“新冠肺炎”疫情背景下党的领导制度体系建设研究

俞蓉

摘 要：党的十九届四中全会构筑了实现国家治理治理能力现代化的中国特色社会主义制度体系的伟大工程。这个制度体系的伟大工程由13个方面组成，其中党的领导制度体系居于首要位置，是这个制度体系的统帅和核心，对整个制度体系起着根本性、决定性作用，是“一号工程”。

本文在系统阐释党的领导制度体系建设的背景逻辑、系统构建和深刻内涵的基础上，着力研究在此次“新冠肺炎”重大疫情背景下，党的领导制度体系建设作为“一号工程”其重要功能的实现路径以及暴露出的制度短板和漏洞。

关键词：党的建设伟大工程;中国特色社会主义制度体系工程;党的领导制度体系建设

一、党的领导制度体系建设的背景逻辑阐释

党的领导制度体系建设有着深厚的历史和现实背景，对此的研究，须放置在宏大的背景下去研究党的制度体系建设所处的制度方位和逻辑关系。这个宏大的背景包括党的建设伟大工程背景，十九届四中全会构筑的制度体系背景。

1.党的建设伟大工程背景

1939年，毛澤东同志在《<共产党人>发刊词》一文中首次提出“把我们党建设好，是一项伟大的工程”。党的十四届四中全会把党的建设称作“新的伟大工程”。从“伟大工程”走向“新的伟大工程”，是新中国成立70年来党的建设的真实写照。

党的几代领导集体，从各自所处的历史背景和社会主要矛盾出发，一以贯之推动党的建设伟大工程建设。自古田会议中国共产党确立“思想建党、政治建军”的基本原则以来，中国共产党逐步形成了“思想建设、组织建设、作风建设”的党的建设框架;直至党的十三大报告首次提出党的制度建设，并在党的十四大和十四届四中全会中明确了制度建设的目标，党的十六大把制度建设写入党章;党的十七大提出了反腐倡廉建设，形成以执政能力建设和党的先进性、纯洁性建设为主线，贯穿五大建设的“5+1”框架。党的十九大报告提出新时代党的建设总要求，一改长期以来把思想建设放在首位的传统，把政治建设放在首位，统领党的思想建设、组织建设、作风建设、纪律建设，制度建设贯穿其中，深入推进反腐败斗争，形成了“5+2”格局。

经过70年的革命性锻造，党的建设伟大工程已取得伟大成绩。在新的时代条件下，我们统揽“四个伟大”，进行伟大斗争、建设伟大工程、推进伟大事业、实现伟大梦想，在“四个伟大”中，党的建设伟大工程起决定性作用。

成绩来之不易，总结弥足珍贵的经验，第一条经验就是始终坚持和加强党的领导。这里面包含三重重要涵义：“始终”坚持，自“建党之初”起，且在坚持党的领导这个根本政治原则问题上，历届党中央领导人都有深刻的论述，都有极为清醒的认识;党的领导，是中国特色社会主义事业的核心和统领，起根本性和决定性作用，无产阶级政党必须要有核心;不仅是存在这个核心，而且这个核心要足够的强大，组织严密，上下贯通，令行禁止。

循着这样的经验，我们在党的建设伟大工程不断推进并取得伟大成就的宏大背景下，不断加强党的领导，全面从严治党以作风建设破题，以重拳反腐破局，以党内监督作为重要抓手，以建章立制进行固本培元，不断加强党的领导和党的建设，坚决改变管党治党宽松软状况，取得全方位成就：第一，突出加强党的政治建设。党的十八届六中全会正式提出“以习近平同志为核心的党中央”，明确习近平总书记的核心地位。中共中央印发了《关于加强党的政治建设的意见》，把政治建设放在首位;第二，持续加强党的思想建设。先后开展党的群众路线教育实践活动、“三严三实”专题教育、“两学一做”学习教育，探索出了加强党内集中性教育和经常性教育的有效途径。2018年8月21日召开全国宣传思想工作会议。第三，不断加强党的组织建设。提出新时期好干部标准和新时代党的组织路线，着力建设忠诚干净担当的高素质干部队伍。2018年7月3日召开全国组织工作会议;2019年3月，党中央印发新修订的《党政领导干部选拔任用工作条例》。第四，持续推进党的作风建设。中央政治局审议通过关于改进工作作风、密切联系群众的八项规定，党中央以钉钉子精神抓作风建设。第五，把纪律和规矩挺在前面。制定和修订了廉洁自律准则、党纪处分条例、党内监督条例、问责条例、巡视工作条例等党内法规，形成了一整套党内纪律法规体系。第六，党建制度改革深入推进。以前所未有的力度推进党内法规制定工作，共制定修订140多部，约占220多部现行有效中央党内法规的60%，带动整个党内法规制定工作加速推进。第七，惩治腐败的力度空前。坚定不移“打虎”“拍蝇”“猎狐”，减少腐败存量，遏制腐败增量，反腐败斗争压倒性态势已经形成并巩固发展。

