智能时代城市治理面临的问题与对策

丁晴

摘要：智能时代是人类社会迈入的一个崭新阶段，传统的城市治理模式将迎来新一轮改革。当前，提高城市治理智能化水平的技术应用正蓬勃发展，并初见成效。如：广布的视频监控智能识别逃犯，云计算和大数据实现警务预测，政务信息共享方便群众办事等。运用智能技术推进城市治理，给人民群众带来福祉的同时，有关部门也将面临侵犯公民隐私、政务弊端显现、智能出现失误等问题。健全法治加强监管、实现城市治理精细化、打造人工智能试验场是推进城市治理现代化的三个助力之策。

关键词：智能时代;城市治理;警务预测

2019年10月31日，党的十九届四中全会提出“坚持和完善中国特色社会主义制度，推进国家治理体系和治理能力现代化”。习近平总书记在党的十九大报告中多次强调社会治理创新，他指出：“加强和创新社会治理，维护社会和谐稳定;提高社会治理社会化、法治化、智能化、专业化水平。”总书记关于提高社会治理智能化水平的论旨，符合当前我国社会和经济快速发展呈现信息化、智能化和现代化的实际，是习近平新时代中国特色社会主义思想的重要组成部分和最新理论成果之一，对我国进一步加强和创新社会治理、推动经济协调发展具有重要指导意义。

2016年3月，谷歌公司研发的AlphaGo机器人战胜了世界围棋冠军李世石，标志着智能时代的来临。智能时代是人类社会迈入的一个崭新阶段，传统的劳动形式和管理方式已经不能适应新时代的发展要求。因此，在智能时代背景下，我国传统的城市治理模式将迎来新一轮改革。

一、智能时代城市治理的初见成效

在当前的智能时代，城市治理的智能化应用正蓬勃发展，并初见成效。如：广布的视频监控智能识别逃犯，云计算和大数据实现警务预测，政务信息共享方便群众办事等。

（一）广布的视频监控智能识别逃犯

我国现已建成世界上最大的视频监控网络。在车站、码头、道路、小区等随处可见的视频监控设备，为维护社会秩序和城市安全提供了强有力的保障。广布的视频监控设备成为守护城市安全的“天眼”，这使得我国各类治安案件和刑事案件出现了大幅下降。据全球犯罪与安全指数显示，中国已成为全球治安保障水平最好的国家之一。

公安机关利用视频监控设备和人脸识别技术，可实现对犯罪嫌疑人的实时识别和快速布控，成为打击违法犯罪的一条重要途径。人脸识别技术能在静态图像和动态视频中检测人脸，并与人脸数据库进行比对，从而可识别出每张人脸的身份。当逃犯、毒贩、恐怖分子、外逃嫌疑人等不法分子经过时，智能系统能够立刻识别并提示，从而帮助民警快速抓捕犯罪嫌疑人。

（二）云计算和大数据实现警务预测

在互联网中，提供资源的网络被称为“云”。云计算的用户可以随时随地获取云上的资源。云计算与大数据密切相关，是处理大数据的手段之一。大数据分析运用数理统计、数据挖掘等方法，可从大数据中分析出有价值的信息。例如：电子商务、网约车平台的经营者收集消费者的下单商品、出行地址等大数据，可以分析出潜在的商机，能针对不同的客户发送不同的广告信息，其精准和贴切程度彰显出大数据分析的强大功能和特有魅力。

公安机关也有很多运用云计算与大数据的智能应用案例。例如：交警部门通过汽车GPS定位数据，能分析出当前哪些道路正在堵车，及时发布道路拥堵信息;还能通过道路监控设备即时发现交通事故，实现远程视频定责和交通事故在线快速处理。[1]治安管理部门通过构建舆情早期感知与风险征兆识别指标体系，并运用大数据分析系统，能够预测群体性事件。[2]公安机关还可以从已办案件的时间、地点、人物、社会关系等大数据中分析出有用的信息，归纳各类案件发生的主要特征，建立相应的模型，预测可能发生的治安风险，及时把违法犯罪消除在萌芽状态。

