城市新区建设中失地农民安置问题对策

黄开平 秦智 王丽

[摘 要]失地农民安置问题是伴随着我国城市新区建设和城市化进程不断推进所产生的并且是不容忽视的重要问题，它不仅关系着整个城市和国家的经济发展，更是社会安定的重要制约因素。文章结合国内外对失地农民安置问题研究成果，针对当前失地农民安置过程中存在的政府管理、补偿标准、失地农民再就业、住房以及社会保障等问题进行分析，提出解决失地农民安置问题的想法和建议，以期为我国各城市新区的建设和发展提供参考和借鉴。

[关键词]城市新区;失地农民安置问题;再就业

[DOI]10.13939/j.cnki.zgsc.2020.36.013

城镇化（也叫城市化）进程是许多国家发展道路上的必经之路，也是农村地区实现经济快速发展的一条捷径。据我国统计局公布数据显示，自“十一五”以来，我国历年国内生产总值（GDP）增长率基本稳定保持在7%以上，较高的经济增长率不仅带来了工业化、城镇化的快速发展，也带动了城市周边土地资源的开发。

随着我国各地兴起工业化、城镇化的“圈地运动”，城镇化规模不断加大，失地农民数量急剧增长，加之就业安置及社会保障体系的不完善或者缺失，失地农民导致的社会问题日趋严重，矛盾日益激烈。对失地农民的安置问题日益成为关系国家经济发展、社会稳定的重点之一。因此，有必要在新区建设、城市发展的过程中，对这些弱势群体予以关注和扶持，在保障其切身合法利益不受侵害的前提下，最终实现城镇快速发展与农民生活幸福的全面协调。

1 研究现状

国内的专家、学者对于农村土地的征用、补偿方式及失地农民的安置保障等一系列关乎民生的问题给予了高度关注与重视，并开展了广泛而深入的讨论和研究。各位专家、学者围绕失地农民所产生的问题取得了一定的研究成果，多数专家学者围绕农村土地产权制度及社会保障制度的完善、征地制度的改革、失地农民安置模式等一系列问题展开了广泛讨论和深入研究，部分专家学者从实践的角度，立足区域实际，通过例证分析，研究探索符合本区域实情的失地农民安置模式、社会保障运作模式，为地方政府制定失地农民安置政策、社会保障办法等提供意见和建议。

国外的专家、学者一直关注土地的冲突问题、失地农民的安置问题和失地农民如何维护社保权益等问题。从美国、英国、加拿大、法国等市场经济较为发达的国家来看，这些国家一般都十分注重保护被征地农民的切身利益：一是通过立法对土地的征地主体、征地程序、补偿标准等做出明确规定，征地补偿基本上采取市场标准，补偿充分考虑土地可预期的未来價值，保障土地所有者利益;二是重视失地农民的保障权益，普遍将失地农民纳入社会保障体系，为他们提供医疗保障、养老保障、失业保障等;三是特别重视失地农民的教育和培训工作，增强他们在失去土地后在非农领域的就业能力，以就业来换取社会保障和安置。

西方发达国家解决失地农民问题时侧重征地规范、补偿标准、社会保障制度体系、再就业安置等方面，有些方面值得借鉴和学习。但是由于具体的社会制度、社会环境不同，在学习和借鉴过程中仍需结合具体国情，因此，应结合具体情况探索研究适合我国实际的失地农民安置对策。

2 失地农民安置问题原因分析

如上所述，尽管我国各级政府对失地农民群体采取了多项帮扶措施，但由于新区发展所征用的是相当稀缺且敏感的土地资源，它不仅关系到农民的生存状况，也是新区各方相互博弈的立意出发点。而在博弈过程中，各方群体很难达到一种平衡的局面，利益冲突就在所难免，再加上各方面因素的影响和制约，作为弱势方的失地农民群体，必然会遭受到种种不公，失地农民安置问题也必然会存在一系列问题。

2.1 政府规划不切实际，过程管理缺位

我国大规模的城市开发始于改革开放初期，即19世纪80年代末90年代初。据统计，最高峰时全国曾拥有8000多个开发新区，总规划面积达3.6万平方千米，即使是在之后中央政府限制征用土地，每年也依然会有上百万亩的土地被征占。而与大量征用土地相矛盾的是，建成后的新区的居住人口往往达不到预期，有些地区甚至出现了“征而不用”的情形，给大量的不法商人通过土地倒卖进行土地炒作提供了环境和机会，在浪费土地资源的同时还增添了大量的失地农民人口。

