传染病防治和应急法律体系的立法与运行的思考

周 宇 君

(中南大学 医疗卫生法研究中心， 湖南 长沙 410012)

2019年末，一场发端于武汉的新冠肺炎，渐渐蔓延至全国。党中央、国务院高度重视，全国人民积极响应号召，全面抗击疫情。30省、直辖市、自治区启动突发公共卫生事件一级响应。北京时间1月31日凌晨，WHO宣布新型冠状病毒疫情为“国际关注的突发公共卫生事件”(PHEIC)[1]，一时间成为世界关注的焦点。汇集新冠状病毒肺炎发生以来的各方面信息、文献发现，对传染病防治和突发公共卫生事件应急处理方面有各种疑惑和反思。为此，笔者认为有必要对传染病防治和突发公共卫生应急法律体系的立法表达与实际运行状况进行检视，思考是否有进一步完善、优化的可行性和必要性。在本文着笔之时，恰逢中央全面依法治国委员会第三次会议明确提出要完善疫情防控相关立法，加强配套制度建设。中央全面深化改革委员会第十二次会议提出要完善重大疫情防控体制机制，健全国家公共卫生应急管理体系。充分说明社会的疑惑与反思，得到了中央高层的回应。传染病防治和突发公共卫生事件应对需要以法治的思维和方式完善、优化立法、执法、司法、守法各个环节，实现治理能力和治理模式的现代化。本文通过对传染病防治和突发公共卫生应急相关法律、法规、行政规章等立法现状的梳理，结合新冠肺炎疫情应对中暴露的不足，比较国外成熟法律和管理模式，从传染病防治和应急体制机制、传染病分级、监测系统与信息公开、应急储备系统、应急措施与公民权利保障等方面，提出完善传染病防治和突发公共卫生事件应急法律体系的建议。

一 传染病防治和应急法律体系的变迁

传染病一直与人类相伴而行，是人类生命健康最大的杀手。14世纪中叶席卷欧洲的“黑死病”(鼠疫)，至今仍是谈虎色变。1918—1919年的西班牙流感，造成数千万人的死亡，现在依然是传染病防治研究的重要标本。2003年发生的“非典”，根据WHO公布的资料，全球临床诊断病例8098例，死亡774例[2]。2009年发生在美国的H1N1流感、2014年的埃博拉病毒都造成了大量的感染者死亡。

直到20世纪初，人类一直没有有效治疗传染病的方法，通过卫生措施预防传染病是唯一有效应对传染病的手段。传染病迅速扩散、受害人群广泛的特点，决定了采取有效的卫生措施预防不是公民个体能够办到的，是需要政府主导的社会行为，即发展公共卫生事业。由此可见，作为传染病防治重要手段的公共卫生体系建设，天然的具备利他主义精神，需要通过法律来规定促进社会群体成员放弃个体部分权利，参与公共卫生，对公共卫生负有主体责任的政府也需要法律的授权和规制，保证公共卫生措施的合法性。特别是在传染病流行、暴发等突发公共卫生事件时，需要政府动员社会各方面资源，采取包括限制公民部分权利之内的特殊手段，保护全体公民，甚至全人类的生命、健康，维持社会的正常运转。这也更加需要相应的法律规范来规范政府的权力边界，衡平公众权利保障与应急时期的特殊义务等。

1831年英国霍乱患者之多、死亡率之高，引起了严重的社会恐慌。1848年英国霍乱再次大流行，英国议会通过了人类历史上第一个公众健康法(The 1848 Public Health Act)。该法案明确规定，由中央政府设立专门机构对穷人的健康和社会福利承担责任，提高社区应对环境和供水卫生问题的能力①。

