中央环保督察制度的法治化定位

杨守英

摘   要：中央环保督察是贯彻十八大后习近平总书记亲自倡导推动的生态文明体制机制的一项重大改革举措，意在打破环境治理中的地方保护主义，改革生态监管体制，着力解决突出环境问题。这个督察在2015年年底从河北开始试点，到十九大之前已经实现了31个省区的全覆盖，历时两年的中央环保督察效果非常好。第二轮第一批中央生态环境保护督察已进入督察阶段，并形成报告。中央生态环境保护督察办公室将受理转办群众举报问题的查处整改情况作为专项活动进行整治，建立并完善长效机制。但是环保督察制度在本质上还只是中央的一种政策，是吸收了中央全面从严治党和党政巡视经验后出台的以动员方式实现环境质量短时间改善的制度，并未上升为国家的法律制度。围绕环保督察法律问题进行分析和解决，以便为实现该项制度法治化探索更新、更有效的途径。

关键词：中央环保督察;法治化;问题;多元共治;问责

1    中央环保督察制度法治化内容

法治化的程度體现在3个方面：法律的制定、遵守和执行。法律的制定要考虑政治、经济、文化等因素，要因地制宜，并具有可实施性，明确权利义务关系，防止权力交叉与混合;法律的遵守和执行是法律制定的后续保障，法律出台后要能被遵守和执行，不能留于纸上条文，严格执法、严格司法、严格守法环环相扣，缺少一个环节，法治化内容就无法得到有效实施。环保督察制度法治化包括主体、对象、职权、程序、责任，所以，要实现环保督察制度法治化，要保证多个要素齐发力、同运行。

从环保督察制度到建制性权利的转换，需要对其进行有效约束，归根结底是法律的制定、实施、遵守。协调统一各种社会力量，齐发力、共管治，形成规则化的制度安排。因此，运用法治化治理方式和手段建立健全环保督察制度[1]。

2    中央环保督察制度的法治化瓶颈

中央环保督察制度总体上起了震慑作用，达到了一定的成效，但中央环保督察在规范效力、法律地位、责任追究中存在法律问题，具体如下：

2.1  中央环保督察的规范效力问题

开展中央环保督察直接依据《环境保护督察方案（试行）》，在党的政策法规体系层面，《环境保护督察方案（试行）》属于效力最低的“党内规范性文件”;在行政立法范畴层面，只标识中共中央办公厅的发文字号，无国务院办公厅的发文字号，所以该文件在“行政规范性文件”层面上效力也较低;由此可知，该文件不属于具有正式规范效力的“党内法规”和“行政法规”，而是属于最低档次的“党内规范性文件”以及“行政规范性文件”，在规范效力等级上较低。

2.2  环保督察专门机构的法律地位问题

（1）在设置依据上，“国务院环境保护督察工作领导小组”主要依据《环境保护督察方案（试行）》成立，该文件的规范效力等级较低，属于“党内规范性文件”及“行政规范性文件”，不符合“机构法定”的法治政府原则。

（2）在组织权威上，环保部部长担任“国务院环境保护督察工作领导小组”组长，而不是由更高层次的领导人担任。“国务院环境保护督察工作领导小组”并非高层次的议事机构，在环保督察工作的决策、执行上缺乏必要的权威，使其“组织协调”功能的发挥大打折扣。

（3）在职权范围上，“国务院环境保护督察工作领导小组”是由中央政府设立，在党的最高权力机关中并没有设置相应的“中央领导小组”或其他工作机构。因此，“国务院环境保护督察工作领导小组”管“政”而不能管“党”，区别于中央环保督察“党政同责”的基本原则。

2.3  环保督察责任追究中的法律问题

严格追究责任是确保环保督察发挥效果的根本保障，是近年来环保督察制度不断强化的重要方面。根据《环境保护督察方案（试行）》及各地制定的环保督察实施方案可以发现若干问题：

（1）环保督察问责的责任追究重合问题。《环境保护法》第二十六条规定了针对各级人民政府的环境保护目标责任制及考核评价制度，第六十八条对环境保护及其他行政部门责任人员行政处分责任的追究进行了规定，《水污染防治法》和《大气污染防治法》等分别规定了相应的“环境保护目标责任制”，《大气污染防治行动计划》《土壤污染防治行动计划》在“督政”领域内与环保督察责任追究有较大的重合，包括问责主体、问责对象、问责方式的重合。

