城乡一体化导向的远安生活垃圾处理模式研究

苏进　何怀林　袁军　王化江　赵圣文

摘要：调查远安县城乡垃圾处理一体化工作的现状，分析其模式特征，总结其成功经验，为其它地区城乡垃圾治理提供借鉴。通过现场访谈、问卷调查、现场观察法对该县生活垃圾处理措施、保障制度及运行机制进行收集，运用系统归纳法对该治理模式的特点进行提取总结。垃圾收集全县城乡无缝化覆盖，“户分类、村收集、镇转运、县处理”一体化体系，以财政为主体的多元化筹资，全方位全周期的监管措施，动员全民参与，是远安县建立城乡垃圾处理一体化模式的基本特征。远安城乡垃圾处理一体化模式对推进新时代“五位一体”总体布局，破解城乡生活垃圾治理各自为政的难题，实现城乡基本公共服务均等化，具有重要的意义，值得其它地区借鉴。

关键词：垃圾处理;城乡一体化;乡村振兴;远安县

中图分类号：S181

文献标识码：A

DOI：10.19754/j.nyyjs.20200215044

收稿日期：2019-12-31

作者简介：苏进（1981-），硕士，讲师。研究方向：公立医院改革与健康中国;通讯作者赵圣文，男（1978-），博士。研究方向：健康中國、医疗保险、药物经济学及医保支付方式改革。

1 研究背景与目的

建设健康环境是“健康中国2030”建设的重要组成部分，是建设健康城市和健康村镇的重要任务内容，是实现人与自然和谐相处的必然要求，是建设资源节约型、环境友好型社会的必然途径，是实现“乡村振兴”战略的重要支撑，也是建设富强民主文明和谐美丽现代化强国的必然要求[2]。习近平总书记近期指出要推进形成以法治为基础、政府推动、全民参与、城乡统筹、因地制宜的垃圾分类制度[3]。改善农村人居环境，实施村庄清洁行动是落实国务院《农村人居环境整治三年行动方案》和中央农办《农村人居环境整治村庄清洁行动方案》的必然要求[4]，村庄环境卫生整治也是广大农民群众最为关心、最现实、最亟需解决的一项生态治理难题，对于推进城乡服务均等化具有重要意义。2018年末我国乡村常住人口为5.64亿人[5]，我国村镇两级居住社区的人均生活垃圾产生量，分别为0.5～1.0kg/（人·d）和0.4～0.9kg/（人·d）[6]，据此测算，我国乡村每年产生生活垃圾1.03～2.06亿t。调查显示，我国大约30%的生活垃圾未能投放到指定位置，超过40%的生活垃圾未能得到有效处理[7]。生活垃圾有效处理，不仅对我国，对其它许多发展中国家甚至全球也是一项严峻的考验[8]。乡村居民生活水平普遍提高，健康环保意识持续提升，农村公共服务品需求出现新特点，农村居民对垃圾处理的不满意率（77.5%）高于对教育（39.2%）和医疗卫生（55.9%）的不满意率，对将垃圾处理作为农村公共品投资的意愿达17.8%，对提高农民满意度有显著影响[9]。乡村垃圾处理体系建设难度大，由于乡村居民居住分散、受教育程度低、老龄人口比重大，对垃圾分类工作认识还不到位[10]，垃圾回收转运、集中处理距离远，成本较大，县级财政普遍薄弱，相比于城市成熟的规范化垃圾转运处理流程面临着更大的困难。

为在财政能力有限、城镇化率低的地区，有效保护绿水青山，实现自然环境保护与经济发展的双赢，远安县在全省首创城乡垃圾处理一体化模式，实现了县域内城市、乡镇、村所有生活垃圾全覆盖、无害化、转运处理，被湖北省列为城乡垃圾处理的示范县，被评为“国家卫生县城”，是“绿色湖北、美丽荆楚的典范，全省全面发展、综合发展的典型”[11]。研究总结以远安县为代表的城乡垃圾处理一体化模式符合示范先行，有序推进的原则，对于其它地区开展村庄整洁行动具有一定借鉴意义。

