科研事业单位经济建设项目全面预算绩效管理思考

邱巧根

摘要：对科研事业单位来讲，基本建设管理是其薄弱环节。而近年来，财政对科研投入力度加大，对科研事业单位基本建设项目管理来讲，其所面临的挑战更加巨大，经济建设项目对照新意见要求实施全过程预算绩效管理意义重大。文中，主要就针对科研事业单位经济建设项目全面预算绩效管理进行探讨。

关键词：科研事业单位;经济建设项目;全面预算;绩效管理

一、前言

基本建设项目管理历来是科研院校管理上的一个薄弱点，纵观党的十八大以来历次中央及地方巡视发现的问题清单中，基本建设管理是一个重要的风险点，也是一个共性的问题。从分析基本建设管理问题的根本原因看，也不单是缺乏相应的规章制度、缺少制度管人制度管事。2018年9月1日《中共中央 国务院关于全面实施预算绩效管理的意见》（后称“新《意见》”）对当前预算绩效管理存在的突出共性问题作了精要概括和表述。

科研事业单位经济建设项目资金来源大多为财政性资金，属于“新《意见》”全方位、全过程预算绩效管理规范的范畴。不同领域的经济建设项目有不同预算绩效目标，不同行业单位有不同的预算绩效管理模式体系，现根据新《意见》，结合本单位实际，针对农业科研经济建设项目预算管理各环节的薄弱点和问题及现象进行梳理，作为全面预算绩效管理的思考。

二、当前基本建设项目管理存在的问题

（一）外部管理制度要求不足

为加强政府性资金经济建设项目资金预算绩效管理，2013年就出台了《经济建设项目资金预算绩效管理规则》（后称“《规则》”），但重点在预算支出绩效，而不是全过程预算绩效管理。政府部门原有粗放治理方式管理，不注重对花钱部门的绩效管理，不以结果为导向，不强调成本效益，不硬化责任约束，从而出现花钱不必问效、无效不问责各种乱象，缺乏应有的完善制度体系，缺少应有的外部制度或国家层面刚性管理制度的约束和引导。

（二）当前财政部门对预算单位最硬性考核指标层次性太低

目前财政对各基层单位部门预算安排资金最大的考核是预算执行率，也是次年度安排资金的一个重要考量。对年度性部门预算安排的经济建设项目来说，由于建设项目存在一定的周期性，实质上无法按季度执行率来考核，因此当部门预算安排中经济建设项目年度预算资金安排占比较大的话，对整个部门的预算执行率还是有较大影响的，从而产生不利引导。至于其他绩效管理目标的考核评价，由于财政绩效评价体系还没完全建立，基本过几年以后在抽查性绩效评价审计中得以评价，预算绩效评价管理时效存在很大滞后性，对实行全面预算绩效管理的推动效果不佳。

（三）对经济建设项目预算绩效评价停留在预算支出额度可比性和手续合规性

对于非部门预算安排的财政性资金的经济建设项目，目前的评价也基本上停留在预算执行的可比性，主要是预算总额和预算分项在量及金额上的计划执行偏差率考核，如果偏差较大，项目验收就成问题，这也是前几年提出的项目验收财务一票否决制。以上海市各类经济建设项目管理办法规定，基本都以项目调整内容涉及资金超过总投资10%为界限，超过需报原立项审批部门调整，由于概念认识上存在一定的歧义，在实际操作中，一般以项目总投资不突破5%，项目各分项工程数量偏差不超过计划数量的正负10%，金额不突破10%为限对项目进行审核，另外查看各类审批手续是否合规，是否执行政府采购等对项目最终验收。在项目验收中，对绩效目标的验收一般会提一些建议，但总体上还是形式上的。

（四）项目预算编制绩效评审专家对不同特殊行业类型的经济建设项目的认识存在误区和盲点

项目预算编制绩效评审专家基于自身经验限制对特殊类设施建设认识可能存在误区和盲点，对评审对象的概念和预算也只是从自身的理解，是否合理没有评判标准或误同参照;同时评审专家对项目的评审时间较短，在整体判断上还是比较碎片化的，更多从依靠文本文字上去理解一个项目可行性和合理性，存在误区和盲点是不可避免的。

（五）专业工程特异性需求描述无法蓝图化

一般的房屋新建、改造、修缮、装修项目比较普遍，专业深度完全可以依靠设计单位、监理单位来完成，需求比较清晰容易理解。以农业科研单位为例，工程项目非标性很强，可复制性差，不同于规模化的设施良田建设，特别是科研类农业和温室设施建设，项目的设计需求结合科学研究存在一定的研究性，是研究的一种手段，科研人员提出的需求构想，是否有实际可操作性本身带有一定的研究成分。

（六）各业务职能部门职责分割

从目前的管理方式上，项目的整个过程中受批评最多的是项目实施部门，计划财务部门争取到资金后就可以躺在功劳簿上，不会受到由于预算编制不准的指责。经济建设项目在执行过程中，会把很多前期的问题暴露出来，但有时鉴于执行率要求尽快花钱，会递延出很多新问题。计划财务部门存在“拍脑袋预算”现象，可研细化深度不够，问题考虑不够全面，导致预算编制不准，分析原因看，一是申报时间紧，没时间去做相应的深化，二是专业人才或部门沟通欠缺，对收到的方案无法审核，问题从项目立项阶段就已经存在。

