宁夏草原生态保护与管理政策认知调研分析

周 蕾1，，王 微

( 1．西南科技大学 生命科学与工程学院，四川 绵阳 621002； 2.宁夏农林科学院，宁夏 银川 750002)

草原是我国陆地面积最大的生态系统，是最重要的自然资源之一，也是牧区群众最基础的生产生活资料[1]。为了遏制我国天然草原环境恶化的趋势，促进草原生态恢复，我国政府于2003年开始实施“退牧还草”工程，并相继出台京津风沙源治理、草原生态补助奖励、西部天然草原植被恢复建设与保护项目等16项重大草原生态保护与管理工程[2]。2003年宁夏回族自治区率先实行全域禁牧封育政策，并通过一系列草原生态保护与管理政策的贯彻落实，全面消除放牧压力，草原植被得到明显恢复，水土流失和沙化面积逐年减少，生产力明显提升，草原生态建设取得突破性进展[3]。

加强草原生态保护建设利用，对保障国家生态安全，促进农牧民增收，加快牧区经济社会发展，构建和谐社会具有重大意义[1]。草原生态保护与管理政策实施的关键是要解决好草原生态保护和农牧民生计之间的冲突和协调问题，既要保持农牧民发展草牧业生产的积极性，又要增强农牧民草原生态保护与管理的主动性和责任感[4,5]。本研究通过调查宁夏回族自治区主要草原地区农牧民对现行主要草原生态保护与管理政策的认知和执行情况，量化分析影响政策认知的因素，以期从农牧民生产与管理视角提出草原生态保护与管理措施，探索改进宁夏草原生态保护与管理模式，促进宁夏草原的可持续发展。

1 宁夏草原概况与研究方法

1.1 宁夏草原概况

宁夏回族自治区位于我国西北内陆的东边缘，地处半湿润区向半干旱区和干旱区的过渡地带，全域天然草原总面积209.95万hm2，占全域土地面积的31.62%，占全国累计禁牧草场面积的2.62%[6,7]。宁夏草原由南向北依次为草甸草原、干草原、荒漠草原、草原化荒漠，呈地带性草原类型分布，草地片段化严重[8]。加之气候和水热资源不同，使草原生态系统修复与草原植被建设在宁夏草原生态恢复、水土保持、维护生物多样性和经济社会环境的可持续发展具有重要作用。本研究区域以占宁夏草原面积85.1%的温性荒漠草原和温性典型草原地区为主[9]，选取该区域吴忠市的盐池县、沙坡头区，中卫市的同心县和海原县，固原市的原州区、彭阳县、西吉县和隆德县等8个半农半牧县(区)。

1.2 研究方法

问卷调查：根据已有相关研究结果，结合宁夏草原分布和草畜产业发展实际，选取禁牧封育政策和草原生态补奖政策为主要调研政策设计问卷，共6个部分43个问题。采用非概率抽样法进行问卷调查，共走访样本农牧户340户，剔除12份无效问卷，形成有效问卷328份，有效率98.2%。

样本农牧户选取特征:根据表1，从年龄结构来看，样本农牧户的平均年龄为45.6岁，主要集中在36—55岁之间，占总样本量的61.89%。这反映了样本劳动力基本上属于青壮年，是农业劳动力最年富力强的年龄，这一阶段无论是体力、经验、技术应用能力，还是资本的积累都有利于自身发展与产业经营。

表1 样本结构

从文化水平来看，样本农牧户的平均受教育年限为6.7年，主要是小学和初中学历，占总样本量的65.85%；未接受过正规教育的农牧户有75人，占20.43%；高中以上学历的农牧户仅占11.3%。这反映了目前样本地区农业劳动力文化程度普遍偏低。同时，学历较低样本又集中在年龄较大的农牧户，其中学历相对较高样本农牧户多较年轻，以务工和从事规模养殖为主。

样本农牧户家庭草原状况:307户农牧户家庭拥有草场，占93.6%，户均草原面积8.764hm2，3个地区之间具有一定的差异。调查数据显示，户均草原面积中卫市>吴忠市>固原市(表2)。由于草原收益与面积正相关，户均草原面积大小直接决定着农牧户从草原中获取的收益，因此影响着其草原生态保护的态度。