2 研究对象与方法

2.1 研究区域概况

湖北省远安县地处湖北省西北部，辖6镇1乡、117个村（居），国土面积1752km2，乡村人口10.3万人，2016年地方公共财政预算收入11.1亿元，全体居民人均可支配收入20883元[12]，低于全国同期水平12.33%。远安县生态环境优良，森林覆盖率达到74%，是“国家园林县城”、“湖北省绿化达标第一县”、“全国绿色小康县”。

2.2 研究方法

2.2.1 现场观察

课题组根据该研究区域城乡特点，随机选取了鸣凤镇、茅坪场镇驻地，并在该镇各随机抽取2个村进行现场调研，查看垃圾处理收集、转运、集中处理设施，现场观察各环节运转情况，并摄影摄像进行了资料的收集。

2.2.2 问卷调查与现场访谈法

查阅并收集了远安县爱卫办城乡生活垃圾处理的规范性文件、工作记录、总结报告等资料，利用半结构化问卷对县爱卫办、村委会主任、村民就生活垃圾的产生、分类、收集、转运、处理、监管、动员等方面进行了访谈，了解其对该模式的认识及态度。

3 结果

3.1 建立城乡垃圾处理体系，实现远安县城乡无缝化覆盖

3.1.1 垃圾收集设施全境覆盖

按照20户以上的集中户建垃圾集并房，农村分散户在房前屋后园地里建垃圾池，距离集并房较远的农户配备垃圾桶的方式，远安县共新建、改造村组垃圾集并房（池）10354个，配备垃圾桶22368个，垃圾收集设施覆盖到所有村居。同时，按照乡镇建建筑垃圾填埋场（点）、村组建垃圾分类池、集并房外安垃圾分类容器、农户建厨余垃圾沤肥坑的要求，完善垃圾分类设施，实施农村垃圾分类减量处理工作。

3.1.2 垃圾转运设施高效运行

为解决农村垃圾转运难的问题，建设了8座标准化的乡镇垃圾中转站，平均每个中转站占地面积2530m2，站内管理房、工具房、绿化等配套设施齐全，管理人员到位，各项操作规程、管理制度健全，运行规范。

3.1.3 环卫配套设施管理规范

对垃圾集并房和垃圾池等基础环卫设施采取“编号管理”和“盯岗放哨”管理：即对每个垃圾池按村编号，并根据所在位置绘制区域示意图，方便保洁人员准确定位、快速清理;对每个垃圾集并房和垃圾池落实专人“放哨”，监督村民垃圾入池和保洁公司按时清运垃圾。

3.2 垃圾处理城乡一体化模式

建立了“户分类、村收集、镇转运、县处理”的城乡垃圾收集处理体系，实现城乡垃圾处理一体化工程（当地简称“清白”工作）长效化、常态化。

3.2.1 户分类

每户负责自己房前屋后垃圾的清扫，并鼓励居民对垃圾进行初步分类。对于废铁、包装盒、玻璃瓶、塑料瓶等可利用垃圾，由农户自行收存后卖给废品收购员;废电池、过期药品等有害垃圾，由农户投放到垃圾分类容器;厨余、农作物边料等有机垃圾，由农户在自家园田沤肥后还田;建筑垃圾，按照谁产生、谁负责的原则，由村干部督促产生人运往建筑垃圾填埋场（点）集中填埋;其它垃圾由农户倒入垃圾集并房（池）。

3.2.2 村收集

按照每村配备3～5名保洁员的标准建立村级保洁队伍，远安县共聘用保洁员763人，并整合乡村公路清扫人员，共同做好村级卫生保洁工作。保洁员的职责主要是村域公共部位垃圾清扫与日常保洁，督促村民按分类减量标准投放垃圾，将厨余等有机垃圾运至组分类池沤肥，并监督保洁公司按时清运垃圾。各村还落实环境卫生巡视员，对全村垃圾清理工作进行监督。

