危机后的英国宏观审慎管理：框架变革与运作模式

韩冬萌

摘要： 2007年国际金融危机之前，英国金融监管由财政部、英格兰银行和金融服务局（FSA）“三方共治”，但在危机中暴露出严重监管空白和监管漏洞，致使英国金融业遭受重创。危机后，英国对其金融监管体制进行了彻底改革，围绕强化宏观审慎管理，重新界定了中央银行和监管部门职责边界，形成了以政府法律法規为依据、英格兰银行为核心，由其下设的金融政策委员会（FPC）、审慎监管局（PRA）和独立于英格兰银行之外的金融行为局（FCA）构成的新型金融监管框架。该框架代表了国际反思金融危机教训、完善金融监管体制的重要成果，在全球产生广泛影响，相关经验值得我国研究借鉴。

关键词： 宏观审慎  金融监管  国际金融危机  中央银行

上世纪90年代，随着金融体系日趋复杂、风险事件不断增加，英国成立了金融服务局（FSA）与财政部、英格兰银行形成“三方共治”的监管架构。2007年国际金融危机爆发并迅速蔓延，英国金融业遭遇重创，暴露出“三方共治”模式存在明显缺陷：财政部主导金融监管规则制定和落实，但不承担应对金融危机职责;英格兰银行有权维护金融稳定职能，但未被赋予相应的工具和手段;金融服务局作为非政府组织，既要处理各类金融机构业务合规问题，又要确保整个金融体系安全稳健运营，监管责任和对象过于宽泛。

针对上述问题，2008年以来，英国以加强宏观审慎管理为统领，对金融监管框架进行了较为彻底改革，明确：由议会负责金融监管立法，财政部和英格兰银行在其法律框架下制定金融监管框架、履行金融监管责任;将货币政策、宏观审慎政策和微观审慎监管职能集中于英格兰银行，在英格兰银行内部设立货币政策委员会（MPC）、金融政策委员会（FPC）、审慎规制委员会（PRC），以强化上述职能在各个层面协调效应;增设独立机构金融行为局（FCA），负责金融消费者保护相关的行为监管。

一、英国宏观审慎管理主要机构及其职能

（一）金融政策委员会

金融政策委员会成立于2013年4月，是英格兰银行董事会下设的小组委员会，由13位成员组成。金融政策委员会依法负责宏观审慎政策制定，督导审慎监管局和金融行为局执行落实其制定的政策措施，并拥有相关政策解释权。同时，金融政策委员会通过监测英国金融业总体情况，负责推出并改进宏观审慎政策工具，识别、评估、消除系统性金融风险，增强金融系统韧性，维护金融稳定。

（二）审慎监管局

审慎监管局是由英国金融服务局拆分出的两家机构之一，被改组为英格兰银行内设部门，主要负责对银行、住房协会、金融信用社、保险公司和投行等全英1，700家系统重要性金融机构（SIFIs）实施微观审慎监管。审慎监管局理事会由11位成员组成。根据《2016年英格兰银行和金融服务法案》，审慎监管局须遵循金融政策委员会的指导和建议制定监管标准，对机构个体进行风险评估，并采取必要措施，确保被监管机构安全稳健运营。

（三）金融行为局

金融行为局是由英国金融服务局拆分出的另一家机构，主要实施对零售（金融消费者保护）和批发业务的行为监管（如对操纵LIBOR行为的处罚）。金融行为局目前监管的机构超过30，000家，大多属于金融服务行业。金融行为局旨在促进金融系统公正运营和合理竞争。由于其工作要涉及司法层面，与宏观经济调控差别较大，因此金融行为局独立于英格兰银行之外，可直接对英国议会和财政部负责，该局主要负责人由英国财政大臣提名。

