海事声明签注服务的法律效力探讨

金加骏

一、海事声明签注服务的概念、背景以及意义

1.海事声明签注服务的概念

海事声明签注服务是海事管理机关一项特殊的海事处理工作。2016年2月5日交通运输部海事局发布规范性文件《船舶海事声明签注服务管理规定》（以下简称《海事声明签注服务规定》），明确海事声明签注服务是海事管理机构应当事船舶申请办理海事声明签注时，对海事声明的内容进行书面审查，签注“准予备查”以表明船方向海事管理机构申报过有关海事声明事项的行为；其中“海事声明”是指在船舶遭遇恶劣天气或意外事件引起或者可能引起的船舶与货物损坏、环境损害、人员伤亡等情况，以及船舶发生其他意外情况，船方在抵港后向海事管理机构递交的声明[1]。

2.海事声明签注服务的背景以及意义

海事声明签注服务来源于海事签证，是一项国际通行的习惯做法。目前常见的做法是，当责任船舶不明或者逃逸，又或者当船舶遭遇或经历了不良事件、影响或可能影响到本船的利益时，为达到免责、索赔或者在后续的工作中处于有利地位的目的，船舶当事人通常会主动向主管部门呈交申请报告来说明事件的经过，以便事先得到海事主管机关对报告内容的认可。由于经海事主管机关签注的报告文书或证明的材料可以成为持有者申述、主张其权力的文件依据，也成为承运人主张免责、宣布共同海损和船、货方向保险人索赔的重要证明文件，因此海事声明签注对船舶当事人来说是一种积极主动的自我保护行为[2]。

二、海事声明签注服务的现状以及影响

2017年2月19日，大连滨海海上客运有限公司所属的“中山旅游1”轮从大连港驶往广西防城港，途中，在长江口灯船东北约60海里处水域（概位32°02.1′N，122°52.6′E）遇风浪，机舱进水造成舵机故障，船舶失控，随风浪漂移，最后倾覆沉没。随后，该船当事人向海事主管机关申请办理海事声明签注，并以此作为依据向保险公司索赔。这看似一起简单的单船事故，由于主要证据——船舶的灭失，办理海事声明从而获得赔偿也是依法依规，然而结果是，保险公司以该船舶当事人骗保为由报案并由公安机关将其拘留，同时相关海事人员也被询问调查。笔者对海事声明签注服务的现状及其在主管机关、保险公司以及船舶当事人中的影响进行以下分析。

1. 海事声明签注服务成为主管机关棘手难题

海事主管机关如今面临着一个两难的局面：一方面，海事主管机关在办理海事声明签注服务时自身存在较大的法律风险，尤其是对于单船证据灭失的海事事故，稍有不慎便会有联合船舶当事人骗保的嫌疑；另一方面，作为相对人依法提出的行政申请，海事主管机关又不得不履行职责。这种既要保护自身、规避法律责任风险，又要承担起政府职能的情况，使得海事声明签注服务已然成为海事管理机构的一个“烫手山芋”。

2. 海事声明签注服务难以取得保险公司的信任

相对海事行政主管部门存在的法律风险，保险业界对于动辄几百万的保险赔偿处理起来也是慎之又慎。现如今保险业更倾向于自己对海事事故的调查取证，而对于出具的海事声明签注服务往往采取不信任的态度。虽然这可能是船舶保险业逐渐发展成熟的表现，但更深层次的原因是我国的海事声明签注服务存在着诸多漏洞，这些漏洞完全可以使船舶当事人仅凭一张海事声明签注就骗取巨额保险赔偿金，以致保险公司蒙受巨大损失。因此现状是船舶当事人即使拿着海事声明签注办理理赔，保险公司一般也不予办理，甚至在证据灭失、事实模糊的情况下还会以骗保诈骗起诉当事人。而作为保险公司既要当“乙方”，又要当“调查者”的双重身份，也反映出海事声明签注在保险理赔时已无公信力可言。