（2）党内法规与国家法律的衔接协调问题。《环境保护督察方案（试行）》及各地制定的环保督察实施方案并未明确问责的依据。在督察问责中，会出现法律适用的交叉与重合，所以，需要认真厘清与其他法律的有效衔接并加以适用。

3    中央环保督察制度法治化举措

环保督察虽然方兴未艾，但是从十九大报告对环境保护的重视程度来看，这一做法不会是“三板斧”，反而会成为今后治理环境问题的重头戏。如何让环保督察更好地发挥作用成为当前亟需考虑的重点问题。具体建议如下：

3.1  建立健全与环保督察相关的法律法规

（1）提高环保督察的法律位阶。中央环保督察权的获得从目前临时性的“个别授权”转型为以法律法规为依据的“制度化授权”，避免低位阶的法律依据对环保督察制度的深入发展构成阻碍，制定较高层级的环保督察专门立法。

（2）制定环保督察专门立法的体例。坚持“党”“政”分开原则，分别制定相应的党内立法和国家立法。制定环保督察的行政法规，明确适用对象为在政府体系内所开展的环保督察活动，明确立法目的、基本原则、机构设置、督察职能、督察程序、法律责任等内容。

（3）完善环保督察的党内立法。通过总结第一轮中央环保督察“督地方党委”经验，制定《中国共产党环境保护督察办法》，在其中明确指导思想、督察内容、督察实施、工作措施等内容，制定更加严格的问责办法[2-5]。

3.2  规范环保督察问责程序

（1）问责的启动程序。一是依职权启动，即督察机构依据职权直接对党委政府相关负责人员问责;二是依申请启动，即督察机构将发现的问题或群众检举、控告的问题依法移交至有权机关进行处理。问责的启动要与依据“环境保护目标责任制”考核而开展的问责保持协调一致。

（2）问责的调查与核实程序。收集各种相关材料，约谈、调查、走访相关人员，调查核实其违纪事由是否充分、造成生态环境损害后果的严重程度以及主要责任人主观过错程度等。调查要在規定期限内及时完成，并形成书面调查报告与问责建议，听取被问责者的陈述与申辩，最后将调查材料交至问责决定机关。

（3）问责的处理决定程序。处理决定要根据事实和证据作出，以书面形式告知责任人，并将详细载明相关事项内容的处理决定书送至相关主体;在法定的期限或时限内作出处理决定;给与被问责对象申诉的机会，并在规定期限内进行答复。

（4）问责信息的公开。信息公开应该使程序法治化，加强公开力度与范围，做到公开、透明、及时、全面。

3.3  完善多元共治、协同发展体系

多元主体共治，需要政府、市场、全社会共同推动，实现多元主体共治。

（1）多元共治、协同发展。政府、企业、个人共同参与，由政府牵头主导制定规则，建构法律;企业应该提升环保意识，加快实现产业结构升级改造，积极响应国家号召，节能减排;公众要自觉遵纪守法，发挥监督作用，检举揭发破坏生态环境的违法行为。

（2）畅通社会参与渠道。引导多元主体有效、有序参与治理，鼓励企事业单位、社会团体、民间组织、人民群众积极参与环保体制改革和环境治理工作，通过宣传发动、政民互动、上下联动等形式，发挥媒体的监督报道作用，拓宽社会参与渠道，增强环境监管的公开性和透明度，形成政府主导、多元参与、社会共治的环境保护治理新局面[6-7]。

4    结语

中央环保督察制度已经取得实效，但也需要克服其面临的严峻的法律困境。为解决这一制度性缺陷，推进我国环境治理现代化进程，亟需运用法治思维与法治方式予以完善，做好环保督察制度的法治化定位工作，将“制度化督察”转型为“法治化督察”，使环保督察制度在法治的轨道上有效运行。

[参考文献]

[1]葛察忠，翁智雄，董战峰.环保督查制度：推动建立督政问责监管体系[J].环境保护，2016（7）：22-26.

[2]朱  玫.中央环保督察背景下河长制落实的难点与建议[J].环境保护，2017（9）：23.

[3]编辑部.坚决打好环保督察问题整改硬仗[J].四川党的建设，2017（15）：1.

[4]郭长青.山西省环境保护督察工作的探索与实践[J].环境保护，2017（12）：31.

[5]刘国才.中央环保督察在查事和督人中发挥督政作用[J].环境经济，2016（7）：21-23.

[6]梅凤乔.生态文明立法若干基本问题探讨[J].中国生态文明，2019，30（1）：19-21.

[7]佚  名.深入推进生态文明建设法治化[J].中国生态文明，2019（1）：15.