表2 分地区样本农牧民草原面积

2 政策认知调查结果及分析

2.1 政策辨识度分析

禁牧封育政策出台(2003年)至今，农牧民对于禁牧封育政策100%了解，73.48%的样本农牧民明确知道草原禁牧封育政策目的是保护生态环境，并认可该项政策。但是对草原生态补奖政策了解情况的调研则令人担忧，仅有18.9%的样本农牧民明确表示对政策内容和补贴变化非常了解；48.48%的农牧民明白生态补偿政策目的是为了保护农牧民的利益(表3)。针对不知道补奖政策的农牧民进行了跟踪提问，不了解或不关注的样本户主要出现在草原面积较少的农牧户或不从事养殖业的农牧户。根本原因是：他们的生产生活不依赖于草原，是否给予补贴对其生产生活均不造成影响，因此表现出事不关己的态度。这种现状对禁牧政策中形成的农户间相互监督机制是非常不利的。调查中，有73户农牧户仍在放牧，占回答该问题的30.12%；反映周边有偷牧情况的184户，占回答该问题的64.34%。对于偷牧行为，绝大多数样本农牧户并不回避该问题，印证了目前农牧民对于禁牧政策的观望态度。

表3 样本农牧民对草原生态保护与管理政策的认知

2.2 政策执行影响认识分析

全域禁牧封育政策的执行对于长期从事草畜养殖的农牧户而言，期初收入和生产方式的转变影响巨大。样本农牧户中有216户从事养殖业，约占65.9%。分析其从事养殖时间，有47.29%农牧户长期从事养殖业，有144户是新增养殖户(从事养殖业年限低于16年)，占养殖户的52.8%。同时，29.3%的农牧户减少了家畜存栏量；11.3%的农牧民保持原有生产生活方式；41.8%的农牧民选择外出务工；仅有17.7%的农牧户及时增加基础设施投入，改变生产方式。

通过政策实施时间节点与样本农牧户开始养殖业的时间对比发现，禁牧封育与生态奖补政策并未影响广大农户发展养殖业的积极性，是否可获取禁牧补贴与是否从事养殖业并无直接关系。同时，陆续开展的草原生态保护与管理工程，在有力促进草原生态恢复的同时，也为草畜产业发展提供了更多政策与项目支撑，进一步促使草原畜牧业生产方式加快转变，畜牧业综合生产能力提升。

2.3 政策满意度调查分析

在政策满意度评价方面，农牧民对禁牧封育政策满意度达90.5%，对草原生态补奖政策满意度达72.87%，认为禁牧封育后草原恢复情况有效果的占84.76%(表4)。

政策满意原因主要集中在生态环境改善方面，农牧户普遍反映禁牧后“房前屋后再也看不到沙子，村子小路两边也有花花草草了，远处的山也能看到绿色了”。而政策不满意的原因主要是，禁牧封育导致养殖成本和生活取暖成本上升，补贴金额较低，不足以弥补成本的上涨。进一步对比分析，持不满意态度的农牧户主要集中在一直从事草畜养殖业的中老年农牧民。继续跟踪调查，该种情况对应禁牧后对于生产生活影响问题中，同样表现为禁牧政策实施使得养殖成本大、收入降低、补贴少的反映，其比例为10.9%，几乎与不满意频度持平。

表4 样本农牧民对草原生态保护与管理政策的评价

同时，调查中有两个发展趋势情况：一是自禁牧封育政策实施以来，通过政策宣传，生态恢复效果显现，农牧民对政策目标的认知度在逐步增强。这也可以通过与李克昌等的研究对比可知[10]。二是自草原生态补奖政策实施以来，政策扶持相对稳定，补助资金无较大波动，农牧民对政策关注度呈递减，特别是不从事养殖业但可以获取草原生态补奖的那部分农户更为突出。

2.4 农牧民对后续生产发展的期望

宁夏草原地区处半农半牧区，生产方式转变比纯牧业区农牧民接收快，特别是生态环境好转后，农牧民对未来生产生活充满期望。在216户养殖户中，有150户想继续扩大养殖规模，近70%，原因是养殖有效益和养殖户想获取规模效益。由此可以看出，宁夏当地政府在禁牧封育政策后相继出台了系列产业扶持政策，给农牧民带来了实实在在的利益，为宁夏草畜产业发展提供了强有力的支撑。农牧民是草地资源的最直接的经营者、使用者和受益者，只有让农牧户真切看到生态恢复的效果，切身感受到产业扶持政策的实惠，才能够充分调动和发挥他们在草原保护和管理中的积极性和主动性。

3 政策认知分析

3.1 灰色关联度分析

社会调研中由于样本对于客观事物的认知存在信息的不完整与不确定性，因此结果具有广泛的灰色性[11]。根据灰色系统理论，从信息的非完备性出发研究和处理复杂系统，通过不同层次的观测值与相关的数学处理，可实现对系统内部变化趋势、相互关系的深入认识[12]。本研究选用灰色理论进行样本农牧民对草原生态保护与管理政策认知影响因素分析。

指标特征值矩阵规范化：由于社会调查原始数据量纲(或单位)不同且数量级不一定相同，为实现数据的可比性，因此需要进行消除量纲操作。即在计算关联度前将数列作规范化处理，然后选取比较值最大为规范化矩阵的指标标准[12]。

