空域资源是由军方主导划分，且我国军用和民用基本是分开的，大部分空域属于军用空域，其中为我国民用空域开方的空域仅占20%。根据2018年全国机场放行不正常原因统计表的数据显示，我国2018年因为军事活动而导致航班非正常起飞的占比为35.48%。

然而，就在这20%仅供民用的空域里，我国对其在管理上采用的是行政管理制度。我国空域资源的使用是由政府主导、进而分配调控的。这种分配主要坚持“祖父权利”和“有效使用”原则，即在上一年获得使用和持有一个起降时刻资格的航空公司，其在下一年同期再一次享有对该起降时刻的继续持有和使用的权利，且在计划变更时其享有优先权。在这里，航空公司占有和使用某个航班时刻资源，意味着是对该时段空域资源的占有和使用，对航班时刻使用的分配间接也指向对空域资源使用的分配。对空域资源的分配根据“祖父权利”原则进行，可以促进民航运输业的稳定性，但是也会带来一系列的现实问题：首先，空域资源使用权人长期处于相对被动接受分配的地位，其积极性不高，导致空域资源的使用效率受限。并且参与空域管理的行政部门繁多，不利于空域管理效率的提升[1]。其次，“祖父权利”带来了一种社会化的“个人偏好”，市场垄断份额出现，例如，国有三大航空往往垄断着重要时段的空域使用权，对新兴的入场者产生消极影响。

在如此紧缺的民用空域资源下，我国实际的航班需求量却是在不断增加。根据民航局发布的数据来看，2019年1～6月份航班起降架次为566.3万架次，同比增长5.7%。我国空域利用率的严重受限导致民用航空运输所需的空域资源供应不够充足，在空域资源的使用分配体制上进行改革或许能成为缓解这一问题的重要手段。

3 空域使用权的物权化的必要性与可行性

空域使用权的物权化指的是将空域资源作为一种民法之上的“物”进入私权领域进行调整，对空域资源进行物权化利用。空域资源进入市场，通过市场的自我调节可以更好地调动航空运输企业的积极性，并有效提高空域资源利用率[2]。借助市场的竞争性来激励空域使用者的积极性，赋予空域使用权人以自主行使的权利，有利于进一步提高空域的使用效率。此外，空域资源进入市场后，可以充分调动有关经营者的积极性，对空域资源进行开发、利用，减少有限可用的空域资源的浪费，并根据行业自我特点合理调配对空域资源的使用。同时，空域使用权物权化，意味着空域使用权便具有了排他性，非权利主体不可以妨碍权利人行使权利。事实上，将空域使用权纳入物权领域进行调整是具有一定可行性的，主要包括两个方面：

第一，国家作为一个整体概念不宜成为空域使用权的现实主体。空域作为一项为公众所有的公共资源，政府作为公众的代表，对空域进行管理、支配。公共资源的本质为全民所有。根据我国《宪法》的规定，国家所有即全民所有，二者的含义是等同的。在我国，国家才是真正享有空域这一公共资源所有权的权利主体[3]。实践中，作为空域所有权者的国家并不直接利用空域，具体利用空域资源的是从事公共航空运输以及通用航空的运营者。而将空域所有权和空域使用权相分离可以最大限度发挥空域的价值。将空域使用权纳入物权私权领域进行规制，各种潜在的空域使用市场主体将能实现充分公平竞争，且并不会动摇空域所有权属于国家这一根本属性，反而更有利于提升空域资源的利用率。

第二，我国空域管理上位法的缺失为空域使用权的物权化保留了空间。空域本质上也是一种国家所有的自然资源，我国关于空域的使用和对空域的定义，既缺少上位法对于空域的定义，也缺少一部相应的单行法规对具体操作进行规制，制度的缺失引起资源利用率不高且管理困难等一系列问题。如此一来，上位法缺失反而为空域使用权的物权化创造了空间。