中华人民共和国成立后，防治传染病，提高人民健康水平，一直受到党和政府高度重视。中央政府和卫生行政部门颁行了一系列的规章、法规、法律。如1950年为消灭天花颁行的《关于秋季种痘运动的指示》和《种痘暂行办法》；1955年的《传染病管理办法》，首次将传染病分为甲乙类管理，建立了隔离治疗和限制聚集性活动的控制措施；1978的《急性传染病管理条例》，明确了卫生防疫站的权责，实施计划免疫并规定了法定传染病报告时限，以及污染物无害化处理要求。1988年上海甲肝事件后，1989年全国人大常委会通过了第一部《传染病防治法》，提出了疫情公布制度，规定了相关主体的法律责任，明确了行政处罚和行政诉讼程序。2003年抗击“非典”结束后，总结这一战役中的经验和教训，全国人大常委会修订了《传染病防治法》，建立了传染病检测和预警制度、疫情通报制度，明确了县级以上人民政府、各级卫生行政部门、疾病预防控制机构，以及政府其他部门在传染病防控中的责任，增加了行政处罚的种类并加大了力度。这次修订，初步建立了我国现行传染病防控的法律体系的基础。特别是卫生行政部门根据本法的授权，建立了覆盖全国乡级以上医疗、卫生监督、疾病预防控制机构，且相互联网，直接上报至国家疾病预防控制中心的传染病疫情和突发公共卫生事件网络直报系统。实现了法定传染病和不明原因肺炎等疾病在2小时内可以直接上报[3]。为防控疫情和突发公共卫生事件，在信息及时性、科学性上奠定了基础，2013年6月29日再次修订了《传染病防治法》，对第3条和第4条进行了修改。2019年通过的《基本医疗卫生与健康促进法》，系我国第一部医疗卫生领域的基本法，该法明确了“医疗卫生与健康事业应当坚持以人民为中心”的宗旨，以法律形式确立了“基本公共卫生服务由国家免费提供”的庄严承诺；规定了国家建立传染病防控制度和健全突发事件卫生应急体系，提供疾病预防和控制水平，实施联防联控、群防群控等传染病防控等措施，降低传染病的危害。

为落实传染病防控和突发公共卫生事件应急体系建设，全国人大常委会、国务院、卫生行政部门等随后制定了一系列的法律、法规、规章，基本形成了传染病防控和应急的法律体系。如：《突发事件应对法》(2007年)、《突发公共卫生事件应急条例》(2003年)、《突发公共卫生事件与传染病疫情监测信息报告管理办法》(2003年)、《国家突发公共卫生事件相关信息报告管理工作规范(试行)》(2006年)、《医疗机构传染病预检分诊管理办法》(2004)、《国家突发公共事件总体应急预案》(2005年)、《国家突发公共卫生事件应急预案》(2006年)、《国家突发公共事件医疗卫生救援应急预案》(2006年)、《医院感染管理办法》(2006年)、《病原微生物实验室生物安全管理条例》(2004年)等。这些法律法规，规定了各级政府、卫生行政部门、疾病预防控制机构、医疗机构、其他相关行政部门(如工信、交通、公安等)在传染病防控和突发公共卫生事件应急处理中应当履行的职责和相应的法律责任。特别是对传染病监测与预警、疫情通报、信息公布、应急物资储备调用、应急措施等进行了明确的规定。

二 我国现行传染病防治和应急主要法律制度检视

我国现行传染病防治和突发公共卫生事件应急的法律体系，核心法律法规大多是在SARS期间和之后短期内完成立法的，十余年过去了，公众的法律意识和权利意识不断提高，以自媒体、社交媒体为主体的信息传播越来越快，人们的生活方式改变、人口的聚集和流动愈来愈密集频繁，这些都对传染病防治和突发公共卫生事件应急提出了更高的要求。有鉴于此，我们有必要对现行传染病防治和应急的法律制度进行简要的分析，以期寻找其需要完善改进的地方。限于本文的意旨及作者的水平，不可能对相关法律制度全部进行检视和评析，仅从本次疫情应对中反映出来的几个方面进行讨论。

(一)传染病暴发、流行等突发公共卫生事件应急处置体制机制

《传染病防治法》规定，在甲类、乙类传染病暴发、流行时，县级以上人民政府报经上级人民政府决定，可以宣布本行政区域部分或者全部为疫区。《突发事件应对法》规定，县级以上人民政府领导突发事件应对工作，其办事机构及具体职责由国务院规定。《突发公共卫生事件应急条例》规定，突发事件发生后，国务院、省级人民政府设立应急指挥部，负责应急处理工作。县级以上卫生行政部门负责突发事件调查、控制和救治工作。