灰色关联度分析：根据灰色关联度分析，选取最佳值组成参考数据列，利用灰关联系数公式计算与第j个对象向量列的关联系数ζi(Rj,G)，求出参考数据最优向量列与第j个对象向量列的关联度D(Rj,G)[13]。其中，参考数据最优向量列：

G=(g1,g2,g3,…,gn)T=(r11∨r12,…∨r1m…rn1∨rn2…,rn2…∨mm)T(∨为取大运算)。

第j个对象向量列为:Rj=(r1j,r2j,…,rij)T,j=1,2,…,m。

3.2 指标因子的选取

为识别影响宁夏草原生态保护与管理政策实施的主要特征与主要关系，选用无母序列的关联度分析来确定。首先依据调查问卷和宁夏主要草原地区草原基本特征，做出假设，即影响牧民政策认知的因子有以下几种(表5)。

表5 影响样本农牧民政策认知主观和客观因子

(续表5)

X6=家庭草场情况(面积)X7=从事养殖业年限X8=认为气候是草场退化的主要原因X9=认为过度放牧是草场退化的主要原因X10=对所在区域草场退化情况的认知X11=对草原生态补奖政策的认知程度X12=对禁牧封育政策的认知程度X13=对草原生态保护与管理政策的满意度

3.3 数据计算

在不设定母序列的情况下，将各影响因子两两进行比较，运用DPS7.05统计软件，对数据进行灰色关联度分析。首先，对原始数据采用均值化进行消除量纲操作，采用分辨系数0.1，参数min=0，输出均值变换矩阵；其次，进行关联度计算并输出关联度矩阵；最后，运行输出灰色关联度矩阵[13]。

3.4 结果与分析

通过对影响因素的灰色关联分析，两两比较各影响因素。

样本农牧民的年龄分析中，关联度排序前三位的是：对禁牧封育政策的认知(0.7204)>所在区域草场退化的情况(0.5627)>认为气候是草原退化的主要原因(0.4978)。年龄对政策认知、政策效果与政策满意度的影响显著体现在农牧民年龄越大，对区域草原退化与修复过程有更直观的感受，对禁牧封育等草原生态保护与管理政策更为认可。这一结果符合调查实际，与预期相符。农牧民年龄越长，草原情节越浓厚，对周边环境从黄沙漫天到青山绿水的转变过程感受更加真切，因此对政策作用效果更加肯定，满意度越高。

样本农牧民的文化程度分析中，关联度排序前三位的是：对禁牧封育政策的认知(0.5932)>认为气候是草原退化的主要原因(0.5055)>对草原生态奖补政策的认知(0.4725)。农牧民对草原生态保护与管理政策的关注与认知直接相关。文化程度较高，在政府政策宣传与技术培训中，能够主动了解政策内容、理解政策目标、支持政策执行，更容易接受、运用新技术和新生产方式，有利于促进草原保护和草畜生产的可持续发展。

样本农牧民的个人社会身份分析中，关联度排序前三位的是：对所在区域草场退化的情况(0.6179)>对草原生态保护与管理政策满意度(0.5548)>认为气候是草原退化的主要原因(0.5485)。在调查中，普通农牧户比例接近样本对象的四分之三，草地是其赖以生存的根本，因此他们尤其关注草原变化以及草原生态保护与管理政策，相对满意度也是最高的群体。

样本农牧民家庭草场面积分析中，关联度排序前三位的是：对草原生态保护与管理政策满意度(0.3934)>认为气候是草原退化的主要原因(0.3779)>对所在区域草场退化的情况(0.206)。由于农牧民家庭草场面积与能够享受的禁牧补贴成正相关，所以家庭草场面积越大，可获取补贴越高，对有关草原生态保护与管理的政策与项目更加关注。

样本农牧民家庭是否从事养殖业分析中，关联度排序前五位的是：个人社会身份(0.7007)>性别(0.5884)>所在区域草场退化的情况(0.5346)>对草原生态奖补政策的认知(0.5338)>对禁牧封育政策的认知(0.5222)。从事养殖业以男性普通农牧户居多，也较多集中在草原分布较多区域，因此他们更加关注其所在区域草场退化情况和草原生态补奖政策。禁牧补贴越高，对其从事养殖成本的弥补越高，越有利可图。

样本农牧民认为草场退化的主要原因的关联分析中，关联度排在前三的是：文化程度、年龄和从事养殖业。由于宁夏地处西北内陆，干旱缺水，加之传统养殖习惯和当地民族饮食对于本地活畜产品的需求，草原退化的主要原因是自然因素与人为因素。面对人类日益频繁的经济活动，需要培养和提高广大农牧民的环境保护意识，加强草畜生产技术培训，充分调动农牧民保护草原的自觉性、积极性和发展圈舍饲养的主动性。