4 空域使用权物权化的法律性质定位

空域作为一种自然资源当然具有自然资源作为民法上的物的四个主要属性：第一，空域具有价值。空域的财富属性主要表现在通过使用空域进行航空运输完成地区间的交流互通作用，其经济价值表现为空域使用者可以使用空域来获得收益。第二，空域具有稀缺性。空域的稀缺性体现为我国空域是有限的，由于我国大量的航班导致空域是不足的，一旦发生不适合飞行的极端天气时，民航可用的空域变得更加狭小，因此空域不能无限量地供给。第三，空域具有独立性。如《低空空域使用管理规定（试行）》（征求意见稿）第6条把低空空域定义为“以地面为界，全国范围内真高1000米（含）以下的区域”，这表明在我国也认为空域本身是有其具体空间范围的，而且是独立的。第四 ，空域能够为人力所支配。空域的可支配性表现为空域的使用是可以对其设定特定的区域和时间限制，例如航班时刻的由来（是空域作了时间上的限制），此外，空域还可以根据现实需要来进行调配和变更[4]。

空域并不是一般的民法之物，空域使用权是在特定时刻和特定范围的空域经营特定的航空运输服务的权利，它具有很强的物权排他性。一方面，空域使用权人的空域使用权不容他人侵犯，显示出强大的物权对世性;另一方面，空域使用权者对特定时刻和特定区域的空域拥有排他的使用权（即航班时刻的使用权），以此通过使用该特定物收益。空域的排他性表现为不能在同一客体上设置内容不同但相互排斥妨害的其他权利[5]。空域使用权典型的排他性可以让其以物权定位，但更进一步来说，空域使用权是一项准用益物权。下面分为两个方面进行论证。

4.1 空域使用权具有用益物权的基本特征

空域使用权是一种用益物权，主要表现为：其一，空域使用权人占有空域进行使用和收益，实现空域这一自然资源价值最大化，其本身就是准用益物权物尽其用的直接体现;其二，空域使用权通过国家与空域使用主体的合意设定，不具有一般担保物权的从属性，是独立的主权利;其三，空域使用权之设立需以国家提供特定的空域为条件，占有空域为必要，但是作为担保物权的抵押权，其设立并不以轉移占有为前提，而留置权与质权（包括动产质权与权利质权）虽皆以转移占有为前提，然而权利人并不能直接利用物之使用价值。

4.2 空域使用权应当被塑造为准用益物权

虽然说空域具有用益物权的一般特征，但是不能因此就将其以用益物权定位。空域使用权实际上是一种准用益物权。

第一，空域使用权权利取得有别于一般用益物权。其权利取得方式要通过前置性质许可程序才能取得，而空域使用权的获得需要经过行政特别许可。例如，我国航空运营人的准入需要具备《航空法》规定的从事航空运输活动的资格之后，才能再根据有关行政法规规章申请具体航线、航班时刻的运营使用。此外，《中华人民共和国飞行基本规则》也规定了空域的划设、调整，应当按照国家有关规定履行审批、备案手续。

第二，空域使用权作为准用益物权，其母权在我国，为国家所有或集体所有。一般用益物权的母权的物是一般意义上的物。准用益物权的母权的物必是为国家或集体所有的物。空域使用权来源就是国家对其空域享有的所有权。准用益物权人在行使权利时不得随意改变对资源的用途。此外，对空域资源的开发利用要本着可循环利用以及绿色环保的宗旨。

5 结语

目前，我国空域管理制度正在进行深化改革，而空域使用权物权化是其中重要的一环，空域管理的简政放权，将会大大激发使用者的积极性，对促进民航发展具有重要意义。此外，《交通强国建设纲要》、“十三五计划”以及《国务院关于促进民航业发展的若干意见》中均提及了“绿色发展”，这也更需要空域使用权作为一项准用益物权来保证空域资源的“绿色使用”。

【参考文献】

【1】王锡柱.空域私法权利建构论纲[J].河南财经政法大学学报，2017（5）：102-109.

【2】廖梦云.我国空域使用权配置引入物权法规制的思考[J].法制与经济，2018（2）：105-107.

【3】 龚淋.论航空起降时刻拍卖的正当性——一种法经济学分析的证成进路[J].经济论坛，2018（11）：29-32.

【4】李显冬，唐荣娜.论我国物权法上的准用益物权[J].河南省政法管理干部学院学报，2007（5）：99-104.

【5】许广平.准物权的概念[J].法制与社会，2017（6）：285-288.