《政府网站网页归档指南》（DA/T80—2019）内容解读与思考

金凡

摘要：《政府网站网页归档指南》（DA/T 80—2019）是国家档案局为规范政府网站网页信息归档工作而发布实施的档案行业重要标准，本文对该标准的重要特点、基本内容、突出亮点进行解读，并就存在的不足提出改进建议。

关键词：政府网站网页归档电子政务

2019年12月16日，国家档案局发布了《政府网站网页归档指南》（DA/T 80—2019）（以下简称本标准），自2020年5月1日起实施。本标准是我国档案行业首个针对政府网站网页归档的规范，它的发布与即将实施，是国家信息化发展战略、电子政务建设、档案信息化建设等共同作用的结果，具有科学性、必要性、现实性。本标准的适时发布与实施，将不断提升和规范政府网站网页归档质量、进一步提高我国电子政务信息资源建设水平、持续促进政府网站网页信息有序归档与长期保存，进而实现国家机关和档案部门规范开展政府网站网页归档工作、加强政务网络信息资源安全与保密工作、提高政务信息管理资源管理与服务水平，为实现电子政务建设“让数据多跑路、让群众少跑腿”的目标打下坚实基础。本标准是依据GB/T 1.1—2009给定的有关规则起草制订，标准主体部分为9章，主要内容包括：范围、规范性引用文件、术语和定义、总则、归档范围和保管期限、收集、整理、移交接收、网页归档功能模块要求等。

一、本标准重要特点

本标准是档案行业首个发布实施的、针对政府网站网页归档的标准，它面向我国电子政务工作活动中政府网站系统及政务信息资源建设的实际，为规范和指导政府网站网页归档活动，保障国家机关与档案部门开展政府网站信息资源建设、政务网络档案信息资源建设，实现网络环境与数据管理新场景下档案工作“为党管档、为国守史、为民服务”的宗旨，提供规范与指南。本标准内容具有针对性与现实性、规范性与体系性等重要特点，在政府网站网页归档原则、归档范围和保管期限、收集、整理、移交接收、归档功能模块等方面，能够起到具体而又明确的规范作用。与业已发布实施的档案行业相关标准相比，本标准具有如下特点：

（一）针对性与现实性

随着国家信息化发展战略、电子政务建设、大数据技术、5G技术等国家战略与新技术新应用迅速发展，传统互联网络与移动互联网络深度融合并存的格局已悄然形成，政府部门通过政府网站开展政务活动已成为提高政府效能的重要举措。在开展电子政务活动中，国家机关与档案部门如何有效管控这些政府网站网页信息，保证政务网站网页信息有序归档与安全保密，保障政府网站网页信息真实、完整、可用、安全，提升政务网站网页信息品质和管理效益，已成为政府部门和档案部门面临的现实问题。本标准直接面向这些实际问题，对政府网站网页归档原则、责任主体、过程、要求等主要方面进行规范，其发布实施具有针对性。

政府网站系统的建设与运行，促使政府、企业、公众之间的沟通交流和业务办理变得更加便捷，而政府部门在其履行管理与服务职能活动中，围绕政府网站形成、积累了大量的网页信息，这些政府网站网页信息分布于不同平台、不同系统、不同数据库、不同存储载体中，很多政府网站网页信息处于分散、游离状态，存在載体安全和内容安全等多重风险。在新环境下对于如何规范政府网站网页归档行为，保障政府机关和档案部门对政务网站网页有价值信息进行有序归档、安全管理、长久保存，本标准具有很强的针对性。

此外，本标准具有很强的现实性。在我国电子政务建设下，不断提升政府网站信息资源管理效益，已成为电子政务信息资源管理实现精细管理、品质管理、内涵建设的必然要求。政府网站网页信息种类多样、内容丰富、载体多元，这些政务网页信息具有多种存在和表现方式，如按政务信息种类可以分为单向信息（信息发布类、解读类等）、多向信息（交流互动类等）、业务流程信息（办事服务类等）；按照政务信息存储载体可以分为电学、光学、磁性存储介质等。如何有效规范政府网站网页信息归档工作、实现政府网站网页信息长久保存、安全可读、有效利用，从而不断激发政府机关和档案部门政府信息管理与服务能效，是一个重要的问题。本标准的发布实施，使政府网站网页归档工作“有标可依”，为解决因相关标准缺失而导致政府网站网页信息应归没归、归档不规范、归档网页信息数量与质量参差不齐等现实问题，提供了标准支持。