（三）政务信息共享方便群众办事

在以往，老百姓为办一件小事在政府部门之间四处奔波的现象屡见不鲜。现如今， 政府部门之间消除信息壁垒、实现政务信息共享。许多城市开展智慧政务建设，打破条块分割，整合了人口数据、车辆数据、法人数据和企业信用数据等信息。政务信息共享不仅提高了城市治理智能化水平、促进了政务流程优化，而且为企业和群众提供了更加高效便捷的政务服务。

“最多跑一次”政务新模式是一场由大数据、人工智能等新技术催生的政务改革。“最多跑一次”就是要“让数据多跑路，让群众少跑路”，方便群众办事，建立政府为群众全程服务和长效服务的工作机制。上海市所有公证机构办理103项公证事项，可以网上申请、网上受理、网上审核、网上缴费，实现了最多跑一次。浙江省的政务环节明显简化，表现为群众和企业到政府办事情，在申请材料齐全、符合法定受理条件时，从受理申请到形成办理结果全过程只需一次上门或零上门。[3]

二、智能时代城市治理的面临问题

智能技术是一把双刃剑，有利也有弊。在用智能技术推进城市治理、给人民群众带来福祉的同时，有关部门也将面临侵犯公民隐私、政务弊端显现、智能出现失误等问题。

（一）滥用人脸识别、侵犯公民隐私

公安、城管、综治办、物业公司等机构安装了大量的视频监控设备，这对于维护城市安全很有帮助。但如果滥用视频监控和人脸识别，则可能造成不良后果。例如：某物业公司在居民小区内安装了视频监控和人脸识别系统，物业经理和保安经常用人脸识别系统来了解小区内人员的活动情况。他们发现一名业主经常在夜间到小区垃圾房捡拾矿泉水瓶、空纸箱等废品，原因是该业主经济困难，靠卖废品度日，但碍于面子白天不好意思捡拾废品。如果物业经理和保安把此信息传播出去，则侵犯了该业主的隐私。

人臉识别技术不仅可以用于识别身份，而且可以用来判断是否说谎、健康状况等信息。例如：有三家大型银行为了防止顾客说谎，在营业柜台前安设了人脸识别测谎仪，引起了较大的社会反响。有教授质疑银行“究竟是在服务顾客，还是在审讯犯人？”有律师提出：在顾客不知情状况下，银行的人脸识别测谎等同于秘密摄录，涉嫌侵犯公民隐私。[4]曾有某保险公司计划开发用人脸识别技术判断客户的健康状况，并以此作为确定其保险费高低的依据;但经专家论证，该人脸识别健康的计划不仅在技术上容易出现误判，而且涉及商业歧视和侵犯隐私，故该计划最终被取消。

（二）商务智能快进、政务弊端显现

当今的商务智能应用快速发展，如果政府部门还停留在传统的工作模式，则一些政务弊端将显现出来。人们已习惯微信、支付宝的即时快捷，也习惯网络电视、物流跟踪的方便周到，但一些政府网站运行速度慢、内容查询困难。跟风而上的掌上政务APP操作复杂、办不了事，指尖上的便民工程沦为指尖上的形象工程。开发掌上政务APP的初衷是提高行政效率、让群众少跑路，但实际效果不尽理想，网上预约、申请、报名等功能久无应答，所谓的掌上便民通道只是一个摆设，不能真正发挥作用。

在智能时代，机构臃肿、效率低下、资源浪费、能力不足等政务弊端更加容易显现。某些公务人员的节约意识淡薄，浪费资源现象常见。同一个政府大院内，一个部门向另一个部门发送会议通知，竟然用上邮政专递，本来几分钟就可送达的会议通知，却要公费支出几十元、绕行几天，最后又回到同一地址。[5]发送会议通知完全可以通过网站发布、电子邮件或微信等便捷方式，大院快递事件不仅暴露出浪费资源的政务弊端，而且暴露出一些干部落后的工作效率和服务意识。