（七）项目周期性与研究技术路线变化的矛盾

科研人员在项目研究过程中，技术前瞻性要求不断对研究技术路线进行修正是正常的，对研究创造是好的，在后期实施过程中制度和规定允许范围内作一定的调整也是可以的，但也存在有些科研人员跳跃性思维比较多，加上建设项目一般建设周期较长，科研人员前后思路发生严重变化，对严谨的建设项目来说是灾难，对项目的执行，要么进行变更调整申请，要么按原有计划实施以后闲置浪费。

三、加强建设项目全面预算绩效管理的思考

（一）针对不同阶段、不同责任人员设置相应的绩效考核办法

权责对等是管理每项工作的最基本要求，明确预算绩效管理各方职责，分清权责边界，才能有效调动各部门和个人的积极性、主动性，也是培养绩效管理理念的一种必要手段。内部控制管理要求每个项目的不同阶段需由不同部門去执行，是避免既当裁判又当运动员的硬约束。从前面分析的问题缘由看，问题有前期预算编制阶段的因素，也有后期预算执行阶段因素，要分清各自的责任，必须分别建立对应的绩效考核指标，才能健全相应激励约束机制。对应预算编制阶段，实现预算编制绩效评价结果与预算安排挂钩;对应预算执行阶段，实现预算支出及过程管理绩效评价与预算目标实现度责任制挂钩，保证绩效目标真实可控。

如工程项目结算可分为漏项和签证，漏项的签证考核评价应指向项目立项、计划编制阶段，后期增加非计划内容产生的签证考核评价应该指向项目执行实施阶段。

（二）建立经济建设项目相关业务部门沟通协调机制

基建业务部门毕竟经过多年项目磨炼，经验比较多，相对比较容易理解科研人员实施现场交互提出的需求，在技术上和概念落地心里比较清晰。虽然从内控管理角度上，业务部门不能直接参与项目的编制，但可以对预算和方案从预算执行角度提合理化意见，防止单方面“拍脑袋决策”，从根源上提高预算编制的可操作性和精准度。比照财务管理体系实际控制效果看，控制越早，后期问题也就越少，相比于财务管理，现在也共识为抓事前、事中管理，把风控点提前，事后管理相对简单，以分析为主。

（三）夯实预算编制水分，避免舞弊滋生

预算存在水分一直是预算编制的一个共性问题，由于后期预算执行率考核要求，除产生不必要浪费以外，特别容易滋生后期执行舞弊。财政项目评审部门指标性砍预算与预算单位预算编制水分一直是项目立项的两个对立面，是螺旋发酵常态现象。因此项目预算编制绩效评审中，应该把核减率作为前期项目編制的一个重要考核指标，用制度约束，利益挂钩去减少预算中的泡沫。如类比项目平均核减率为10%，某项目通过论证必要性、经济性、合理性、可行性、合规性等核减20%，那么在不核减经评审的预算金额情况下，差额部分扣减相应财政拨款比例，相应增加自筹资金使用，利用经济杠杆利益去驱动预算单位夯实预算编制需求。

（四）建立合理预设可达的行业领域绩效指标体系

对于经济建设项目来说，一般在绩效目标中应设置设计变更率、工程签证率，等共性指标，对不同行业领域项目应有自己的特色目标，才能评判相应达到的绩效效果目标，如农业土地设施化后可耕种面积是否因为规划整齐后提高，平均亩产量、化肥减少量，水资源利用率等是否相应提高等等。当然绩效目标的设定是可行的目标，又是需去努力才能实现的，这样设置的目标才是有意义的，而不是为了财政部门绩效管理制度要求随便设置或设置较低的绩效目标。如前述农田设施化如果达不到这些目标，那么投入就是浪费。

（五）严控项目执行过程绩效管理仍是全面预算绩效管理的重要阶段

基本建设项目执行过程中的四大控制，是永恒存在的。经济建设项目的预算执行，是全面绩效管理的重要组成，强化项目预算编制绩效管理，并不是弱化预算执行绩效管理，而是提高基本建设项目管理过程效果，有利于预算目标达期。在分清阶段责任的基础上，严格把控执行期间随意性变更设计、增加非项目计划内容、不按招投标管理办法招标、缺少过程监控等，都是保证项目高质量完成的必要手段。

四、结束语

全面预算绩效管理是一个逐步建立完善的过程，要解决经济建设项目各类问题，必须将新《意见》理念要求和创新方法融入经济建设项目的各个过程，抓好事前立项阶段，事中实施阶段，事后验收使用效果评价阶段各个环节控制，形成一个有效的闭环控制管理系统，才能提升项目的管理水平。预算管理基层单位作为实施全面预算绩效管理全方位重要组成部分，应加快响应并实施全面预算绩效管理制度，才能提高本单位建设项目管理水平，提高资金使用效果。同时作为一个体系的建立，应及时修改调整与预算绩效管理要求不协调的各类内部控制制度，以提高各类管理系统性和协同性。

参考文献：

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[4]加快建成全方位、全过程、全覆盖的预算绩效管理体系——财政部有关负责人就贯彻落实《中共中央国务院关于全面实施预算绩效管理的意见》答记者问[J].财政部新闻办公室，安徽水利财会，2018 （4）：3-5.