党的领导制度体系建设是党的建设伟大工程建设的最重要的经验和内容，决定着党的建设伟大工程的总貌和走向;党的建设伟大工程是党的领导制度体系建设必须赖以存在的理论背景和现实背景，是坚实的土壤。

2.十九届四中全会构筑的中国特色社会主义制度体系背景

党的十九届四中全会通过的《决定》，实际上是在构筑关系党和国家长治久安的中国特色社会主义伟大制度建设工程。《决定》阐明了中国特色社会主义制度的13个方面的显著优势，以及坚持和完善的13个方面重要内容，位于13个方面显著优势和13个需要坚持和完善的重要内容之首的都直指一件事“党的领导”，对于整个制度工程具有根本性、决定性作用。党的领导制度体系被视为中国特色社会主义制度体系建设的“一号工程”，是最重要的制度建设，具有统帅意义。

《决定》为了强调党的领导制度是具有统帅意义的根本制度，从理论和实践的结合上突出了以下四个思想：

一是将整个中国特色社会主义制度体系设置为根本制度、基本制度和重要制度，而党的领导制度体系属于根本制度，天生具有至高无上性。

二是在第一次概括我们国家制度和国家治理体系具有的13大显著优势中，将“坚持党的集中统一领导，坚持党的科学理论，保持政治稳定，确保国家始终沿着社会主义方向前进的显著优势”，列为头条显著优势。我们国家正是因为具备这一显著优势，因而才能创造“世所罕见的经济快速发展奇迹和社会长期稳定奇迹，后面的党的领导制度体系又是根本制度，相互承接，相互呼应。作为国家制度具体化的治理体系，也始终有一个价值目标和价值遵循问题，这样的呼应说明一个问题：中国共产党以其崇高的价值引领和目标追求，为我国国家治理活动提供着代表最广大人民根本利益的意志源头，党的领导制度，为彰显我国国家制度和治理体系优势提供了根本引领。

三是第一次将“党是最高政治领导力量”的重要论断写入中央文件。这个论断是习近平总书记在2018年6月中央政治局集体学习时做的。这是对党的领导作用的新的提升，是十八大以来对党的理论认识的一个重要成果，更增强了党的领导的威力。

四是第一次使用“党的领导制度体系”称谓，这个体系由6个子制度构成，这有利于党的领导作用的全方位落实。《决定》对党的领导制度体系建设工程构筑的力度，是前所未有的，这凸显了它作为根本制度的统摄地位。这种构筑使得中国共产党强大的组织体系、动员能力和党员干部先锋模范作用的发挥。

二、党的领导制度体系建设的构建和内涵

党的领导制度体系建设是一个科学的系统，包括6个子制度，每个子制度又包含若干个核心要点内容，分级分项落实起效，共同融合成制度合力。从中央层面的顶层设计、科学决策，到各级党组织的高效务实依法依规执行，再到严格的党内监督，党的领导制度形成了强有力的制度系统;从统筹推进“五位一体”、协调推进“四個全面”，再到持续加强党的自身建设，党的领导制度体系实现了全方位、立体化、全覆盖。

