油气全产业链开放进入新时期——2019年中国油气政策综述

陈嘉茹，燕菲，陈建荣，李娜

（1.中国石油集团经济技术研究院；2.中国自然资源经济研究院）

2019年是中国油气全产业链改革开放的重要一年，油气行业认真贯彻落实党中央关于“四个革命、一个合作”的能源安全新战略，围绕《关于深化石油天然气体制改革的若干意见》的主要环节，深化改革，扩大开放，优化营商环境，稳中求进，取得了重大进展。国家明确支持民营企业进入油气勘探开发、炼化销售、储运和管道输送，以及原油进口和成品油出口等领域；取消了油气上游勘探开发以及城市燃气领域的外资进入限制，全产业链对外开放进入新时期。《外商投资法》及相关配套政策陆续出台，新资源税法保持现有油气资源减免税优惠，调整非常规天然气专项资金支持政策并延长至2023年，营商环境不断优化。一系列政策的出台有利于提高资源配置效率，保障中国油气供应的安全和稳定。

1 深化油气体制改革，持续推进全产业链开放

2019年，中国围绕《关于深化石油天然气体制改革的若干意见》出台多项改革措施，成效显著，上游油气资源多主体多渠道供应、中游统一管网高效集输、下游销售市场充分竞争的“X+1+X”油气市场体系逐渐形成。

1.1 油气行业对民营和外资企业全面开放，形成全产业链开放格局

为了促进更高水平的对外开放，积极吸引外商投资，2019年3月，全国人民代表大会通过了《中华人民共和国外商投资法》，明确了对外商投资实行准入前国民待遇加负面清单的管理制度。2019年6月，国家发展和改革委员会、商务部发布了《外商投资准入特别管理措施（负面清单）（2019年版）》，取消了油气上游勘探开发以及城市燃气领域的外资进入限制，这是与油气行业相关的最后两项限制性规定，标志着中国油气行业全面对外开放。2019年12月，中共中央、国务院发布《关于营造更好发展环境支持民营企业改革发展的意见》，明确支持民营企业进入油气勘探开发、炼化销售、储运和管道输送，以及原油进口和成品油出口等领域，从政策层面打破了民营企业进入油气行业的壁垒。

现阶段，国家全面推行矿业权竞争性出让制度，目标是实现《关于深化石油天然气体制改革的若干意见》规定的“以大型国有油气公司为主导、多种经济成分共同参与的勘查开采体系”。外资和民资作为多种所有制经济的组成部分，在油气勘探开发领域的参与程度将不断提高。从短期来看，外资独立进入油气勘探开发领域仍存在一定的法律障碍，待相关的法规、文件调整后，对上游领域的影响将逐渐显现。城市燃气领域已实现充分竞争，全面开放对现有市场格局影响不大，外商独资进入后，与城市燃气企业优势互补，将有助于打通资源和市场渠道，并向油气产业链的其他环节延伸，对勘探开发、管网建设、贸易及终端销售领域现有格局带来影响[1]。

为发展壮大民营企业，国务院先后于2005年和2010年发布了《关于鼓励支持和引导个体私营等非公有制经济发展的若干意见》（“非公36条”）和《关于鼓励和引导民间投资健康发展的若干意见》（“新非公36条”）。两份文件分别提出“允许非公有资本进入石油行业”和“支持民间资本进入油气勘探开发领域，与国有石油企业合作开展油气勘探开发。支持民间资本参股建设原油、天然气、成品油的储运和管道输送设施及网络”。2019年12月4日，中共中央、国务院发布《关于营造更好发展环境支持民营企业改革发展的意见》，这是首个直接关系民营企业改革发展的中央文件，明确了民营企业不仅可以独立进入油气行业，而且可以参与全产业链的生产经营。文件对鼓励民营企业进入上游勘探开发领域，加速储运和管网等基础设施建设，缓解地方炼厂产能过剩和国内油品供需矛盾等，都将起到积极作用，配套政策及实施细则的出台和完善将是下一步工作的重点。

1.2 全面放开油气勘查开采市场，明确油气矿业权出让收益市场基准价标准

为推动矿业权出让制度改革，2019年12月31日，自然资源部印发《关于推进矿产资源管理改革若干事项的意见（试行）》，明确了在全国范围内探索以出让收益市场基准价确定的价格等作为油气探矿权竞争出让起始价，开展油气探矿权竞争出让试点（见表1）；开放油气勘查开采市场，在国内注册、净资产不低于3亿元人民币的内外资公司均有资格按规定取得油气矿业权；油气矿业权实行探采合一制度，不仅对新增探矿权出让征收出让收益，对存量探矿权一定期限后也要征收出让收益。