3.2.3 镇转运

推行市場化运作。各乡镇通过购买服务的方式，将垃圾清运发包给保洁公司，由公司将垃圾房（池）垃圾清运到乡镇中转站，有害类、可利用类、不可利用类分别放进中转站分类池中，建筑类倒入乡镇建筑垃圾填埋场（点）。政府负责考核监督，走出了政府“大包大揽”困境。同时，建立“乡镇加公司加村居”三位一体的管理模式，乡镇负责对公司和村居考核，按考核结果分比率兑现公司承包费用，为村居保洁工作打分;公司负责垃圾池垃圾清运并监督村居对垃圾池的管理;村居监督公司及时清运垃圾。

3.2.4 县处理

玻璃瓶、塑料瓶等可利用垃圾由县内可利用垃圾粗加工企业进行资源化处理。不可利用垃圾由县环卫所每天派垃圾压缩清运车现场压缩后运往县城垃圾填埋场卫生填埋，有害垃圾运往县垃圾填埋场暂存后交由专业机构处置。

3.3 财政为主体的多元化筹资模式

远安县本着“不新增村级债务”的原则，通过财政投一点、部门帮一点、社会捐一点、项目捆一点、群众筹一点，多渠道筹集资金，为“清白”工作提供资金保障。

3.3.1 财政预算逐年递增

县政府将环卫工作经费纳入财政预算，并逐年增加。从2012年起，县财政按每村5000元标准安排农村保洁经费。2015年，县政府专门下发文件由县财政每年按人均20元的标准落实全县农村垃圾治理经费，各乡镇每年按人均不低于10元标准安排农村垃圾治理经费。2016年，县财政投入约350万元用于环境卫生治理，各乡镇投入均不低于60万元。

3.3.2 村民筹资成效显著

各村采取“一事一议”方式，按每人每月1元的标准由村民缴纳环境卫生费（五保户、贫困户不收）。所有经费打入农村垃圾综合治理专用帐户，专款专用，并向社会公开。远安县洋坪镇双路村、凤凰村率先自筹资金处理农村生活垃圾，有力提升村民环境卫生意识，取得了较好效果。

3.3.3 多措并举筹措建设资金

结合“三万”、“第一书记”帮扶等活动，采取政府投资、部门帮扶、项目捆绑、社会捐赠等多渠道筹集资金1200多万元，用于农村环境整治、环卫设施建设、垃圾分类减量处理等。

3.4全方位全周期考核督办措施

制定了《远安县城乡环境卫生管理考核细则及评分标准》，严格检查考核。县、乡镇主要领导随时抽查、不定期检查“清白”工作，发现问题第一时间督办整改。

3.4.1 月检查通报

县爱卫办每月检查30%以上的村，实行文字通报，电视、微信平台曝光。环境卫生整改不落实或连续2个月排名最后的由分管县领导约谈，连续3个月排名最后的由乡镇长向县主要领导说明情况。各乡镇都实行一月一检查、一月一通报制度。

3.4.2 季乡镇互评

每季度由县分管领导组织，各乡镇镇长、相关单位等组建工作专班，进行交叉检查，互评打分，进行半年小结。同一环境卫生问题被媒体曝光2次以上的，取消单位和单位主要负责人评先表模资格。

3.4.3 年终总结表彰

远安县安排30万元用于卫生奖励，根据考核结果按6万、4万、3万3个档次对各乡镇进行重奖。在全县范围内评选10个“最干净村”，每村给予了1万元奖励。

3.5 动员全民参与，提高环境意识与环境行为

通过“清白”工程，全县上下普遍形成一种观念，即“清白”工作不是面子工程、形象工程，而是呵护远安秀水青山、保护群众身体健康的民生工程，是一件让城乡居民共享绿色福利的大实事、大好事。正是基于这种认识，使远安县的“清白”工作并不是自上而下的单向运动，而是政府主导、部门协同、群众参与的全民化运动。