此外，政府部门在电子政务活动中产生了大量的政府网站网页信息，这些政府网站网页信息具有成分多样、品质不齐、价值各异等特点，需要加强政府网站网页信息归档、提高政务信息资源建设水平、处理好政务信息管理成本与效益关系。本标准以规范政府网站网页信息归档为着力点，为提升政府网站网页信息归档质量和归档政务信息管理效益提供了规范，具有很强的紧迫性、必要性、现实性。

（二）规范性与体系性

本标准从政府网站网页归档的范围、规范性引用文件、术语和定义、归档范围和保管期限、收集等9个方面，并结合政府网站网页信息形成、收集、整理、移交接收等客观实际，围绕政府网站网页归档原则、归档责任主体与责任划分、归档范围与保管期限、归档流程、归档功能模块等内容进行了规范和限制，有力地保障了政府网站网页信息归档做到“应归尽归”“数质皆优”的总体要求，具有规范性。本标准还规定，在政府网站系统建设中，要满足政府网站网页信息归档要求，在“9网页归档功能模块要求”下设置3款“9.1通则”“9.2归档模块功能设置”及“9.3归档功能模块维护”，分别对政府网站网页归档功能模块建设总要求、功能设置、模块维护等3个方面进行限定，规范性十分明显。要建设满足政府网站网页归档要求的政府网站系统，本标准结合《电子档案管理系统基本功能规定》等相关文件要求，在建设原则、实现途径、一般过程等方面进行规范和指导；此外，本标准还紧密结合政府网站网页归档实际，为国家机关和档案部门开展政府网站网页归档工作提供了指南。

本标准的规范性特点，还体现在政府网站网页归档过程与环节中。随着电子政务建设深入发展，大量政务活动都通过政府网站平台来开展，这就促使政府网站网页成为政府信息资源重要的汇聚地和载体，因此，规范政府网站网页归档，对于丰富政务信息资源、维护政务信息安全、保证重要政务信息长久可用，具有非常重要的意义。本标准依照政府网站网页归档的一般流程，对政府网站网页归档过程与主要环节进行规范，如“6收集”中明确规定需要落实的3个方面，即“6.1收集的时间”“6.2收集的内容”“6.3归档文件格式”，从而对政府网站网页归档中收集工作所包含的具体内容进行规定。本标准还对政府网站网页的归档原则、过程、环节、功能模块建设要求等进行具体规定，便于在实际工作中落实政府网站网页归档工作的各项要求，表现出很强的规范性。

本标准对政府网站网页归档进行规范，与有关国家标准、档案行业标准等一起组成标准体系，具有体系性的特点。在本标准中规范性引用文件有三个，主要包括：两个国家标准，即《电子文件归档与电子档案管理规范》（GB/T 18894—2016）、《电子文件存储与交换格式版式文件》（GB/T 33190—2016），1个档案行业标准，即《版式电子文件长期保存格式需求》（DA/T 47—2009）。这些引用标准内容丰富、覆盖面广，涵盖电子文件格式、电子文件归档、电子档案管理、电子文件信息系统建设、电子档案信息系统建设等多个方面，围绕政府网站网页归档标准共同构成标准体系，体现出体系性。此外，在“9.2归档模块功能设置”中规定：政府网站网页归档功能模块的基本功能，需要参考《电子档案管理系统基本功能规定》中的相关要求并进行科学设置，而参照国家档案局于2017年12月15日印发的《电子档案管理系统基本功能规定》文件，对电子档案管理系统的定义、适用范围、总体要求、电子档案管理流程等方面进行具体规定，这就使得本标准与相关规范、标准有机融合在一起，共同组成标准体系。本标准与其他有关规范和标准组成标准体系，有利于发挥标准体系整体优势和综合效能，便于简化标准内容、突出标准重点、易于标准执行，这种引用和参考方式的使用，使本标准体系性特点更为突出。

二、本标准基本内容与突出亮点

作为对政府网站网页归档进行规范的指南，本标准在内容上具有规范性、体系性等特点，在规范和指导政府网站网页归档工作、丰富和优化政务网站信息资源、保障政务网站信息资源安全等方面起到重要作用。本标准基本内容（见表1）及突出亮点如下。

（一）本标准为政府网站网页信息有序归档与科学管理提供有力支持

伴随着电子政务的建设和不断发展，政府部门在互联网上建立起各级各类政府网站，积极开展政府对政府、政府对企业、政府对公众的电子化政务活动，在提升政务效能、更好地服务于企业和公众等方面发挥了重要作用；与此同时，随着移动互联网络、大数据技术、智慧政务等新应用和新技术的发展和升级，数量众多、质量各异、价值不齐的政务信息在政府网站上以网页形式存在，如何有效管控政府网站网页信息、保证政府网页信息质量和安全保密、保障电子政务“业务留痕”、实现有价值的政务信息长久保存和有效利用就成为一个亟待解决的问题。本标准将为政府网站网页信息实现科学归档、进而实现有效管理提供有力支撑。