由上可见，在传染病暴发、流行等突发公共卫生事件应急指挥、统筹协调方面，法律规定有三种不同的表述。而《突发事件应对法》中国务院规定的办事机构，并无明确指向。在突发公共卫生事件应急处理时，卫生行政部门和疾病预防控制机构作为政府应急指挥部的成员，仅负责救治指挥、调度，包括调集医疗资源、疫苗研发、感染区域的防疫、咨询等技术性工作。2018年国务院机构改革，设立了国家应急管理部，其职责包括统筹应急力量建设和物资储备，并在救灾时统一调度，组织灾害救助体系建设，承担国家应对特别重大灾害指挥部工作[4]。而此次疫情应急处理中，因为分工和法律授权不包括突发公共卫生事件的应急处理，未见应急管理部门的出现。在此次疫情应对中的物资筹集、调度，应急指挥等方面显现出明显的不足，党政部门、红十字会、医疗机构等各自为战，自行发布各种公告[5]、指令，缺乏统一号令，统一管理，民众和企业等社会主体无所适从，造成一定的混乱。

(二)传染病分级分类管理制度

《传染病防治法》将40种传染病确定为法定传染病(含新型冠状病毒感染肺炎)，分为三类，其中甲类(强制管理)2种，乙类(严格管制)27种，其中按甲类强制管理的乙类传染病5种(含SARS、NCP肺炎、人感染禽流感)，丙类监测管理的11种。国家卫生行政部门根据具体情况，可以调整乙类、丙类传染病病种并予以公布。对于确诊、疑似的甲类传染病和按甲类管理的乙类传染病患者，强制隔离治疗；对与其密切接触者，强制隔离观察和采取必要预防措施。

这一分级分类管理的方法，没有科学、规范的分级分类依据，过于原则，缺乏灵活性，不能满足快速应对新发传染病暴发流行防控和应急需要。世界卫生组织报告，自20世纪70年代以来，由新种或新型病原微生物引起的传染病以每年新增一种或多种的速度被发现。至今已发现40多种②，因为其发生隐匿、传播快和危害广泛，成为全球重大公共卫生的关注事件。由于这些未知的新发传染病未列为法定传染病管理，在发病早期未能及时采取有效防控措施，导致严重后果，此次新冠病毒肺炎即是现身说法。其实早在2007年，原卫生部在《突发急性传染病预防控制战略》中即提出，对突然发生的不明原因疾病，可以采取甲类传染病的防控措施，制定应急处置预案③。可惜至少本次新冠病毒肺炎疫情证明，其未得到真正执行。

(三)监测、预警和信息发布制度

《传染病防治法》规定，国家建立传染病监测制度，对传染病包括新发传染病的发生、流行及其影响因素进行监测。对流行趋势进行分析，提供干预措施的建议及干预效果的评价。

《传染病防治法》《突发公共卫生事件应急条例》规定，国家和地方各级人民政府建立和完善预警系统。对于甲类传染病、按甲类管理的乙类传染病、新发传染病等，根据发病人数、影响区域等设定预警阈值，启动不同级别的应急预案。预警和应急响应发布权限为国家卫生行政部门和省级人民政府。

《突发事件应对法》规定，可以预警的突发事件即将发生或者发生的可能性增大时，县级以上人民政府可以按程序决定并宣布有关地区进入预警期，并根据科学、专业的动态评估，调整预警级别或解除警报，终止预警期。

可见，上述法律对预警宣布的权限做了不同的规定。《突发事件应对法》根据分级负责，属地管理原则，授权县级人民政府即可以宣布本行政区域内的预警。而《突发公共卫生事件应急条例》规定，仅国家卫生行政部门和省级人民政府有权宣布疫情和启动应急响应。本次新疫情事件的蔓延与未尽早宣布进入预警期并实施相应应急预案有比较明显的关联。在法律冲突的情形下，应当遵循新法优于旧法的法律效力原则，如果武汉市政府按《突发事件应对法》规定，哪怕是宣布本区域进入三级或者四级预警，实施相关预案，也许情况要好一些。