（三）智能不是万能、难免出现失误

与人类相比，人工智能的优势在于计算速度快、判断精度高。但人工智能不是万能的，不是不会犯错。人工智能擅长做可重复性工作，需要有规范的流程;但如果目标含糊、流程不清，则人工智能的优势就会丧失。人工智能可从事行政大厅问讯服务员、图书馆荐书机器人等规范性工作，但无法参与情感沟通强、灵活程度高的人性化工作。人工智能在民事调解、心理疏导、招聘面试等方面没有优势，更不能从事政策制定、建设规划、司法审判等重要工作。

很多人工智能公司为了推销产品会夸大宣传，称其产品判断准确率近100%，但事实并没有那样理想。即便是已经广泛使用的人脸识别技术，失误也在所难免。例如：浙江宁波交警为了整治行人乱穿马路现象，在城区路口部署了大量智能摄像头，抓拍闯红灯乱穿马路的行人。2018年11月21日，智能摄像头错拍了公交车身广告上某知名企业家的照片，并在路边液晶屏上公开曝光。这一乌龙事件迅速传遍全国各大媒体，宁波警方为此道歉，并表示将全面升级人脸识别系统减少误报。[6]

三、推进城市治理现代化的助力之策

在智能时代，推进城市治理现代化不是一蹴而就的，而是一个循序渐进的过程。健全法治加强监管、实现城市治理精细化、打造人工智能试验场是推进城市治理现代化的三个助力之策。

（一）健全法治、加强监管

健全法治首先要完善法律，这样才能对人工智能进行合理的制约和引导。2017年6月1日，《网络安全法》正式实施，这是我国首部网络安全领域的基础性法律。其中第76条第五项规定：个人生物识别信息属于个人信息。但对于个人生物识别信息的使用、存储、复制和管理等问题，法律没有作出具体细化。2019年8月22日，民法典人格权编草案三审提交全国人大常委会审议，该草案将自然人的电子邮箱地址和行踪信息也纳入了个人信息的范围。[7]但对于个人信息的商业应用、相关产业的侵权风险及不正当竞争，尚缺乏相应的特殊法律法规，法律救济、行政处罚也缺少相应的法律依据。

推进城市治理现代化，应当加强对人工智能的制造者、使用者、軟件和数据的监管。国家标准化委员会颁布的《公共安全人脸识别应用图像技术要求》（GB/T35678-2017）于2018年7月1日开始正式施行。该国家标准对公共安全领域的人脸识别图像采集、检测和存储等技术要求作了明确的规定，但没有对人脸识别的管理机构作出规定。对于社会公共区域安装视频监控设备的监管，也缺少相应的法律、法规和规章。建议有关法律、法规和规章增加条文：在公共场所安装视频监控系统的，应当设置明显标识;除依照法定职权外，任何单位和个人不得擅自在社会公共区域安装视频监控系统;社会公共区域的视频监控系统和人脸识别系统由公安机关监管等。

（二）实现城市治理精细化

党的十八届五中全会提出：“加强和创新社会治理，推进社会治理精细化，构建全民共建共享的城市治理格局。”社会治理精细化以科学、理性、精准为基本特征，在绩效目标引导下，通过科学设置机构、优化管理流程，推动社会治理的思维和方式转变，实现社会治理的标准化、具体化、人性化和精细化。[8]人工智能不仅是一种新技术和新工具，而且是实现城市治理精细化的新方法和新途径。智能时代城市治理精细化，需要找准城市治理的重点和难点，针对重点人群和特殊人群提供多样化、个性化服务，努力实现政府引导治理、社会广泛参与、居民主动自治等多种形式相结合的良性互动。