3. 海事声明签注服务无法成为当事人及时获得赔偿的有力依据

从实际情况和现实需求来说，海事签注服务的存在很大一部分原因是要解决船舶发生海上事故后，因证据灭失导致的无法及时赔偿的问题，尤其是两船之间发生碰撞事故时，如责任船舶不明或逃逸，受损船舶无法获取赔偿，为不影响船期、不扩大损失，只能通过办理海事声明签注，向保险公司申请保险金[3]。就上述情况来说，船舶当事人只能以海事声明签注作为短期获得赔偿的唯一方法，然而现实情况是即使办理了海事声明签注，能不能及时拿到保险金也取决于保险公司的态度，如果保险公司对当事船舶发生海上事故有疑义，那么只能通过进一步的海事调查或者海事诉讼后才能理赔，对于单船沉没、碰撞后责任船舶逃逸等类似证据灭失的情况，整个理赔过程直至闭环的周期将十分漫长，这显然是船舶当事人不愿意见到的。

三、海事声明签注服务依旧存在诸多问题

《海事声明签注服务规定》的目的是解决原“海事签证”在实施过程中存在的诸多问题，比如公证性描述和备案备查的实质行为存在互相矛盾之处。但笔者认为，虽然海事声明签注服务是考虑到海事管理机构规避法律责任风险的进化产物，但同时也变相弱化了海事声明签注服务在法律上的效力，使之在主管机关、保险公司和船舶当事人这三者中的作用越来越小。

1. 海事声明签注服务的行政确认内容依旧模糊

确认内容重点没有发生实质上的改变。要知道原海事签证实质上是一种依申请进行的行政确认行为，而行政确认是行政主体依法对行政相对人的法律地位、法律关系或有关法律事实进行甄别，给予确认、认定、证明并予以宣告的具体行政行为。海事声明签注需要证明的是某种法律行为、法律文书或法律事实的真实性和合法性，如果仅是证明船舶当事人确向主管机关申报过有关海事的行为，则毫无行政确认的意义。

2. 公证性到服务性的转变，弱化了法律属性

原“海事签证”指签证机关应船方申请，对其提交的有关水上交通事故文书的内容进行初步核查，签注“准予备查”以证明船舶当事人确向签证机关申报过有关海事的公证性行为。虽然作为海事管理机构并没有受国家公证机关的授权，也不具有独立的司法公证权利，但考虑到船舶海事签证的专业性和技术性的特殊要求以及作为海事机关保护当事人合法权益的一个便民做法[4]，对其“公证性”有一定的需求。而《海事声明签注服务规定》中取消了“公证性行为”这一定性词语，以偏向公众性的“服务”二字代替，虽然在如今提倡的“放、管、服”政策下，“服务”显然更贴近当今政府职能转变为服务性政务的理念，但需要辩证看待的是，政府的行政行为是一种“法律行为”，具有法律属性，而“服务”是否会弱化甚至消除政府的行政行为这一属性？倘若失去“行政行为”的支撑，海事声明签注服务也就没有政府行政确认行为的公信力可言了。同时，笔者认为“服务型政府”更多的是对行政相对人提供相应职能方面的保障，更是一种执政执法的态度和观念，而如果以模糊政府的行政行为、减弱政府法律属性来迎合“服务型政府”，不仅无法对相对人提供有力保障，而且将使行政单位处于法律风险之中。