二、宏观审慎管理决策和流程

根据相关法律，英格兰银行在英国金融宏观监管框架中处于核心地位。为避免滥用权力，英格兰银行的决策行为受到英国议会和财政部密切监督，在财政部领导下依法履职。财政部拥有对金融政策委员会职责和目标的最终解释权，可针对宏观审慎政策的管理范围、出台工具的变更调整等方面提出意见和建议。根据英国《2012年版金融服务法》，金融政策委员会必须针对整个银行业而非单独机构提出宏观审慎政策建议，凡不属于公开体系框架的建议都将被纳入财政部的谅解备忘录，且要符合审慎监管局的要求。为维护宏观审慎政策的独立性，金融政策委员会可以拒绝执行财政部提出的相关建议，但需公开说明理由。在宏观层面上，金融政策委员会对审慎监管局和金融行为局的工作有指导权和建议权;在微观层面上，审慎监管局和金融行为局之间有着制度和信息共享机制。由此，英国对金融体系的宏观审慎管理与微观审慎管理实现有机融合，既分工负责又相互制衡。（图1）

（一）决策过程

金融政策委员会每年根据英国财政部对宏观经济形势的评估状况和建议，获取政府关于金融稳定目标的判断，同时参考经济学家观点和英格兰银行市场部门建议，并结合商业机构意见建议，确定宏观审慎管理的实施范围。金融政策委员会至少每季度组织召开一次会议制定宏观审慎政策，并就此前实行的宏观审慎措施与工具的合理性进行充分讨论、评估和判断。金融政策委员会将决策的有关细节，如实施或调整特定宏观审慎政策工具、执行某项宏观审慎政策成本和效用等信息加以整理，汇总形成《半年度金融稳定报告》报送财政部等机构审阅，同时抄送审慎监管局和金融行为局等相关监管机构，要求其遵照执行。

（二）执行过程

作为微观审慎监管机构，审慎监管局必须遵守金融政策委员会制定的规范性行为准则和审慎监管建议（若无法遵守，须向金融政策委员会解释说明原因）。审慎监管局以审慎判断为基础，依据对事实的分析制定监管标准，评估监管对象当前及未来风险。审慎监管局对金融机构的资本充足率等实施管制，金融行为局对金融机构执行信息披露、金融犯罪等行为进行管理，两者互相协作，共享信息。若金融行为局的某些决策可能影响金融体系稳定或导致市场机构“无序倒闭”时，审慎监管局有权予以否决。若审慎监管局和金融行为局就特定事项存在争议并经协商依旧无法解决，双方可听取金融政策委员会建议。审慎监管局和金融行为局须向金融政策委员会提交报告对监管情况做出说明。

（三）风险处置

金融机构出现破产风险时，先由财政部提出意见，随后由英格兰银行牵头、审慎监管局或金融行为局共同研究是否进入处置程序。对于需要进入处置程序的金融机构，英格兰银行决定使用何种处置方式，如私人收购、过桥银行、自救等。若财政部决定暂时接管问题机构或对其注资，英格兰银行须予以支持协助。依据《金融服务补偿计划》相关规定赔付或转移受保存款，一旦发生经济金融危机，财政部可要求英格兰银行为整个银行间市场提供流动性支持，确保金融系统总体稳定。

三、宏观审慎政策工具及其使用

为抑制和消除系统性金融风险，金融政策委员会可以使用宏观审慎政策工具，其包括资本管理工具和资产管理工具两类。资本管理工具涉及逆周期资本缓冲比率要求、行业资本金要求、系统性风险缓冲比率要求和杠杆比率要求;资产管理工具主要是房地产政策工具，涵盖贷款价值比限制、偿债收入比限制、利息覆盖率限制等。

（一）资本管理工具

1.逆周期资本缓冲要求（CCyB要求）。逆周期资本缓冲要求是经英国议会授权，依据欧盟资本要求指引、英国财政部法规和审慎监管局相关规则设置，针对周期性金融风险设计的额外资本金要求，目的是确保银行在信贷增长过快时累计充足的资本，适用于所有在英国开立的银行、住房协会和投资公司（被金融行为局豁免的小型投资公司除外）。

金融政策委员会每季度根据巴塞尔协议III和欧盟资本要求指引，以信贷占GDP的比例及长期走势为依据设定逆周期资本缓冲比率，但限于0-2.5%区间变化。根据英格兰银行2016年4月发布的《关于金融政策委员会设定逆周期资本缓冲方法的政策说明》，逆周期资本缓冲比率设定主要受银行资产债务状况、非银行资产债务状况、市场状况和条款等因素影响。此外，银行体系年度压力测试结果也是确定逆周期资本缓冲比率的重要依据。