动员群众广泛参与。通过召开村民大会、发放宣传资料、入户走访宣传、村级无线广播等途径，宣传“清白”工作的目的和意义，号召广大群众积极参与。结合“最干净村”创建和“十星级文明户”评选活动，充分发挥示范带动作用，定期组织村（居）民对辖区内的脏乱差现象进行集中整治。远安县按照“全民合力抓环卫”的思路，使上级部署转化为自觉行动，使长期行为转变为内在习惯。只有全民促成“健康中国”共识，“美丽乡村”愿景，才能保证城乡垃圾处理一体化工程的长久效果。

4 讨论与思考

随着新时代“五位一体”总体布局的确立，生态文明建设成为实现全面小康的必要环节。转变发展方式，建设美丽乡村，保护绿水青山，促进经济发展与环境和谐，是贯彻习近平总书记“绿水青山就是金山银山”、“长江流域不搞大开发”指示，落实创新、协调、绿色、开放、共享发展理念的必由之路。

如何实现我国广大县域内城乡垃圾生态化、经济化、无害化的有效治理，是摆在基层政府及人民面前的一道难题。农村地区由于居住分散，农民环保意识普遍薄弱，基层财政能力不足的普遍现状又是实现这一目标所面临的普遍困难。远安县作为国家级贫困县，能够通过有限的财力，通过动员群众广泛参与，探索建立“村收集、镇转运、县处理”的城乡一体化模式，多方筹集资金、建立有效监管机制，自2012年起，已经建立起一套运行高效、得到各方广泛认可的新机制，并将这一模式在宜昌市全面移植，甚至在湖北全省推广，对于我国城乡垃圾处理具有积极的借鉴意义。

城乡垃圾处理一体化作为城乡生态一体化的组成部分，可以领先于城乡人口一体化、经济一体化、社会一体化、空间一体化，率先实现，破解了城乡生活垃圾治理各自为政的难题，填补了治理主体缺位的空白，在实践中探索建立了其他学者所倡导的农村生活垃圾处理技术标准体系[13]，改变了乡村垃圾治理无序的现状，在垃圾治理方面实现了城乡基本公共服务均等化，提升了城乡居民环境意识，改变了环境行为，形成了“知强行强”的最优状态，探索出了一条经济、生态可持续发展的新路。

参考文献

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[2] 党的十九大报告辅导读本[J]. 杭州金融研修学院学报， 2017（11）：82.

[3] 刘建国. 垃圾分类的重大意义、历史使命与推行路径[J]. 城市管理与科技， 2019，21（05）：7-10.

[4] 中共中央办公厅国务院办公厅.农村人居环境整治三年行动方案[J]. 社会主义论坛， 2018（02）：12-14.

[5] 李睿. 2015年人口发展报告[R].中国统计出版社， 2016.

[6] 何品晶， 张春燕， 杨娜， 等. 我国村镇生活垃圾处理现状与技术路线探讨[J]. 农业环境科学学报， 2010（11）：2049-2054.

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[8] Hilburn Andrew M. PARTICIPATORY RISK MAPPING OF GARBAGE-RELATED ISSUES IN A RURAL MEXICAN MUNICIPALITY[J]. GEOGRAPHICAL REVIEW， 2015，105（1）：41-60.

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[10] 苗建诚. 农村生活垃圾分类实施的问题研究[J]. 农业与技术， 2019，39（22）：177-178.

[11] 刘自贤.湖北省直部门支持远安绿色发展[EB/OL].http：//news.cnhubei.com/xw/zw/201408/t3029026.shtml.

[12] 远安县统计局. 远安县2016年国民经济和社会发展统计公报[EB/OL].http：//www.yuanan.gov.cn/html/yatjj/html/tjxx/tjnj/2017/0308/532510.html.2017-03-08.

[13] 刘妮， 邓晏郦， 薛旭东， 等. 陕西省农村生活垃圾处理现状存在问题及对策建议[J]. 农业与技术， 2019，39（01）：173-174.

（责任编辑 木易）