推进基层治理法治化问题研究

尹彤

【摘 要】 文章首先梳理了法治、基层社会治理、基层社会治理法治化等概念，其次阐述了推进基层社会治理法治化的必然性，再次分析了当前基层治理法治化所面临的一些问题，最后提出推进基层社会治理法治化的路径与方法。严格执法;完善基层法治体系;明确行政主体职责，加强队伍建设;充分利用各种传播渠道，达到有机结合;改善基层学法条件，加大教育投入。

【关键词】 基层治理;法治化

我国自1949年成立以来，不断加强自身法治化建设，在经过2个历史时期的磨练后，法治化建设日益繁荣且根深蒂固。从1997年十五大提出依法治国概念至今，我国不断向其靠近。而基层治理作为国家治理中最重要、最基础的环节，一直都是各方积极关注的问题，基层治理法治化更是任重道远。在基层治理法治化发展过程中，存在着各种各样问题，以及日益凸显的社会治理的正当化危机（桂华，2011）。[1]因而加强基层法治化建设，培养法治思维，法治方式解决基层社会治理中的突出问题，是我们不懈追求的目标（江苏省溧阳工商局，2007）。[2]

一、法治及基层治理法治化

1、法治

法治，通俗地来说就是法律治理，它与法制的区别在于，它不仅仅追求形式上的治理制度及其实施的法治化，更着重于实際操作中的法律至上的涵义;它注重法律的权威性以及对国家权力的制约与对公民权利的保障;它是与人治相对立的，它强调法律应该位于权力之上，要求国家机关权力的来源以及行使有法可依;它的基础是民主政治，最根本的目的在于制约国家权力，以确认和保障公民的权利和自由，实现公民对国家事务的决定权和管理权。我国自1949年开始进行法治化建设，虽然期间有曲折、坎坷，但纵观全局是不断进步、向上的，它始终把法律放在了最高的权威上，秉持着法治与民主的良好关系，进一步自我完善。

2、基层治理法治化

基层是社会管理中最基本的管理要素，它影响着社会的总体发展，这也印证了那句“一屋不扫，何以扫天下”，若一个基层治理的法治化都做不好，偏离了正常的轨道，那何谈整个国家的法治化治理。党在十八届四中全会通过的决议，除了提出全面推进依法治国外，又进一步强调了基层工作的重要性，并给出了明确的要求。因而，在依法治国中，基层治理法治化是其重要组成部分，也是依法治国在基层的重要体现，中央以此统一领导基层进行法治化建设，使各基层在自身权限内不断巩固、加深法治化建设。

基层治理法治化，就是在坚持我国社会主义法治建设基本经验的前提下，在各项工作与领域中，依据法律来管理本行政区域内的事务，进而规制公民的行为，使得公民周围的基本生活与事务都纳入规范化的轨道中。这也是法律至上原则的贯彻，此外为了能够更好的把握基层治理法治化的内涵，我们可以从以下几点理解。党的领导是它的保证，因为法治的基础是民主政治，而党始终坚持民主集中制原则，坚持全心全意为人民服务，充分发挥基层党组织的战斗堡垒作用以及基层党员领导干部的先锋模范作用，这是实现基层治理法治化的基础;约束和规范公权力是它的重点，对于权力的制约是必不可少的，基层政府必须严格依照法律行使权力，牢记法定职责必须为，法无授权不可为。除此之外，基层司法机关则要坚持司法独立，使司法权不受其他权力的干涉。此外，要通过各种监督机制进一步制约公权力的行使;激发基层社会的活力是它的关键，人民是社会历史实践的主人，是实践的创造者，激发基层的活力，就是要激发人民的活力，使民众信法、守法，同时，政府组织也要为人民群众留有一定的自治空间，鼓励人民群众自我约束、自我管理，保障其自治权利。

二、基层治理法治化的必然性

1、是实现治理现代化的重要抓手

治理现代化是我国从改革开放以来的不断追求，从中央到地方都在不断完善各自的管理能力及管理水平，我党早在十八届三中全会就已经确定了全面深化改革的总目标，而基层治理正好可以以点连线的对推进现代化进程做贡献。体系现代化从基层方面来说，需要基层管理体系完备，机制完善;能力现代化从基层方面来说，需要基层管理权力规范化、制度化，监督透明化、有利化，因而基层治理法治化是实现现代化的助力。基层作为国家的一个组成元素，其治理法治化对于推进整个国家的发展都是很有必要的，因而基层治理法治化的实现是现代化的重要抓手（孙菊，2015）。[3]