审慎监管局根据金融政策委员会对逆周期资本缓冲指标的设定，修改针对单个机构的逆周期资本缓冲要求。

2.行业资本金要求（SCRs）。行业资本金要求是针对居民房地产、商业地产等特定行业和其他金融部门风险而设置的额外资本金缓冲要求，用于提升银行吸收额外损失的能力，主要适用于所有在英国开立的银行、住房协会、受审慎监管局监管的投资公司及其附属机构。

针对不同类型金融机构的风险敞口设置差异化不同行业资本金要求。例如经济危机前，提高出售“单一险种”（如专门出售信贷市场违约保险产品）保险公司风险敞口的资本金要求。或者，根据特殊金融的体系内部活动和工具改变行业资本金要求，例如经济危机前，上调高风险金融系统内担保贷款的资本金要求。此外，金融政策委员会会依据经济基本面和市场反馈情况调整行业资本金要求。

根据英格兰银行2014年1月发布的《关于金融政策委员会对补充资本金要求指导权限的政策说明》，影响行业资本金要求的因素主要涉及银行资产债务状况、非银行资产债务状况、市场状况和条款等。

金融政策委员会在《半年度金融稳定报告》中对该工具决策要求做出进一步明确：一旦行业资本金要求的决策合理性得到确认，审慎监管局就必须参照实施。金融政策委员会可对实施时间提出建议，审慎监管局则需要向金融政策委员会反馈推行进度等信息。

3.系统性风险缓冲（SRB）要求。系统性风险缓冲要求是金融政策委员会针对金融体系内部风险分布不均的状况而设定的额外资本金缓冲要求，用以预防和减轻长期非周期性系统性风险。根据英国银行业独立委员会的建议和《2000年版金融服务与市场法规》规定，系统性风险缓冲要求适用于英国境内零售业务存款和股值（不包含递延股）超过250亿英镑的银行和大型住房协会。

金融政策委员会至少每两年一次，参照欧盟资本要求指引设置系统性风险缓冲要求。按照规定，系统性风险缓冲要求须由核心一级资本（CET1）构成，且构成系统性风险缓冲要求的资本不得用于其他资本要求或缓冲要求。系统性风险缓冲要求比率为核心一级资本占风险加权资产的比重。

在对机构破产或遭遇困境时可能引起的长期非周期宏观审慎风险和系统性风险的严重程度以及其他因素分析研究的基础上，金融政策委员会将受系统性风险缓冲要求比率约束的金融机构总资产（主要为英国家庭和非金融机构贷款）的临界值设为1750亿英镑（不设上限），低于该临界值的机构暂不受系统性风险缓冲要求比率限制。随着机构总资产规模的增加，系统性风险缓冲要求比率将逐渐调升。

根据2018年12月颁布的《审慎监管局执行系统性风险缓冲要求监管方法的政策说明》，审慎监管局参考金融政策委员会制定的系统性风险缓冲要求框架，根据实际情况为每个监管对象规定系统性风险缓冲要求，并对他们的执行过程和结果加以监督。

4.杠杆比率。根据巴塞尔协议III规定，杠杆率为一级资本占银行总风险敞口的比重。金融政策委员会认为，银行在持续经营条件下，具有充分吸收损失能力的资本才可用于满足杠杆比率要求，即应以核心一级资本为主，高触发性附加一级资本为辅。

英格兰银行在其《关于金融政策委员会对杠杆率工具指导权限的声明》中提及，杠杆比率监管框架应包含三类目标工具，分别为最低杠杆比率要求、补充杠杆率缓冲要求和逆周期杠杆率缓冲要求。

金融政策委员会在其季度会议纪要中阐明对杠杆比率的要求以及对审慎监管局的其他指导内容，包括推行杠杆比率工具所需的成本和时间。审慎监管局负责同银行确定具体执行方式和时间安排，以便在合理可行范圍内尽快完成金融政策委员会的指令，及时反馈进展情况。

（二）资产管理工具

1.房地产政策工具。根据《金融政策委员会对房地产政策工具的指导权限政策草案说明》，金融政策委员会通过为英国买房自住者按揭贷款的贷款价值比、债务收入比、利息覆盖率设限，行使对英国房地产市场宏观审慎的指导权（表2）。