1.不忘初心、牢记使命制度

这项制度居于党的领导制度体系之首，这样的安排有着深刻的道理。这项制度主要是解决立党（党作为一个整体）和入党（作为个体的党员）为什么人、靠什么人的问题。这项制度发挥着基础性、支撑性、贯通性的作用，就像人的世界观、价值观、人生观是人生的“总开关”一样，党的初心和使命集中体现了党的性质宗旨、理想信念、奋斗目标，也是管总的，发挥着“总开关”的作用。这个问题对党来说是个永恒课题，对党员来说是个终身课题。不解决好这个问题，党迟早会改变性质，党员迟早会背叛理想信念。

构成这项子制度的核心要点内容包括：确保全党确保对党章的尊崇、确保全党恪守党的性质和宗旨等内容。

2.坚定维护党中央权威和集中统一领导各项制度

这项制度主要是解决中国共产党内部的团结统一问题。中国共产党是靠民主集中制原则组织起来的政党，是一个覆盖广泛、纪律严密、上下贯通的组织体系，维护党中央权威和集中统一领导是一项严肃的政治原则。党在推进国家治理过程中，一方面有力领导着国家制度和治理体系的发展和完善;另一方面，又通过各级党组织广泛组织动员和广大党员干部带头维护制度权威、模范执行制度的实际行动，带动全社会形成自觉尊崇制度、严格执行制度的社会环境，从而保障了我国国家制度的执行力。作为拥有9000多万名党员、460多万个基层组织的中国共产党，不解决好这个问题，党就不会产生强有力的政治领导力、思想引领力、群众组织力和社会号召力。

构成这项子制度的核心要点内容包括：完善落实“两个维护”的制度、健全党中央的领导体制、完善党中央重大决策部署落实机制、严格执行向党中央请示报告制度等内容。

3.党的全面领导制度

这项制度主要是解决党与各方面之间的关系问题。人大、政府、政协、监察机关、审判机关、检察机关、武装力量、人民团体、企事业单位、基层群众自治组织、社会组织等都必须在党的领导下各负其责地开展工作、推进事业。不解决好这个问题，我国就会出现各自为政、一盘散沙式的后果。

构成这项子制度的核心要点内容包括：完善党领导各项事业的制度、完善党和国家机构职能体系、推进党的领导入法入规制度等内容。

4.为人民执政、靠人民执政各项制度

这项制度主要是解决坚守人民立场、把群众组织起来为实现自己的利益去奋斗的问题。不解决好这个问题，我们党就会出现脱离群众的危险，也难以保证人民群众当家作主的地位。

构成这项子制度的核心要点内容包括：完善党员干部联系群众制度、健全联系广泛、服务群众的群团工作关系等内容。

5.提高党的执政能力和执政水平制度

这项制度主要是解决执政本领问题，通过健全有效的体制机制把党内外各种积极性调动起来、发挥出去，来解决前进道路上的各种难题。不解决好这个问题，党就难以有战斗力、难以始终走在时代前列。

构成这项子制度的若干核心要点内容包括：健全民主集中制、健全决策机制、强化决策的执行评估制度等内容。

6.落实全面从严治党制度

这项制度主要是解决思想建党和制度管党的有机统一问题，对那些忘记初心使命的人、对那些侵害党的肌体的言行，必须及时清理和处理。

构成这项子制度的若干核心要点内容包括：健全党的政治建设、坚持依规治党等内容。

6个子制度，每一个字制度自成体系，都由由若干个核心要点内容构建，从而确保每一个子制度的功能能充分发挥，落到实处;同时，6个子制度之间相互贯通、相辅相成，是一个有机整体，缺一不可，每一个子制度有效运行，发挥效能，融合作用，使整个制度产生化学反应，形成制度合力共同，构成了一个党的领导制度的科学体系。这个科学体系是对共产党执政经验的精心总结和对共产党执政规律的科学揭示，把我们对共产党执政的规律性认识提高到了一个新水平。

三、“新冠肺炎”重大疫情背景下党的领导制度体系建设制度优势实现路径研究

2020年初，一场突如其来的新冠肺炎疫情给人民群众的生命健康造成了重大伤害。关键时刻，党的领导制度体系作为中国特色社会主义制度体系中居于统帅地位的制度体系，迅速发挥了强大的制度优势，并激发和引领着其它制度一并转化为制度优势，形成强大的防控疫情的制度合力。正如习近平总书记指出：“在中国共产党的坚强领导下，充分发挥中国特色社会主义制度优势，紧紧依靠人民群众，坚定信心、同舟共济、科学防治、精准施策，我们完全有信心、有能力打赢这场疫情防控阻击战。”