本标准以规范和指导政府网站网页信息归档为主要对象，紧密结合政府网站建设和政务网站网页信息生成、管理等客观实际，为实现政务网页信息有序归档、科学管理、长期保存提供支持。随着电子政务的建设和发展，越来越多的政务信息围绕着政府网站不断形成、积累，政府网站网页信息以可扩展置标语言（XML）等形式进行描述，而超文本标记语言（HTML）作为网页制作的必备工具，可以在超文本中集合文本、图片、链接、音乐、程序等多种元素，将政务网站网页信息以图文声像并茂的形式表达出来，起到传统媒体和单一元素媒体所达不到的效果。要实现政务网站网页信息的有效管理，建立科学合理的政府网站网页信息归档规范必不可少，本标准从政府网站网页归档原则、责任主体、责任划分、网页归档范围和保管期限等多个方面进行规范，便于政府网站网页归档主体分清责任、明确归档范围与保管期限，进而为开展收集、整理、移交接收等归档环节提供了前提和保障。

在电子政务环境下规范政府网站网页归档，是实现政府网站网页信息有效管理、安全保密、长久保存的重要基础。本标准从政府网站网页归档责任主体及范围、归档范围及保管期限、收集、整理等归档基本内容出发，围绕归档职责、归档方式方法、归档功能模块设置等主要方面进行规范，为政府网站网页归档构建起全方位保障体系。如在“4.3网页归档责任划分”中规定，政务网站主办单位负责本单位网站网页归档，并指出要“明确责任部门具体落实网页归档的相关工作”，并进一步规定相关责任部门职责，即档案部门、网站管理部门、信息化管理部门及其各自职责，这种既相对分开又相互合作的作业模式有利于政府网站网页归档工作落到实处，为政府网站网页信息有效归档和品质管理提供了有力支持。规范政府网站网页归档工作，已成为国家机关和档案部门实行政务信息精细化管理、实施政府“数据赋能”的重要前提和必然要求。

（二）信息系统建设与信息生命周期理论为本标准制订与实施提供支撑

政府网站系统及网站网页归档功能，对电子政务系统建设、政府网站系统建设有着很强的依赖性，信息系统建设理论为政府网站建设与运行维护、为政府网站网页归档顺利实施和落地，在学理层面提供支撑。一般认为，政府网站建设属于政府信息系统建设范畴，并遵循信息系统建设的一般过程和主要阶段，即系统规划、系统分析、系统设计、系统实施、系统运维等过程和阶段。要使政府网站具有强大的网站网页自动归档功能，就需要在政府网站建设过程中按照信息系统建设规则，通过嵌入、独立、整合等不同方式使原有或新建的政府网站系统，具有网页归档功能模块，从而自动实现政府网站网页信息实时归档或定期归档。依照信息系统建设理论，可以使得具有网页归档功能的政府网站系统建设更加便捷、有效，可以在控制信息系统建設投入成本的前提下，不断提高政府网站建设和政府网站网页归档效益。

从本标准主体内容和规范对象来看，其实质上是围绕信息生命周期整体过程、主要阶段、重要环节来展开，遵从信息生命周期理论。政府网站网页归档指南的发布实施，其实质是对政府网站网页信息通过生成、收集、整理、移交接收等环节进行规范，达到政务网页信息及时归档、有序归档、安全管理、长期保存的目标。电子政务网站系统建设要遵从政务信息生命周期的整体过程及各阶段规律，采取切合实际、注重效能的约束和控制方式，将本标准的精神实质、丰富内涵、执行要求等深入贯彻到政府网站系统建设和归档的工作中去，为政务网页信息归档工作、归档后开展政务信息科学管理和有效利用工作，打下稳固基础。在电子政务环境下，政务网站网页信息都是以特定数字对象往复运动于政务数据连续体当中，因价值形态不同而呈现出不同功能和作用，进而引发在不同信息场景下的不同管控策略和管控模式。可见，信息生命周期理论能够为政府网站网页信息实现有序归档、科学管理、安全保密、长期保存，提供有效的保障。