审慎监管局尊重金融政策委员会对LTV、DTI和ICR限制的指导权，在执行监管时必须向贷款人做好解释工作。若在具体工作层面与金融政策委员会的要求有悖，审慎监管局可在其法定权限内进行处理，但有责任对金融政策委员会做出解释说明。

四、若干启示

近年来，国务院金融稳定发展委员会及其办公室设立，统筹系统重要性金融机构和金融控股公司、重要金融基础设施、金融业综合统计等宏观审慎重点工作有序推进，我国在宏观审慎政策框架建设方面取得积极成效。但从当前打好防范化解重大金融风险攻坚战情况看，系统性金融风险隐患依然存在，我国建立宏观审慎政策框架距离党的十九大关于“健全货币政策和宏观审慎政策双支柱调控框架”的要求还有差距。在进一步完善宏观审慎管理过程中，英国金融改革有关经验值得研究借鉴。

（一）构建金融监管体制框架，央行应把握宏观审慎管理主导权

金融危机后，英国金融监管体系改革核心的内容是将货币政策、宏观审慎政策和部分微观审慎监管集中于英格兰银行，并通过在英格兰银行内部和外部设立不同部门促进监管协调，引导货币政策与审慎政策、宏观审慎管理和微观审慎管理的相互配合。中央银行承担制定和执行货币政策的职能，在把握宏观经济金融形势方面具有明显优势。由中央银行行使宏观审慎管理的主导权，与货币政策并列，有利于精准把握政策实施力度，避免发生同步收紧或同步放松现象，减少两类政策工具存在的潜在冲突和相向而行对宏观经济的影响。

（二）健全宏观审慎管理体系，需明确权责划分并加强协调配合

建立并强化宏观审慎政策体系是国际金融危机以来英国等金融监管改革最重要成果。为确保金融政策委员会能够最大限度发挥作用，英国国会及英格兰银行在人员配置和权责划分方面做了精心设计，如英格兰银行、金融行为局、审慎监管局以及财政部相关负责人与代表以跨部门委员会的形式存在和运作，共享评估系统风险、维护金融稳定所需的资源。再如，金融政策委员会被赋予宏观审慎工具规则的权力，并可对审慎监管局和金融行为局发出指示和建议，对促进宏观审慎监管与微观审慎监管的有机结合发挥了重要作用。

2017年第五次全国金融工作会议对我国金融监管体制作出改革调整，在继续采取分行业监管模式的同时，设立国务院金融稳定发展委员会，加强顶层设计和统筹协调，同时赋予人民银行在宏观审慎管理等领域的牵头抓总职能。在具体推进过程中，需要进一步明确宏观审慎管理和微观审慎监管权责界限，解决监管交叉、监管空白等问题。建议参考英国金融监管改革经验，一方面，完善相关法律法规，进一步优化宏观审慎管理制度框架，畅通政策传导机制。另一方面，进一步明确监管部门机构职责分工，厘清主要工作权责，不同部门各司其职又各有侧重。同时，强化国务院金融稳定发展委员会的统筹协调作用，继续加强协调配合力度，不断提升监管效力。

（三）创设和实施宏观审慎政策工具，应兼顾多元化和灵活性

多元化方面。2008年国际金融危机后，英国金融政策委员会创设了覆盖资本金、杠杆率特别是住房市场的宏观审慎政策工具体系。如杠杆工具能够解决加权风险资本充足率的问题，减少资本套利空间，抑制金融机构资产负债表过快增长，但无法区分不同类型的资产风险，也不能明确合理的资本金要求，在鼓励银行控制资产风险方面发挥的作用有限。同样，逆周期资本缓冲要求、系统性风险缓冲要求等工具虽然能够通过风险权重计算资本充足情况，减少金融体系顺周期行为对经济波动的影响，但会制约银行盈利能力，在一定程度上还会削弱银行对其他风险事件的关注度，造成风险积累。因此，在实践中，英国金融政策委员会往往将不同工具混合搭配使用。