中央高度重视矿业权改革。2017年以来，国家相关部门围绕竞争性出让、区块流转、出让收益等出台了一系列政策性文件（见表2）。《关于推进矿产资源管理改革若干事项的意见（试行）》是油气矿业权竞争性出让的一个里程碑式政策文件。一方面，油气矿业权出让收益市场基准价标准落地，与原油价格和区块面积挂钩，油气公司面临矿区面积退减压力；另一方面，油气探矿权和采矿权联系密切，两权合一可以更清晰完整地体现矿业权人的资产价值，也便于石油公司统筹规划勘探开发，加快资源动用。文件还规定了取得油气矿业权的具体资格，明确了内外资企业进入油气上游领域的标准。该文件自2020年5月1日起实施，有效期为3年，将在油气探矿权竞争性出让试点的基础上探索积累实践经验，稳步推进油气勘查开采管理改革。

表1 中国油气矿业权出让收益市场基准价标准

1.3 推进国有大型油气企业干线管道独立，进一步完善油气管网公平接入机制

为推进油气管网运营机制改革，实现管输和销售分开，2019年3月，中央全面深化改革委员会审议通过《石油天然气管网运营机制改革实施意见》，明确要求组建国有资本控股、投资主体多元化的石油天然气管网公司。2019年5月，《油气管网设施公平开放监管办法》正式出台，明确了公平开放的制度基础、基本原则、解决方案和监管措施，提出鼓励和支持油气管网设施互联互通和公平接入，逐步实现油气资源在不同管网设施间的灵活调配。2019年12月9日，国家石油天然气管网集团有限公司（简称国家管网公司）正式成立。

2014年，国家能源局出台的《油气管网设施公平开放监管办法（试行）》是中国关于油气管网设施公平开放和第三方接入的第一部系统性规范。受限于管网设施建设和互联互通不充分、运营机制不完善、信息公开缺少统一平台以及剩余能力定义未明确等多种原因，油气管网设施开放数量较少，开放层次相对较低[2]。对此，国家近年来出台了一系列法规及政策性文件推动油气管网开放（见表3）。新推出的《油气管网设施公平开放监管办法》围绕信息公开、剩余能力公开、服务合同履行、天然气能量计量等实践中影响公平开放的突出问题和关键因素，增设了部分条款内容，对试行办法进行了补充和细化。国家管网公司的成立，一方面有助于管网实现互联互通，加强供气保障，促进集约输送，确保公平接入；另一方面，管网运输与销售的分离，市场参与主体增加，将为其他领域的开放打下良好的基础，也为天然气交易中心的快速发展带来机遇。需要指出的是，国家管网公司现阶段需处理好与三大石油公司的资产划分问题，协调与省管网的关系，明确保供责任划分，并要承担筹集资金建设管网的压力。

表2 中国矿业权出让政策性文件

1.4 将天然气门站价格从《中央定价目录》中移出，进一步明确气价改革方向

2019年11月，国家发展和改革委员会发布《中央定价目录》（修订征求意见稿）并公开征求意见，文件将“各省（自治区、直辖市）天然气门站价格”从目录中移出，但在备注中提到“海上气、页岩气、煤层气、煤制气、液化天然气、直供用户用气、福建省用气、储气设施购销气、交易平台公开交易气以及2015年以后投产的进口管道天然气的门站价格，由市场形成；其他国产陆上管道天然气和2014年底前投产的进口管道天然气门站价格，暂按现行价格机制管理，视天然气市场化改革进程适时放开由市场形成”。虽然跟目前政策执行并无差异，但文件提出的“视天然气市场化改革进程适时放开由市场形成”为天然气价格改革指明了方向。

近年来，天然气价格调整经历了由出厂价到门站价、由最高门站价到基准门站价、由存量气到增量气、由非居民用气到居民用气的改革历程。2018年，居民用气与非居民用气基准门站价格已实现衔接，放开门站气价涉及居民气价调整，存在波动、上涨的风险，因此短期内不会大规模放松门站价格管理[3]。随着国家管网公司成立，以及天然气生产商、销售商等市场主体数量和活跃度不断提高，待下游用户能够直接与上游企业谈判购气时，门站价格或将逐渐淡出。取消门站价、完全放开气价是中国天然气市场化改革的趋势。

2 减费降税、简政放权，营商环境大幅优化

2019年以来，全国人民代表大会通过《外商投资法》，国务院发布《优化营商环境条例》，促进和保护外商投资的配套政策陆续出台，更加市场化、国际化、法制化的营商环境逐渐形成。根据世界银行发布的最新版《全球营商环境报告》，中国在190个经济体中排名第31位，较上一年度的第46位有了大幅提升。