同时，征地过程中政府管理的缺位也是农民和社会媒体反映较多的问题。在土地征用过程中，无论是国家为公共利益对土地进行征用，还是以土地作为招商引资的“蛋糕”进行征用，根据《宪法》的规定，对农村集体经济组织和农民进行补偿都是首要环节，之后才能进行公共开放或商业利用。补偿作为整个过程的核心，其形式和标准应当成为各方平等协商、共同决定。但实际上，由于农村集体经济组织和农民在受教育程度、信息获取方面的劣势，往往成为整个过程的被动方，而政府也往往采取单方面告知的形式进行补偿的决定与发放，再加上补偿费用发放的环节错综复杂，很难精确地发放到失地农民手中，政府为征地过程的参与者，很难客观地起到管理作用，造成了过程管理的矢位。

2.2 补偿标准低，发放进度缓慢，难以改善生活水平

从调查反馈和全国的研究数据来看，补偿标准过低是失地农民安置过程中反映的重点问题。《土地管理法》规定：“土地补偿费为该耕地被征收前3年平均产值的6～10倍;安置补助费按照被征收的耕地数量除以征地前被征收单位平均每人占有耕地的数量计算;且两者各自不得超过被征土地前3年平均产值的15倍。”这种算法虽然计算简单，易于使用，但却忽视了农民所有土地的社会价值与生态价值，在被政府用作行政用地时，此种算法尚可接受，但一旦土地被征用作为商业用途时，土地的价格可能远远大于此种算法所得出的补偿费用，失地农民被侵害的利益则显而易见。

补偿标准过低已经使得失地农民在土地被征用后的利益受到损害，而部分地区在实际发放和兑现方面的不及时，往往“直接导致了失地农民生活质量的下降”。一方面是由于农民失去土地这一原先可以产生资本的资源，无法在短时间内获得生存资金;另一方面由于货币存在着一定的贬值和膨胀可能，补偿费用的延时发放，很有可能在一定时期后不再完全具备原先的购买力和价值，使得失地农民在不经意间损失了一部分利益。这些情况都导致了补偿费用难以在短时间内改善失地农民的生活水平，甚至有可能降低这一群体的生活水准。

2.3 农民再就业困难，受教育水平低，专业技能缺乏，竞争力弱

在土地被征用前，农民虽然依靠种植所取得的经济效益不是最好的，但却是相对稳定的收入，而在土地被征用后，农民失去了原先最基础的生产资料和生活保障，不得不转入“就业大军”，与那些早已习惯市场经济的“待就业人群”竞争，相比之下，呈现出诸多弱势。

首先，根据相关最新调查显示，在失地农民人群中，仅具备“初中及以下”教育程度的占了近65%，这其中也多为失地农民群体中的主要劳动力，年龄分布在26～50岁，他们中的较大部分难以通过学习来掌握新的技能，而原先的教育基础又难以应对现代化的职业需求，使其生活难上加难。

其次，失地农民习惯于之前听从政府安排的模式，自主性较低。而在很多地方，政府不仅无法提供足量的就业机会和岗位，也忽视了对失地农民进行就业培训和指导，使其在自己原先生存的土地上丧失了可持续发展的主体优势，无法与外来人口或城市人口竞争，完全处于新城区发展的底端，产生一种恶性循环。

2.4 住房条件没有明显改善，配套设施不健全

根据调查显示，在土地被征用之后，有相当一部分的失地农民仍居住在原有“自建房”中，居住条件极其简陋不说，其合法性和安全性甚至都无法保障;而在某些地区则实行“以集中迁居于‘还建房为主， “插花”（分散居住于各‘还建房）为辅”的方式，不仅人均居住面积低，还需承担高额的装修费用，实在是“得不偿失”。

此外，作为对失地农民进行补偿安置的新住房，往往也是位于城市周边或之上的新区，配套设施极不完善，交通不便，教育资源匮乏，甚至缺乏保障居住安全的安保系统，使得大量失地农民对未来的生活充满悲哀，加之前述存在的补偿费低、发放缓慢等问题，往往成了新区和城市的不稳定因素，增加了城市安全维护的负担。

2.5 社会保障体系不健全，种类单一，保障能力差

社会保障体系不健全不完善也是重要方面，该体系作为个人生活的最基本保障，应当成为失地农民在失去赖以生存的土地之后的强有力依靠，可现实当中的社会保障体系往往不尽如人意。

在我国传统的社会保障制度下，大体分为城市和农村两大部分，而失地农民在土地被征用前通常没有参与社会保障体系或是参与农村范畴的社会保障体系，在其土地被征用后，难以直接与城市社会保障体系相接轨，具体的参保费用和所获得的医疗、养老保障难以得到很好的对接，产生了一系列的问题。在此背景下，一部分失地农民往往会选择不参与社会保障体系的做法，在失去土地作为养老资本的条件下，他们往后的生存状况令人担忧。

此外，部分地区还存在着社会保障资金筹措困难、发放困难等问题，严重制约着社会保障体系的建立健全，需要政府部门予以进一步重视和努力。

3 对策建议

失地农民不仅失去了赖以生存的空间与资源，同时失去了农民的身份，稳定的职业与社会保障。因此在对失地农民进行安置的过程中，既要保证经济上的补偿，同时要关注农民的长期发展，包括职业观念转变、工作技能培训、生活条件保障、农民角色过渡等。基于此，从计划征地、货币补偿、就业到农民角色转变四个方面提出解决失地农民安置问题的对策建议。