鉴此，我国在完善宏观审慎政策工具体系时，一是应创设并不断完善丰富的宏观审慎政策工具箱，尽可能多地将宏观审慎工具纳入其中。二是应按照不同维度和标准对工具进行分类，如将其划分为时变工具和结构性工具，或者纠正国内金融体系失衡工具与减少国际因素冲击工具，抑或强制性实施工具和选择性实施工具等，便于对症下药。三是在实施宏观审慎工具时通盘考虑，应注意统筹搭配、灵活综合使用，以达到最佳管理效果。

灵活性方面。英国金融政策委员会将银行部门资产负债表、私人部门资产负债表及市场现状与条件中的相关指标，作为设定和调整逆周期资本缓冲要求比率、行业资本金要求比率范围的重要参考依据，但指标和工具之间并没有机械性联系。此外，金融政策委员会通过构建模型确定工具指标限制，并积极对审查政策工具设计框架进行审查、修正，比如随时依照名义GDP或通货膨胀变化调整SRB阈值。建议我国依经济金融形势等因素，灵活设计、适时调整宏观审慎政策工具指标范围，尽可能减少工具使用的滞后效应。

（四）优化完善房地产宏观审慎工具，防止风险传播和扩散

房地产市场是金融稳定的重要部分。英格兰银行一直以来密切关注房地产市场金融风险。英国金融政策委员会认为，房地产是英国居民资产端、负债端和抵押品的重要来源。针对房地产市场，金融政策委员会从供给端和需求端两方面入手，出台了一系列宏观审慎管理工具，并声明视信贷变化情况，不排除采取调整相关工具的阈值标准和银行资本金需求，以及强化相关压力测试等进一步措施。

近年来，我国银行信贷资金大量向房地产行业集中，居民部分债务风险负担较重，房地产市场金融风险快速增长，金融系统应对房价波动的脆弱性明显上升。前期政府及相关监管部门陆续采取限购政策、调整准备金率、动态LTV政策等工具，对抑制房价过快上涨发挥了积极作用。房地产金融宏观审慎管理雏形初显，但仍有继续优化完善的空间，例如，我国虽早在2004年就引入居民部分房产支出收入比和债务收入比，但仅作为金融风险监测参考指标用于微观审慎监管领域，并不具备调控效力。建議加大房地产宏观审慎工具研发力度，通过抑制金融机构的房地产信贷投放（如对房地产贷款集中度实施限制）和购房人的信贷需求（如将债务收入比纳入宏观审慎管理），对房地产市场实施更为全面、深入的穿透式管理，有效减少风险隐患。

注释：

金融政策委员会的13位成员包括：英格兰银行行长（任委员会主席）、负责金融稳定的英格兰银行副行长、负责货币政策的英格兰银行副行长、负责银行与市场的英格兰银行副行长、负责审慎监管的英格兰副行长、英格兰银行执行理事、金融行为局首席执行官、5名由财政大臣任命的外部委员以及1名无表决权的财政部代表。

其中1500家银行，200多家非银行金融机构。

系统重要性金融机构（Systemically Important Financial Institutions，SIFIs）：根据金融稳定理事会（FSB）的定义，系统重要性金融机构是指由于其规模大、复杂度高和系统关联性强，发生危机或无序倒闭将会对金融体系和经济活动造成广泛且严重冲击的金融机构。

11位成员包括：英格兰银行行长（担任董事会主席）、英格兰银行副行长（担任首席执行官）、金融行为局首席执行官、6位金融业界选任的独立外部成员。

金融政策委员会想获取市场机构信息，必须通过审慎监管局搜集;若需要现行监管范围以外的信息，则必须先报告财政部，由财政部决定是否扩大审慎监管局的信息获取权。

当前英国逆周期资本缓冲比率为1.00%（自2018年11月28日起）。

金融政策委员会建议：1、当信贷占GDP比重≤2%时，基准逆周期资本缓冲比率为0;当信贷占GDP比例>2%并逐渐上升时，逆周期资本缓冲比率随之提高;当信贷占GDP比重为10%时，逆周期资本缓冲比率达到2.5% 的最高值。2.调升逆周期资本缓冲比率时，建议给予银行12个月的合规期（特殊情况下可能会缩短时限）;但调降逆周期资本缓冲比率应立即生效，但需设定一个保证期（在此期间，逆周期资本缓冲比率不会被调升）。