4 对策建议

随着宁夏经济社会发展，草原生态与牧区经济发展矛盾凸显。除自然因素(气候)对草地生产力的影响外，随着人类的频繁经济生产活动，草原生态系统更加复杂多变。在自然因素不可控的情况下，唯有对人类活动进行有效规范与管控，才能实现草原生态系统与经济系统的协调和可持续发展。

第一，加强草原地区农业技术推广，促进农牧民持续增收。通过长达十几年的全域禁牧封育政策的执行，草原地区农牧民已接受了圈养的生产方式与管理，可脱离其赖以生存的草原，并逐步形成一套有效的圈养和管理体系。但就调查中出现的偷牧反弹情况，以及农牧民想继续扩大养殖规模和对生产技术的需求意愿对比分析，笔者认为应在调研的基础上，有针对性、适时推送养殖技术和市场信息，以有效对接农牧民生产需求，提高农牧民生产技术水平。通过加快出栏周期，降低养殖成本提高养殖效益，让农牧民看到科技与生态“红利”，从而彻底放弃通过放牧节约成本的“蝇头小利”。适当调整生态补奖政策，降低生产成本，促进农牧民持续增收。

第二，大力推进草原确权登记工作，增强农牧民生产积极性。草原产权制度的建立，是把草原的使用权、经营权、保护权真正落实到农牧户，具有充分调动广大牧民保护草原，建设草原的主动性，进一步调动农牧民生产的积极性，对促进畜牧业的健康发展有着积极作用[14，15]。针对宁夏草原条带分布与片段化的情况，为实现有效的管护与利用，在草原面积较小或户均面积较小而无法分草到户的地区，以村组为单位，发展集体经营或联户经营的模式，提高农牧民自组织程度，形成草原互管共用同收益的模式。针对自然资源与人文景观独特草原区域，通过科学评估与资源整合，尝试发展生态旅游与草原经济，弘扬具有宁夏特色生态合理性的草原文化。

第三，加强乡村自治淳化质朴民风，调动农牧民保护草原的自觉性。根据宁夏草原监测数据显示，宁夏草原生态环境的退化的主要原因除草地类型与气候的因素，更多是农牧户生产发展、城镇化建设等外界干扰因素。特别对于禁牧成本高以及禁牧反弹情况，根据调查感受“堵不如疏”，在现有草地管护制度的基础上，激发农民户的草原情节，倡导建立乡村草原管护自治制度，发挥村民委员会村民自我管理、自我教育、自我服务的基本功能，充分调动农牧民保护草原的自觉性和主动性，强化农牧户在草原管护中的自我监督与管理职能，提升草原生态建设重要性的认识，涵养淳化质朴民风，树立“绿水青山就是金山银山”的意识。

第四，长期全域禁牧有待商榷。宁夏草地生态脆弱，破坏容易恢复难，需要恢复的周期长，面临着“一封了之”和“一放就开”的两难困境。全域围封给草原得以休养生息的机会，短期内可有效遏制草原继续退化的态势，但并不能完全解决严重退化问题。目前草原生态保护政策与项目都是具有时效性的，若无后续政策，一旦开牧，禁牧成果将前功尽弃。同时，在长期监测和调查中也发现，禁牧环境下草原植被完全处于自然竞争状态下，许多多年生草本逐渐消失，被受降雨影响较大的一年生草本替代，这对保持草原物种多样性和保护当地的特有物种极为不利。加之广大农牧民对圈舍饲养对宁夏盐池滩羊这种窄生态适应性品种肉质风味的保持和品质退化表示出极大的担忧不无道理。因此，对于立地条件相对较好、草原生产力较高的地区，尝试刈割或划区轮牧、季节性轮牧等试验方式进行合理利用，提高草原经济价值，构建相关制度政策，是未来需要探讨和研究的课题。

第五，坚持生态保护农民增收相统一协调，提高可持续发展能力。生态保护是草原生态保护与管理政策体系的核心内容，其政策目标是对草原生态的可持续、草原地区经济的可持续和农牧民生产生活的可持续发展。调查中，大部分农牧民对于禁牧这一政策表示支持，认同禁牧是目前最为有效的草原保护政策，且长期可行。为提高禁牧区可持续发展能力，一是继续实施禁牧封育和草原生态保护补奖政策，坚持重点与面上治理相结合、工程项目与自然修复相结合，全面加强草原生态保护与管理；二是借助乡村振兴战略，因地制宜发展乡村旅游等生态产业，转变生产方式，增加草原地区经济发展的内生动力；三是加快现代草原产业，巩固生态建设成果，促进草畜产业提质增效，实现农牧民持续增收；四是提高农牧民受教育程度和职业技术能力，拓宽草原地区农牧民就业增收途径。