1.党的领导制度体系建设重大制度优势的实现路径

党的领导制度体系是一个由6个子制度构建起来的科学的制度体系。党重大疫情发生后，6个子制度迅速反应，形成强大的制度合力，在最短时间内，将党的领导形成强大的领导核心，统一指挥、统一协调、统一调度，令行禁止，全国“一盘棋”，形成全覆盖、地毯式、网格式的抗击疫情人民战争、总体战、阻击战。其中彰显的中国速度、中国精神、中国规模，世界范围内罕见。

（1）不忘初心、牢记使命制度的制度优势实现----答好“两大课题”

答好“两大课题”。习近平总书记在1月8日的“不忘初心、牢记使命”主题教育总结大会上曾强调：“全党要以这次主题教育为新的起点，不断深化党的自我革命，持续推动全党不忘初心、牢记使命”。

疫情防控这场战争，就是对“不忘初心 牢记使命”主题教育的检验，检验各级党组织和党员如何在关键时刻答好“两大课题”。重大疫情发生后，各级党组织、每一个党员践行初心、使命，勇挑重担，用心用情回答永恒课题、终身课题这“两大课题”，是对前期主题教育成效的检验：疫情防控工作成效检验了我们广大党员部门守初心、担使命的思想自觉和行动自觉;疫情防控工作成效检验了正视问题的勇气和刀刃向内的自觉;疫情防控工作成效检验了我们斗争精神和能否勇于担当作为;以疫情防控工作成效检验党组织和领导干部能否带头发挥战斗堡垒和先锋模范作用。

（2）坚定维护党中央权威和集中统一领导各项制度的制度优势实现——做到“两个维护”

做到“两个维护”。 坚定维护党中央权威和集中统一领导各项制度的制度优势实现，最核心就是做到“两个维护”。

疫情发生以来，在以习近平为核心的党中央坚强领导下，全党树牢“四个意识”，坚做到“两个维护”，坚守大局意识和全局观念，坚决服从党中央统一指挥、统一协调、统一调度，做到闻令而动，令行禁止。中央成立了疫情防控领导小组和联防联控机制，各级党委成立疫情防控领导小组，从中央到地方到基层，五级书记抓防控，制定细致的防控措施，层层传导压力，将中央的决策部署一竿子插到底;各级党组织和党员领导干部迅速集结起来，攻坚克难，勇挑重担，一个党组织就是一个战斗堡垒，一个党员就是一面旗帜，发挥了战斗堡垒和先锋模范作用，中国共产党强大的组织优势和政治优势完全展现出来，全党上下凝聚成磅礴之力，彰显出超强的领导核心和掌控全局能力。

“船重千钧，掌舵一人”，在坚持党中央权威和集中领导下，习近平总书记更是核心中的核心。总书记多次召开会议、听取报告，对疫情防控做出总要批示指示，对疫情防控全局精准研判，有力指挥调度，牢牢把握疫情防控这艘大船。

（3）党的全面领导制度的制度优势实现—-运用“三种优势”

运用“三种优势”。疫情发生后，党的全面领导的政治优势、组织优势、密切联系群众优势迅速转化为防控疫情的优势。全社会的各类人员、各种力量、各种资源以最快速度被动员、组织起来，在全国范围内进行协调和调度，迅速形成全国“一盘棋”。我们的医疗人员迅速集结，驰援湖北;我们的建设队伍日夜兼程，开足马力，创造了“火神山”、“雷神山”这样的奇迹;我们的生产力量迅速调动，为疫情防控生产物资。疫情防控中我们展现的基础建设能力、物资调配能力，决策部署能力，动员组织能力。展现了中国速度、中国规模、中国精神，世界罕见。

党的全面领导制度的制度优势，通过强大的制度动员、组织和协调能力，构建了全国“一盘棋”。这个“一盘棋”充分彰显党的全面领导制度的制度优势，坚守党中央纵览全局、协调各方，坚持疫情防控政策的顶层设计和全国范围内的统一调配，坚持一方有難、八方支援，实施联防联控、群防群治。