根据《英国银行系统压力测试：2018年参与行和住房协会使用指南（Stress testing the UK Banking System：2018 guidance for participating banks and building societies）》，壓力测试由金融政策委员会与审慎规制委员会共同设计。执行压力测试的主要目的是为英国银行业整体和个体的资本充足率提供前瞻性评估，考察银行对“尾部风险（Tail risks）”，即发生概率低但影响较大的风险，以协助金融政策委员会和审慎监管局实现其职能目标。

行业资本金要求（Sectoral Capital Requirements） 也常被译作“部门（层面）资本金要求”。

行业资本金要求对所有的目标机构及其下属公司在交易账户和银行账户上的风险敞口均适用。

英国银行业独立委员会（The Independent Commission on Banking，ICB）成立于2010年，以促进英国银行业改革，维护金融稳定，推动有效竞争为主要目标。

零售业务存款（Retail Deposits）即储户零售银行账户的存款。此举与英国的“围栏（Ring-Fencing）”（即“结构性改革”，Structural Reform）有关。2013年《银行改革法案》要求英国的银行集团通过独立子公司为该国个人和企业提供存款支付和透支等服务，但不能同时从事如购买债券、投资衍生品等可能使其承担损失或影响其核心服务交易账户的连续性活动，此举实际是将英国零售银行业务与投资银行业务隔离，以防范系统性金融风险。这种作法被称为“围栏”或“结构性改革”。该政策于2019年1月1日起正式实施。

递延股“deferred shares”即干股，也叫发起人股，一般指无代价赠送的股份，其盈余分配和清偿剩余资产的位序排在其他股票之后。

2016年，金融政策委员会发布系统性风险缓冲要求监管框架最终稿，明确了对“围栏”银行和住房协会设定系统性风险缓冲要求，上述机构也被称为“系统性风险缓冲机构”。由于系统性风险缓冲包含在英国国内系统重要性银行（D-SIBs）及住房协会较高资本缓冲框架监管中，因此系统性风险缓冲机构所涉及的银行全部属于国内系统重要性银行。多数大型英国银行集团在2017、2018年已陆续启动“围栏转移计划（ring-fencing transfer scheme，RFTS）”对法律架构和经营方式进行重组，以应对2019年“结构性改革”的正式实施。

核心一级资本也叫普通股一级资本（Common equity Tier 1 Capital），只包括普通股（Common Equity）和留存收益（Retained Earning）。巴塞尔协议III规定，少数股东权益（minority interest），递延所得税（deferred tax）、对其他金融机构的投资（holdings in other financial institutions）、商誉（goodwill）等不得计入在内。

风险加权资产（Risk-weighted assets）：根据不同类别资产的风险性质确定差异化风险系数，并以该风险系数为权重计算得出的资产。

根据巴塞尔协议III，一级资本金（Tie 1）包括CET1 和其他一级资本，如永久性优先股（non-cumulative preferred stock）等。

在计算银行风险敞口总额时，不包括与那些企业同币种、同期或具有更长期限存款相类似的构成中央银行负债的资产。

高触发性附加一级资本（“High-Trigger”Additional Tier 1，AT1）当某家银行的资本金比率合理低位，附加一级资本（可持续经营的管理型资本）会转换为股权或者以减记账面价值的方式弥补损失，以增强机构持续经营的韧性。即资本金比率越低，代表着转换股权和减记的触发点越高。

2015年4月，英国政府授予FPC杠杆率设定的指导权。

金融政策委员会不能对审慎监管局做出有关具体执行方式和时间安排的规定。

根据《2000年版金融服务与市场法规等相关规定，审慎监管局具有要求被监管机构停止违规行为，或对其执行经济处罚、对涉事机构进行公开弹劾等措施的权力。

2004年，原中国银监会出台《商业银行房地产贷款风险管理指引》（银监发〔2004〕57号），其中提及“房产支出与收入比”（不得超过50%）和“所有债务支出与收入比”（不得超过55%）两个指标。

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作者单位：中国人民银行上海总部公开市场操作部