3. 海事声明签注服务依旧无法保证声明内容的真实性和客观性

在《海事声明签注服务规定》中，第九条明确规定“申请人对递交的海事声明及所附材料的真实性负责”，此条规定虽然与我国《保险法》中投保人义务相契合，但不同的是，由于海事事故赔偿金额较大，又或者申请人急于想拿到保险赔偿，递交的海事声明和材料往往都略微对己方有利，这在一定程度上也会影响海事声明签注的客观性。同时第十条规定“海事管理机构收到海事声明及所附材料后，仅做书面审查”，该描述带来的结果是：一方面，由于缺少对海事声明签注相关的法律约束，在大多数情况下，海事管理机构无须到现场核查，便可在声明中签注“准予备查”，完成海事声明签注工作；另一方面，由于海事管理机构同时是船舶、船员的行政管理者，船方或船员往往担心海事局勘查现场时会提出船舶安全管理方面的缺陷，对海事局到船现场核查较为排斥，极少主动要求海事管理机构来现场勘察，这种既是行政管理又是“服务”的双重身份最终导致海事签注服务的形式大于作用。需要指出的是，无法保证声明内容的真实性和客观性也是保险公司不信任海事声明签注的一个根本原因。

4. 海事声明签注服务作为证据时条件不足

《海事声明签注服务规定》第五条第（二）项中把海事声明签注内容描述为“准予备查”。若从证据学角度来讲，海事声明签注服务只是一种备案备查的行为，在诉讼或者理赔中并不能作为证据。虽然从签注文书、资料的用途和签注机构的地位来看，海事声明签注具备了公证工作的某些特征，但究其根本，其工作本身并不是一般意义上或者法律意义上的公证工作，即使作为政府行政机关出具的文件，具有一定的公信力，然而最后是否有作用仍取决于保险公司；在海事诉讼中，海事法院也更倾向于将海事调查报告作为重要依据，虽然可能也会参考海事声明签注，但由于其“备案备查”在证据上的局限性，海事签注很难也不可能超越一般证据的效力，只是在无法提供其他证据的情况下起提供线索的作用。基于海事声明签注并不具备司法意义上的独立性，同时签注服务机关仅对船舶当事人向海事管理机构申报过有关海事声明事项的行为负责，不对申请人的主张及未来的证据效力负责，故海事签注能否作为诉讼和理赔的证据，法院和保险公司都有很大的选择权。

四、海事声明签注服务仍有其作用

从办理情况和影响力分析，《海事声明签注服务规定》继续实行确实略显尴尬，但笔者认为，海事声明签注在一些情况下确有存在的必要。

2016年7月，“宇航95”轮在长江某码头载运卵石，因受河心主流及头滩外侧泡水影响，失去恢复力矩而翻覆。事后，该船舶管理公司立刻向海事管理机关报案并要求办理海事声明签注，海事管理机构经调查后在声明中签注，确认该事故为单方责任事故，事故直接原因系当班船长对事发水域因洪水引发的水势流态变化及其危害估计不足，操作不当。但保险公司以海事机构作出的水上交通事故调查报告中认定的部分事故原因与签注内容不一致为由，认为该事故是因船长对事发水域水势不熟悉而引发，不予理赔。在随后司法诉讼中，法院认为海事声明签注对事故原因进行了分析与认定，且因洪水引发的水势流态与事故调查报告中对于水流描述并无冲突，可以认定该案系船长面对洪水引发的水势流态变化操作不当而造成的，最终一审判原告即该船舶管理公司胜诉。

从上述案例中不难看出，海事声明签注在海事司法诉讼中，尤其是对于单方责任事故，仍可以起到重要作用。因此，相对于取消海事声明签注服务的观点，笔者认为保留海事声明签注服务不仅是一个政府单位责任担当的体现，更为船舶当事人自我保护提供了保障。

五、关于海事声明签注服务的建议

笔者从以下几个方面进行探讨并提出建议，以发挥海事声明签注服务应有的作用。

1.明确海事声明签注服务的法律地位

作为保护当事人合法权益的一项措施，海事声明签注服务有存在的必要，但如何发挥其应有的作用，还需要为海事声明签注服务正名。考虑到船舶海事签注国际性、专业性和技术性的特殊要求，海事声明签注服务应重新回归“公证性”这一性质，与此同时海事管理机构应向司法机关或者公证机关申请该项的公证业务，或者向有关机构授权或委托海事机构办理海事声明签注。如此，便可以解决海事声明签注服务在证据学上站不住脚这一局面。拥有这种公证资格表明了海事主管机关具有与公证机关同等的法律地位，即一经海事管理机构证明签注内容的真实性、合法性，即具有了法律证据效力[5]，那么船舶保险公司或者海事法院应在赔偿和诉讼中予以认可。虽然这在一定程度上增加了海事管理机构被诉讼的风险，但从某一角度来讲，这也正是海事自信、责任和担当的体现。