(四)突发公共卫生事件应急物资储备制度

《突发公共卫生事件应急条例》《传染病防治法》《突发事件应对法》和《国家突发公共卫生事件应急预案》等法律提出，建立突发公共卫生事件应急物资储备制度。但对储备执行机构、储备方式、物流保障措施、储备品类缺乏明确的规范，在财政保障、法律责任方面，也缺乏相应的规定。在实际执行中，主要是各地疾病预防控制机构储备应急物资、医疗机构有一部分储备。作为卫生行政部门授权储备应急物资的疾病预防控制机构，系事业单位，实质上存在需要靠业务收入弥补经费不足的问题，因此储备能力有限。而作为救治主体的医疗机构，长期以来都存在政府拨款不足的问题，特别是在取消药品耗材加成后，各级医疗机构维持运营存在不同程度困难，抽出专项资金做应急储备确有难度。因此，在应急物资储备上，总体表现为：储备品类、数量不足，应急物流保障难，地区差异大[6-7]；储备方式单一，注重实物储备，合同储备和生产能力储备尚未得到重视；对应急物资的保障能力缺乏科学的评估等不足[8]。此次新冠状病毒肺炎疫情发生后，多地医疗机构防护物资频频告急，引发医疗机构自行公开募集物资[9]，局面一度混乱。

(五)公民权利限制与特别义务的设定

《传染病防治法》《突发公共卫生事件应急条例》规定，突发公共卫生事件发生后，县级以上人民政府可以采取限制公民行动自由、征用财产，强制隔离观察、治疗等影响公民人身、财产权利的特殊措施。也规定了个人必须在接受有关传染病的调查时，如实提供有关情况等。

在现行法律规定中，对于在传染病暴发、流行，启动应急响应后，公众隐瞒或不如实陈述疫区居留史、旅游史，与疫区人员接触史等情况的法律责任，缺乏明确的法律规定。而本次新冠病毒肺炎发生后，上述人员隐瞒相关情况，导致感染播散的情况并不少见。一些地方的公安机关参照最高人民法院、最高人民检察院的司法解释，按过失以危险方法危害公共安全罪立案侦查，是否构成犯罪因未经审判，尚难定论。至少从罪刑法定原则看，认定构成犯罪还是有可以商榷之处的。因为该司法解释所指的是对确诊和疑似患者拒绝接受检疫、隔离观察和治疗的情形④。对于传染病暴发、流行期间患者和疑似患者的诊疗费由谁承担，基本医疗保险是否能够支付，是否受基本药物目录限制等，目前法律并无规定，或者规定存在歧义⑤。相关人员可能因无力支付医疗费而不去诊疗，存在扩散感染的巨大风险。相比之下，此次，湖北省政府表态由政府承担新冠肺炎的医疗费，是可喜的进步。

三 对传染病防治和应急法律体系的思考

从以上对传染病防治和突发公共卫生事件应急法律规范的检视中可以看出，SARS疫情后，我国对于传染病防治、突发公共卫生事件的监测、预警、应急，建立了较为系统的法律规范。但正如美国联邦最高法院大法官霍姆斯所言：“法律的生命不在于逻辑而在于经验。”此次新冠状病毒肺炎疫情自发生到蔓延，所显示出来的法律规范不足，值得思考。自然环境变化特别是气候变暖、人的流动频密，生活方式改变、微生物进化等因素，大大增加了新的传染病和老传染病新流行的风险，传染病防治和应急处理体系的完善显得尤为重要。在社会治理现代化的背景下，以法治思维、法治方式解决公共事务管理中的问题和不足，是必然的路径选择。由此，对现行的传染病防治和突发公共卫生事件应急的法律、法规、规章等进行整合、完善，是构建系统完备、运行良好、保障有力、权责明确、监督有效的传染病防治和应急法律体系的基石。本文限于能力所及，不对传染病防治及突发公共卫生应急处理立法的各个层面进行探讨，仅就新疫情下较为突出的几个方面做一些浅陋的思考。