2、基层治理法治化是实现基层社会和谐稳定的保障

有人的地方就会有矛盾，有矛盾的地方往往会不稳定，基层作为与大众接触的最前线，合理、恰当的处理好矛盾是保证社会稳定和谐的方式方法。基层治理法治化能够有效的将各种矛盾进行一定程度的合理处理，在公权力大于人民权利的环境中保护人民权利，使两方处于平衡，保证一定的稳定性，也就是保证社会的稳定发展。除此之外，基层社会也是鱼龙混杂的地方，良好的引导与管理对提升大众素质也有一定的帮助，进一步促进着社会秩序的稳定。

3、法治化的核心是以群众的需求为主旨

我国不断以人民群众“答不答应”“高不高兴”“满不满意”作为评价社会治理效果的最高标准，因而通过法治化手段将人民群众与国家机关各部门紧密联系在一起，激发人民群众的热情与国家机关的责任感，增强群众的满意度（褚宸舸，2019）。[4]基层是国家最小的单位，从基层做起，把握好基层管理的目标和进程，对我国全面建设法治社会有巨大的作用。

三、当前基层治理法治化面临的问题

基层治理法治化虽然一直都在不断推进、实施，但在实践过程中，依然存在着不小的问题，表现在：

1、基层治理制度还不够完善

我国法治化从原先的中华法系变为现在的中国特色社会主义法系，吸收了外来的一些先进的观点，也依然保留了一些传统的观点。例如，我国于1979年颁布了第一部刑法典，于2017年颁布了第一部民法典，由此可以看到我国对于如何管理有了一定的认识，但对于怎么处理自然人之间的问题却延后了很长时间，才初步进入正轨。我国没有完备的行政法典，但有很多的行政法规、部门规章，这些构成了行政法。

而单看基层治理法治体系，虽然在一些领域已经有法可依，但从整体上看，当前我国基层治理的制度体系仍然存在一些问题。法律体系混乱、无序，严重影响着基层治理的法治化进程。中央会将其决策的行政法规装订成册，而地方、基层并没有相应的书籍，当需要检查或借用时，会造不可避免的麻烦;一些涉及基层治理的法律出现滞后使用，这与基层的行政效率有关，比如，我国的《城市居民委员会组织法》已经颁布实施27年之久，但在实际应用中依然存在着绕过法律的现象，这与我国地方基层派出机关的组成人员有关。我国居民委员会大都由中年人组成，其学习能力弱，思想僵化，很多问题难以及时更改。如果基层的地方性法规、村规民约等无法真正落到实处，那其存在的意义便会大打折扣，造成与现实需求差距甚大，对法治化建设也会造成一定的困扰;基层治理法律法规制度执行落实不到位，法律执行的力度一直是很多学者关注的问题，而基层法律法规在其实施过程中，面对的是不知晓法律知识的群众、因此执行过程草草了事，甚至有的制度在制定出台后就一直没有真正付诸实施，成为一纸空文。

2、我国依法行政的水平不高

依法行政是我国法治建设的一个环节，也是法律实施的一个重要组成部分，它是现代法治国家行政活动的一条最基本的原则。但在基层管理中，依然存在着主体、内容、程序不合法的现象。近几年我国经济出现好转、回升的趋势，而经济基础决定上层建筑，上层建筑对经济基础又有反作用，依法行政的良好实施对我国经济发展也起到一定的推动作用，其中基层依法行政的良好运行更是推进经济发展的巨大动力。

3、基层行政主体与群众的法治意识不够高

基层行政主体的法治观念薄弱是一个普遍现象，作为执法的主体，对所运用的工具不认识、不了解，仅仅一味的追求经济飞速增长，甚至通过规避或者破坏其他方面的手段来谋求经济发展，这势必会破坏治理秩序，影响社会的和谐稳定，更不用说五位一体的建设。而对于群众来说，法律仅仅成了他们的维权工具，规则意识却相对滞后，使得权利与义务观念也不能同步，其次基层群众信“访”不信“法”现象严重，还有就是普法教育流于形式，农民群众的参与热情比较低，这些都在一定程度上阻碍着基层法治建设。