（4）为人民执政、靠人民执政制度的制度优势实现---坚持“两个执政”

坚持“两个执政”。党的十九届四中全会深刻阐述，强调健全为人民执政、靠人民执政的各项制度。坚持立党为公、执政为民，保持党同人民群众的血肉联系，把尊重民意、汇集民智、凝聚民力、改善民生，贯穿于党治国理政全部工作之中，巩固党执政的阶级基础，厚植党执政的群众基础，通过完善制度保证人民在国家治理中的主体地位，着力防范脱离群众的危险。

坚持为人民执政、靠人民执政的制度、理念和思路，是打赢这场重大疫情阻击战的关键。一方面，将“维护人民群众生命安全和身体健康作为疫情防控工作的重中之重”，各级党组织切实领会贯彻习近平总书记的重要指示精神和党中央的决策部署，按照中共中央印发的《关于加强党的领导、为打赢疫情防控阻击战提供坚强政治保证的通知》精神，秉持宗旨意识，深入调查研究，研判防疫形势，精准施策;另一方面，广泛发动群众，坚持科学理念，运用现代手段，整合资源渠道，广泛组织基层党组织和党员落实联防联控措施，建立健全区县、街镇、城乡社区等防护网络，构筑群防群治抵御疫情的严密防线、铜墙铁壁。

正是因为坚持“两个执政”，我们正在践行的疫情防控战争是一场伟大的人民战争！

（5）增强党的执政本领和执政能力制度的制度优势实现----增强“两大本领”

增强“两大本领”。党的十九大报告号召全党努力增强执政本领，切实做到既要政治过硬也要本领高强。执政本领不仅指和平时期、太平时期的党的执政本领，更考验的是执政党在非常时期的执政本领，更多的体现斗争精神和斗争本领。习近平总书记强调，中华民族伟大复兴，绝不是轻轻松松、敲锣打鼓就能实现的，实现伟大梦想必须进行伟大斗争。斗争是一门艺术，要善于斗争。斗争精神、斗争本领，不是与生俱来的。领导干部要经受严格的思想淬炼、政治历练、实践锻炼，在复杂严峻的斗争中经风雨、见世面、壮筋骨，真正锻造成烈火真金。

疫情防控的战场就是检验和提升我们“两大本领”的战场。重大疫情发生后，各级党组织和党员领导干部迅速将执政本领和斗争本领融合贯通，守土有责、守土尽责、守土担责，战“疫”当头，来之能战，战无不胜，坚持战“疫”斗争胜利。

（6）全面从严治党制度的制度优势实现——坚守“两种态度”

全面从严治党制度是实现党的领导制度体系建设要保障，通过刀刃向内、自我革命，不断对损害和削弱党的领导的各种行为进行清理和处理，实现思想建党和制度管党的有力统一。

重大疫情发生后，全面从严治党制度立即发挥威力，树立鲜明的用人导向，要在疫情防控第一线考察、识别、评价、使用干部，把领导班子和领导干部在疫情防控斗争中的实际表现作为考察其政治素质、宗旨意识、全局观念、驾驭能力、担当精神的重要内容。旗帜鲜明给出正向反向两种态度：对表现突出的，要表扬表彰、大胆使用;对不敢担当、作风飘浮、落实不力的，甚至弄虚作假、失职渎职的，要严肃问责。

2.党的领导制度体系制度建设存在的短板和不足反思

重大疫情背景下，党的领导制度体系发挥了制度统领作用，将制度优势迅速转化为防控疫情的核心力量，坐镇中央，有力指挥，令行禁止，全国“一盘棋”。践行着一场伟大的人民战争、总体战和阻击战。

重大疫情防控的战场就是试金石。党的领导制度体系发挥重大作用的同时，我们也清醒看到，制度体系中的子制度还存在一些制度短板和不足，包括：在提高党的执政能力和执政本领这个子制度上，我们的基层党组织的执政能力还有待提高，我们在重大疫情防控救治体系、国家公共卫生应急体系建设、公共卫生法治保障、疾病预防控制体系等制度还亟待加强和完善，党的执政本领还须加强;在落实全面从严治党这个子制度上，我们在防控疫情中还不同程度存在形式主义官僚主义问题。