表3 中国油气管网公平开放政策演变

2.1 减税降费，专项支持非常规天然气，有效激发市场活力

2019年4月，财政部、税务总局、海关总署联合印发《关于深化增值税改革有关政策的公告》，下调部分行业增值税税率，其中成品油适用增值税税率由16%降至13%，天然气管输费由10%降至9%。国务院办公厅印发《降低社会保险费率综合方案》的通知，明确各地区要落实好基本养老保险单位缴费比例可降至16%的规定，科学制定本地区降费率的具体方案，确保企业社保缴费实际负担有实质性下降。2019年8月，全国人大常委会表决通过新的《资源税法》，明确稠油、高凝油、三次采油、低丰度油气田、深水油气田等保留20%～40%的资源税减征优惠，为加大勘探开发提供财税支持。政府实施更大规模的减税，更加明显的降费，将有效减轻企业负担，激发市场活力，有利于增储上产。

2019年6月，财政部印发《关于〈可再生能源发展专项资金管理暂行办法〉的补充通知》，首次将致密气纳入补贴范围，规定以2017年产量为基数执行增量补贴；按“多增多补”和“冬增冬补”原则，对非常规天然气生产按超额程度梯级奖补或未达标程度扣减奖补资金，对取暖季生产增量气部分给予超额系数折算（见表4）。新政策鼓励企业对非常规天然气竞争性增产保供，对提升非常规天然气产量和冬季保供起到了促进作用。专项资金实施期限为2019年至2023年。

2.2 调整中央与地方的收入划分，更好地协调企业与政府之间的关系

2019年10月，国务院发布《实施更大规模减税降费后调整中央与地方收入划分改革推进方案》，提出调整中央与地方收入划分改革的三大举措，为减税降费政策落实提供保障，使总体营商环境得到较大改善（见表5）。

改革后，保持增值税中央与地方“五五分享”比例稳定，调整完善增值税留抵退税分担机制，消费税征收环节稳步后移并下划地方，这些举措将进一步稳定社会预期，有力拓展地方税收来源，有效缓解地方尤其是东北和西部资源地区的财政收入压力。特别是消费税征收环节后移下划地方，将调动地方政府的积极性，形成制度合力以淘汰过剩落后产能，推进炼化行业供给侧结构性改革，有效堵住“不带票”汽柴油的销售，营造成品油市场公平有序的竞争环境。

2.3 完善生态红线政策，更好地协调生产与环境保护的关系

自2017年中共中央办公厅、国务院联合下发《关于划定并严守生态保护红线的若干意见》以来，多地都在组织开展生态保护红线评估工作，划定的自然保护区很多都与油气勘探开发区域重合，对现有油气生产带来了实质性影响。2019年8月，生态环境部、自然资源部联合印发《生态保护红线勘界定标技术规程》，要求对生态保护红线内涉及矿业权、国家规划矿区、战略性矿产储量规模在中型以上的矿产地等边界进行校核，并预留发展空间。2019年9月，生态环境部召开例行新闻发布会明确，“不能‘一刀切’，对于关系国计民生的重大项目，经过严格的审批是允许在红线中实施的”。2019年11月，《关于在国土空间规划中统筹划定落实三条控制线的指导意见》发布，明确指出生态红线内的“有限人为活动”管控，对于对生态功能不造成破坏的因国家重大能源资源安全需要开展的战略性能源资源勘查等活动是除外的。生态红线制度的不断完善，将较好地平衡环境保护与油气等矿产资源开发之间的关系。

表4 非常规天然气补贴新旧政策对比

表5 调整中央与地方收入划分的三大主要措施

2.4 简政放权，增加企业 经营自主性

2018年底，自然资源部办公厅发布《关于石油天然气用地政策的复函》，提到将石油、天然气、煤层气、页岩气、致密油、页岩油、致密气等油气资源开发涉及的钻井及配套设施建设用地审批权，下放到县级以上人民政府自然资源主管部门，这在一定程度上简化了审批流程，节约了审批时间。2019年3月，国家发展和改革委员会印发《关于取消和下放一批行政许可事项的决定》，将油气对外合作项目的总体开发方案由审批改为备案，解决了长期困扰中国油气对外合作的一大难题，这将进一步提高油气行业对外合作的吸引力，增加油气行业合资合作机会。2019年8月，国务院办公厅印发《关于加快发展流通促进商业消费的意见》，提出取消石油成品油批发仓储经营资格审批，将成品油零售经营资格审批下放至地市级人民政府，将有效地提高成品油的消费能力，缓解中国现阶段油品供大于求的问题。随着政府逐步简政放权，企业在生产经营活动中将获得更多的自主权，但政府仍需加强监管。一方面，要加大对权力使用的监管力度，保障地方政府能够有效使用审批权。另一方面，民营企业和外资进入油气领域后，政府还是要加强对总体开发方案的管控及监管，保障资源的高效利用。

2020年是“十三五”的收官之年，也是全面建成小康社会的收官之年，更是“打赢蓝天保卫战三年行动计划”的收官之年。油气行业改革顶层设计已经完成，2020年国家将围绕“油气产业协调稳定发展”这条主线，进入“改革政策全面落地实施阶段”，国家将继续围绕油气体制改革出台相关配套政策，油气行业“深入改革、扩大开放、多元竞争”的格局逐渐形成。