四、推进基层治理法治建设的方法

1、严格执法

严格执法作为中国社会法治建设的关键，是依法治国的根本方向和路径（陈喜林和徐开，2016[5]）。我们要在不断加强行政执法规范化建设，不断加强基层行政执法体制改革的基础上，通过对执法资格的授予与管理，实行严格的高水准的执法资格考试制度，使执法者在上岗前必须经过专门的执法资格考试，像一些领域的从业资格考试一样，考试合格后方能授予執法资格，并且对于取得执法资格的执法者进行定期或不定期的考核，考核合格后才能继续执法，考核不合格要取消其执法资格。通过这一系列的措施，使得执法者队伍成为高质量、高素质人才群体。此外，还要结合基层治理实际，不断完善执法程序，严格执法流程，建立公平、公正、公开的执法制度，执法依据、执法过程、执法结果要对公众公开，接受社会和广大群众的监督。

2、完善基层法治体系

法治是法律之治、规则之治，就是将法律置于公权力之上，约束、限制其运行，防止其肆无忌惮的行使。而基层法治建设，首先就是要在已有的法律上进行与时俱进的修改，并落实其实施，使其适应现阶段及以后的发展需要且达到预期的效果，继续为我国法治建设贡献力量。比如上面提到的已经颁布实施27年之久的《城市居民委员会组织法》，对其需要改进的地方进行改进且加强落实情况的监督，但这种监督不能是形式上的，而要让其能够真正融于各个方面中，使其能够适用现阶段及未来，也可通过在对其进行修改的过程中创新出一些新的观念。其次建立行政执法责任追究制度，通过加强社会和舆论监督，拓展监督渠道，健全执法监督机制，建立执法责任追查机制，及时惩治执法腐败及过失现象。

3、明确行政主体职责，加强队伍建设

行政主体是进行执法的队伍，使其明确自身职责，并清晰界定其职能和责任，对开展工作有事半功倍的作用。因为行政主体很多既是执法者，又是守法者，对职能、责任的界定，有助于他们明晰哪些是自身必须做的，哪些是自身不能以执法者身份做的。因此通过不断完善相关法律，明确划清各行政主体的职责界限，防止职责交叉或漏空，再通过行政程序法律制度，把基层治理的各种措施规范化、制度化，使得行政主体自身明确其职权，懂得其定位，不越位、不越权、不忘权。而对于队伍建设，要求执法者不断提高自身的职业能力、思维能力、道德修养，使行政主体队伍成为一支高素质人才队伍，不断推进服务型政府的建设。也可借鉴“责任到人”的方法，使行政主体负责相应的基层群众的普法教育，推动干部下乡建设，促进基层治理法治化，不断提高整体的法治素质。

4、充分利用各种传播渠道，达到有机结合

随着自媒体的不断发展，“互联网+”的模式也在逐渐扩大，我们可以充分利用互联网+法律模式，依托现代互联网及大数据，全方位开展宣传工作，使每一个群体都有自己的接受模式与接受方法。此外，也要重视舆论的引导，避免消极舆论潜移默化的影响大众的日常生活。

5、改善基层学法条件，加大教育投入

在地方政府开展一系列活动、工作时，中央应给予一定的物质条件保障基层政府的工作，改善基层学法的条件。此外，在社会生活的传播工作中加大投入，使其灵活开展，促使群众建立规则观念，意识到权利与义务的统一性。此外，也可以经常性地开展法治讲解会、法治文艺演出等法律相关宣传活动，切实提高基层群众的法律水平。

【参考文献】

[1] 桂华.中国基层社会治理的正当性危机——基于若干案例的讨论[J].中共杭州市委党校学报，2011（01）67-73.

[2] 江苏省溧阳工商局.创新法制工作方式 推进基层法制工作[J].工商行政管理，2007（12）35-36.

[3] 孙菊.有效推进基层治理法治化探析[J].商业经济，2015（07）51-52.

[4] 褚宸舸. 基层社会治理的标准化研究——以“枫桥经验”为例[J]. 法学杂志， 2019.40（1）17-27.

[5] 陈喜林，徐开.基层法制建设的建议及对策[J].科技创业月刊，2016.29（22）47-48.

【作者简介】

尹 彤（1998—）女，陕西西安人，西安科技大学人文与外国语学院政治学与行政学专业本科生.