信息系统建设与信息生命周期理论，可以为建设政府网站系统、实施政府网站网页信息归档、构建覆盖政务网页信息全生命周期的信息管理与服务体系，起到重要的作用。而要建设具有网页归档功能的政府网站系统，就需要结合政府部门业务流程和数据流程，围绕政务信息全生命周期对政府网站系统进行建设，并紧密结合已建、在建和拟建政府网站系统实际，将本标准规定的归档规范与要求，有机融合到政府网站信息系统建设中去，使得以政府网站网页归档为起点的网页信息、政务信息全生命周期管理变成现实。

三、本标准不足与改进建议

本标准内容较为简洁，主体部分包括9个章节和2个附录，共6页，但简洁之余又表现出一些不足和缺失。如术语和定义数量不足，在“3术语和定义”当中，仅界定了3个术语和定义，这对于政府网站网页信息归档规范来说，其核心术语和定义存在不足，如政府网站（Government Websites）、动态网页（Dynamic Webpages）、静态网页（Staticwebpages）等，而在本标准中所引用的3个规范性文件，如在《电子文件归档与电子档案管理规范》（GB/T 18894—2016）、《电子文件存储与交换格式版式文件》（GB/T 33190—2016）、《版式电子文件长期保存格式需求》（DA/T 47—2009）等标准中，都没有对上述术语和定义进行界定。这种重要术语与定义数量不足，不便于在具体网页归档工作中落实和执行标准，从而影响本标准实际效果。

术语和定义表述不准确。在本标准中术语和定义有3个，分别如下。“3.1网页归档”（Webpage Ar？ chiving）被界定为“将网站中对国家和社会具有保存价值的网页信息进行收集、整理、移交接收的过程”，将价值主体限定为“国家和社会”显得不够全面，还应该包括“个人”，从而体现出归档网页价值的全面性；在本术语和定义中，归档对象界定的是“网页信息”而不是“网页”，因此存在定义内涵和外延不一致的嫌疑，建议将“3.1网页归档”改为“3.1网页信息归档”，修改之后表述更加明确直白、便于理解和执行。“3.2网页档案”（Webpage Record），在本标准中将“档案”译为“re？ cord”容易导致误解，在《电子文件归档与电子档案管理规范》（GB/T 18894—2016）与《电子档案管理基本术语》（DA/T 58—2014）等标准中将“电子档案”译为“electronic records”，而不是“electronic record”，将“档案”译为“records”或“archives”，则更加强调档案是有价值的文件有机体这一基本观点。“3.3网页归档功能模块”（Webpage Archiving Functional Module）中，对归档功能模块进行界定，依据信息系统层次结构与系统功能分析，政府网站系统应包括三个层次，即系统、子系统、模块，结合本标准实际，需要考虑将“系统”加入到“网页归档功能模块”中去，变成“3.3网页归档功能系统模块”，通过修改使得本术语更加清晰、明了、具体，进一步体现出功能模块与子系统、系统的依存关系，同时也表达了将“网页归档功能模块”全面纳入政府网站系统建设的紧迫性、必要性、可行性。

本标准在规范政府网站网页归档细节上存在疏漏。如在“6.2收集的内容”中规定，网页信息收集“可视静态内容”，而网页中的动态内容在满足相关要求前提下“也可进行收集”；而在一般情况下，政府网站某一网页可以呈现单一主题或多个主题，在进行网页归档操作时，应在技术条件、存储条件等许可的情况下，同时在保证归档网页真实性、可用性、安全性前提下，保证政务活动中形成的网页信息内容、背景、结构及管理过程等数据齐全完整。这就需要做到“应归尽归”，而不是模棱两可的“可收可不收”。又如在“7.3数据组织”中规定，网页档案可依据一定的编号规则采用“层级文件夹”形式进行存储，而常见数据组织中主要有层次、网状、关系等三种方式，对内容丰富、种类多样、成分多元的政府网站网页信息的归档来说，应推荐采用关系型数据组织方式，因为关系模式可以较好地结合第三方工具，自动实现XML与关系型数据库数据之间的转换，满足政府网站网页信息实时抓取、柔性转换、自动归档，从而减少人工归档作业环节，提升了归档效率。

总而言之，作为我国档案行业首个规范政府网站网页归档工作的标准，本标准的发布实施，必将不断提高政府网站网页归档质量，为进一步指导国家机关及其档案部门规范开展政府网站网页归档工作，实现政府网站网页信息有序归档、安全管理、长期保存，不断促进政府网站网页信息资源更快更好的服务于政府、企业、公众，起到有力的规范和推动作用。

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作者单位：郑州大学信息管理学院