2.摆脱形式，落实规范海事声明签注服务

有了公证性的保障还不够，规范海事声明签注服务才能使之摆脱形式。现如今的《海事签注服务规定》的内容并不够全面，如何真正摆脱海事声明签注服务的尴尬局面，还需要从细节处规划海事声明签注服务的管理规定。首先，办理海事声明签注的人员并不像安检员、海事调查员一样必须经过培训、考试，海事行政执法工作人员都能进行签注，导致签注内容和意见往往不够专业，降低了海事声明签注的技术性和专业性，变相影响到海事声明签注的公信力。《海事声明签注服务管理规定》应规范海事签注人员的资格，可参考安检员和海事调查员的培训、资格认证流程，又或者可以明确地把海事声明签注纳入海事调查员的职责范围内。其次，加强海事声明签注中声明内容的真实性。这要求我们海事管理机构必须进行实地勘察之后，方能办理海事声明签注，同时为了更好地履行责任，在声明中应附加船舶设备受损照片、视频等实地取证材料作为辅助。最后，把船上法定文书作为核查重点。比如通过查看检验证书、技术资料以确定船舶是否适航，核查航海日志、轮机日志、车钟记录簿了解船舶当时所采取的措施等详细情况，并把上述文书资料以盖章复印件的形式附于海事声明签注之后，以印证海事签注的内容，相应地也可以作为日后海事法庭上的证据。

3.借鉴国外经验，增加签注种类，提升证据力

在英国，有关船舶碰撞引起的海事适用于《有关船舶碰撞诉讼的特别规定》，该规定既是程序规则，又是证据规则。在该规定中有一项值得我们借鉴的制度——初步文书制度。英美证据法理论视初步文书为诉讼当事人的自认，是一种证据。从英国最高法院规则的规定中可以看出，初步文书具有双重的法律效力，即初步文书本身是一种船舶碰撞证据材料，同时又是一种“对事实的陈述”，填写了初步文书，即具有完成举证的法律效力。实行该制度还有另外一目的，就是使有关方可以在短时间内收集到船舶碰撞案件的证据材料[6]。联系我国的《公证法》，其中第五章第三十六条规定经公证的民事法律行为、有法律意义的事实和文书，应当作为认定事实的根据，但有相反证据足以推翻该项公证的除外。故为增强公证行为的公证力和公信力，可以借鉴初步文书的相关规定，对一些特别的海事事故，增加类似于“初步核查”等程序制度，这在实地勘察之后是可以做到的。实行“初步核查”制度，可以避免在实践中，当事船舶在发生事故后在赔偿和诉讼中因为利益和责任关系，修正对己方不利的数据资料，通过假证损害原告的合法权益影响案件的公正审理。当然海事声明签注只是针对表面现有情况进行的陈述，考虑到与海事调查的区别，海事声明签注应该是一种单纯的公证行为，这要求在实地勘察时不应夹带任何海事调查以及行政处罚等，从而减少船方不必要的顾忌。增加海事声明签注种类，是改变海事声明签注服务地位的重要措施，是海事自信的具体表现。

六、结语

海事声明签注服务如今依然作为一项海事管理部门的业务存在，但如何充分发挥其作用道路依然漫长。笔者认为，海事声明签注服务现在遇到的问题是可以解决的，其关键是海事管理人员对海事声明签注做法的掌握程度，以及对国内国际航运惯例的了解程度，最后是海事管理机构向司法机关申请公证权力的决心和海事自信。