实现城市治理精细化，应当着力提升数字化治理水平，实现从简单粗放向科学精细转变。例如：城市地铁人流量大、安检速度慢，常常出现地铁入口人满为患的景象，乘客不配合安检引起冲突也十分常见。借助人工智能，可以将简单粗放的“全扫安检”模式改为精细化的“随机抽检”模式。即在地铁入口安装智能摄像头，并设置明显标识;在日常非重大安保期间，不要求所有乘客把行李放入X光扫描机进行安检，而是对乘客进行无感人脸识别。对识别为常乘地铁、信得过人员直接放行;对识别为偶乘地铁、非信得过人员，先告知其将被“随机抽检”，然后对其行李进行安检。这种人性化、精细化的“随机抽检”模式，不仅可以大大提升地铁安检效率，而且可以维护乘客的尊严。

（三）打造人工智能试验场

人工智能具有效率高、成本低的优点，将来必然会替代人类的部分工作岗位，从而冲击劳动力市场，带来大量劳动者失业的问题，甚至可能引发游行、上访等群体性事件;人脸识别产品的应用已十分常见，如果随意将被识别人的姓名、年龄、住址等个人信息公开展示，则会侵犯公民隐私、引起公众舆论抵制。因此，人工智能产品在正式投入到社会应用前，应当在一个小范围内进行试验，即打造人工智能试验场。某个智能产品在人工智能试验场试用后，如果取得良好效果，则可以将该产品正式投入社会应用;反之，如果引起一连串不良反应，则应当停止该产品的推广应用。

打造人工智能试验场，实际上是体现了城市治理以人为本的理念。人工智能是人类文明发展的成果，应当服务于人类、服务于社会。因为人工智能不是万能的、不是万无一失的，所以要确保投入社会应用的人工智能是安全的、可靠的。2019年5月21日，全国首个人工智能创新应用先导区“上海（浦东新区）人工智能创新应用先导区”启动建设。根据国家工信部和上海市政府要求，先导区将在人工智能产业布局、基础设施建设、标准体系构建、知识产权交易等方面进行积极探索，并注重创新政府管理，建立包容审慎的监管政策，消除融合发展面临的资质、数据、安全等壁垒;注重营造公平开放、竞争有序的市场环境，培育一批具有国际竞争力的人工智能优秀企业。

随着科学技术的进步和经济文化的发展，智能时代的城市治理将会面临更多的机遇和挑战。推进城市治理现代化，要健全法治、加强监管，谨防侵犯公民的合法权益;要实现城市治理精细化，从简单粗放向科学精细转变;还要打造人工智能试验场，确保投入到社会应用的智能技术是安全可靠的，这样才能真正实现智慧城市、和谐社会。

参考文献：

[1]余凌云.改进道路交通事故纠纷的解决机制[J].清华法学，2017，11（1）：41-53.

[2]温志强.大数据环境下群体性事件的风险识别与智能预警[J].安全，2018，39（11）：7-9.

[3]何圣東，杨大鹏.数字政府建设的内涵及路径——基于浙江“最多跑一次”改革的经验分析[J].浙江学刊，2018（5）：45-53.

[4]新浪财经，中农建三行人脸识别测谎 律师：涉侵犯不知情顾客隐私[EB/OL].（2015-12-28）[2019-12-20] .https：//finance.sina.com.cn/money/bank/bank_hydt/2015-12-28/doc-ifxmxxsp7164039.shtml

[5]韩向东.政府部门行政效率低下的原因及其改善路径分析[J].辽宁工业大学学报（社会科学版）， 2016，18（3）：16-18.

[6]李微希.“刷脸”刷新世界纪录[J].当代党员，2019（5）：15-16.

[7]王博勋，田宇.民法典人格权编草案三审：进一步强化对人格权的保护[J].中国人大，2019（17）：42-43.

[8]杨海.中国社会结构性风险防范与治理机制研究[J].四川大学学报（哲学社会科学版），2018（2）：23-30.