3.1 合理计划征地，正视土地价值

在征地过程中，政府要合理计划征地，严格区分公益性建设用地与经营性建设用地，并根据不同的征地性质，采取相应的措施。同时政府在征地过程中要扮演好监督角色，严格監控土地流转，规避征而不用或非法倒卖土地等现象。

政府对于公益性建设用地才有征地权，且要提高补偿标准。对于因不同地段、不同用途而产生不同收益的土地区分补偿，并且考虑土地上的附着物与青苗费。收益性补偿费用可通过县级以上财政部门以专项社会保障的形式拨放给农民，避免因乡、村财政系统不公开透明等原因而出现补偿不到位的情况。经营性建设用地则需要嵌入市场，通过征购的方式向农民获得。明确农民对于土地的权利，建立机制允许农民土地进入交易市场，通过出售或者购买的方式获得收益。

3.2 货币补偿及时，长期安置为主

补偿可分为货币补偿与非货币补偿。货币补偿又可分一次性补偿与分期补偿。考虑到农民经济需要的及时性、货币贬值的可能性以及上访问题等诸多的原因，建议对失地农民采取一次性及时补偿。非货币补偿则可通过培训就业、提高社会保障与土地入股等方式。土地入股模式即是对失地农民按照股份合作制原则，采取股份的形式，实行劳资相结合的一种新的补偿模式。

农民在土地征收中的损失是长期的，及时的温饱保证是无法作为一种资本长期作用于农民的生活，损失与补偿的不对等则造成了对农民的再次剥夺。因此在对农民补偿的过程中要以长期安置为主，如征收土地建设后，农民依旧享有土地的使用权，与开发商或建设者合作经营，从而获利。

在实际补偿过程中，采取货币补偿与非货币补偿结合的方式，以长期安置为主，正确评估土地的潜在隐藏价值，力求动态保证农民在征地过程中的损失最小化，在补偿环节获得长期发展的资本与空间。

3.3 培养就业意识，培训工作能力

土地是农民收入的主要来源，土地被征收后，农民的身份有名无实。农民的生产方式需要完成从农业生产到亦工亦农或亦商亦农，再到完全从事非农业生产的转变，相较于农业生产，工商业的工作具有风险高、不稳定等特点。因此，要鼓励失地农民积极就业，而非“等、靠、要”，被动接受政府安排。农民在就业过程中正确自我定位，同时，政府要主动开发岗位，并提供大量可靠的就业信息，规避失地农民因盲目就业而产生的风险与流动成本。

失地农民存在年龄偏高、受教育水平低等特点，在树立就业意识且拥有工作岗位之后，加强农民的工作能力培训，包括专业技能、城市文化、人际交往等。农村社会是血缘与地缘嵌套而成的熟人社会，农村文化与人际交往方式完全不同于城市，因此，在工作能力培养过程中，同时引导农村文化与城市文化的碰撞与融合，培养出符合市场需求的劳动者。同时，相较于公益性就业，政府应该优先设置竞争性就业，提高失地农民的就业积极性，提高市场活力。

3.4 保障生活条件，转变农民角色

失地农民处于生活空间与身份角色的过渡期。生活空间主要包括公共服务与社会保障。宅基地被征收的居民，政府可通过以下方式进行住房安置：一是另申请宅基地，自建安置;二是统一建房安置;三是移民异地搬迁安置，从而保证失地农民有符合标准的住房。同时，政府要积极建立健全新生活区域的公共服务系统，保障失地农民有房可住、有病可医、有学可上。

农民能以土地换保障是征收土地顺利进行的重要保障。政府可通过收益性补偿费为失地农民购买医疗保险与养老保险，在保障的同时要注意区分对象的特点，不同年龄阶段与劳动力水平应给予不同的保障，政策向弱势群体倾斜。

在征地过程中，如果安置不当，很容易让失地农民陷入“务农无土地，上班无岗位，失业无保障”的困境。因此，在征地过程中，政府扮演服务与监督的角色，保障失地农民在补偿中能长期获益，积极改变农民的角色，融入城市生活，成为符合市场需求的新型城镇居民，才能使其真正达到“居有其屋，工有其业，财有其源”，从而保障在征地过程中失地农民的合法权益。

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[基金项目]2015年度广西壮族自治区高等学校科学研究项目“广西城市新区新型城镇化失地农民安置问题研究”（项目编号：KY2015YB522）阶段性成果。

[作者简介]黄开平（1981—），男，汉族，广西贵港人，高级工程师，硕士，广西科技大学鹿山学院创新创业学院执行院长，研究方向：建筑材料、施工技术、城镇化建设、工程项目管理、高等教育教学管理等。