(一)优化传染病防治体制机制的顶层设计

1.传染病防治和应急处理的组织架构

基于国家已经成立了专门的应急管理机构作为突发事件应对的常设机关，从行政管理成本和效益的角度分析，将突发公共卫生事件纳入国家突发事件应急管理体系，由应急管理部门为主责机关；应急物资储备纳入国家应急物资战略储备系统，对传染病防治和突发公共卫生事件的应急指挥、统筹协调，物资储备、调度、筹集更有效率，成本更低，是一个较为优选的方案。同时，在信息发布、日常演练、公民科普培训等方面也更为科学，更能将制度落地。此次中央全面深化改革委员会会议提出健全国家公共卫生应急管理体系，也恰逢其时。有鉴于此，笔者认为，有必要修订《传染病防治法》《突发公共事件应对法》，并将《突发公共卫生事件应急条例》相关内容纳入这两部法律。卫生行政部门为传染病防控的主责机关。应急管理部门为突发公共卫生事件物资储备、应急处置、指挥的主责机关。并设立主要由疾病预防控制专家、医学专家、应急管理专家组成的专家咨询委员会，为物资储备规划拟定、调整物资储备目录、应急处置方案制定等提供咨询，并动态评估物资储备执行和效益。同时，本文也认为，有必要改革疾病预防控制中心的管理体制，将疾病预防控制中心(简称疾控中心)设置为国务院直接管理的行政机构，县市级以上设分支机构，县以下和医疗机构内委派疾控中心专员，负责监测、检测、预警、流行病学调查等技术性工作。还应当赋予一定的行政权力，使其成为突发公共卫生事件应急处置的执行主责机关，见图1。

2.传染病分类管理

现行《传染病防治法》将法定传染病分类管理，与其他国家和地区做法基本一致。如，我国台湾地区的法定传染病分为六类，列入的病种更多，其中，第一类为5种⑥。香港特别行政区《预防及控制疾病条例》，有47种需呈报的传染病(截至2011年)⑦。但近些年发生的以冠状病毒为代表的传染病，影响范围广、传播速度快，感染人数多，多为呼吸道感染，传染源、传播途径不十分清晰，病毒变异快，如本次流行的新冠状病毒肺炎⑧。鉴于此类传染病的前述特点，建议在法定传染病中增加概括性条款：下列情形，首先发现的医疗机构、疾病预防控制机构等，应当立即按甲类传染病采取措施进行防控，并立即报告所在地县级以上卫生行政部门，且在2小时内在传染病网络直报系统上报：第一，突然发生的不明原因呼吸道、消化道感染，病程进展快，密切接触者三人以上连续发病的；第二，《国际卫生条例》附件二所列三种情形的传染病[10]；第三，境外发病，感染人数多，并且进展快的传染病。这样便于快速启动应急响应，尽早阻断扩散。经过观察和专家评估，不构成重大流行的，取消按甲类管理措施。

3.传染病疫情通报与信息公布

传染病特别是新发的不明原因的传染病，往往起病隐匿，病情发展和传播速度快，在临床上难以快速明确诊断，但如果不快速启动防控措施，可能出现难以控制的局面。目前《传染病防治法》对疫情通报和信息公布的规定非常严苛，仅国务院卫生行政部门或者其授权的省级卫生行政部门能够公布。此次武汉发生的新冠状病毒肺炎，因程序原因，公布延迟，造成了一些较大的影响。由此，建议授予地市级卫生行政部门对接到的本辖区内医疗机构、疾病预防控制机构上报的甲类或者按甲类管理的传染病、新发的不明原因的传染病，向辖区内医疗机构、疾病预防控制机构通报，并同时向本级人民政府和上级卫生行政部门备案。在得到上级卫生行政部门或者本级人民政府同意后，可在本行政辖区内公布疫情，并采取相应措施。

(二)完善突发公共卫生事件应急保障机制

1.明确物资储备执行机构

建议将突发公共卫生事件应急物资纳入国家应急物资战略储备体系，由应急管理部门负责执行。合理布局储备节点，根据居民分布、交通条件、工业布局等因素，合理规划，准确选定储备节点，优化物流配送。建设基于物联网的仓储、物流信息系统，实时掌握物资仓储数据，动态管理，通过定位系统掌握在途运输情况，精准、及时配送。并明确规定物资储备的监督机制、法律责任等。

2.细化风险评估，科学规划物资储备目录

《突发事件应对法》和《突发公共卫生事件应急条例》均明确了突发事件的“分级负责”的应急管理体制。但相应的应急预案过于粗糙，既未明确除I级响应外的其他响应等级具体内容和分级标准，也未明确各级政府需要负责应对的突发事件的级别。风险评估的缺乏，既难以保证储备物资决策的科学性，也会导致各级政府实际上无法根据其应该负责的应急事件级别储备物资。因此，有必要建立专家咨询委员会，修订应急预案，并依据风险等级提出相应的物资储备目录建议。根据突发公共卫生事件的性质、传播速度、危害程度、涉及范围、物资需求数量、可能的持续时间等，细化风险等级。最高等级为I级，由国家负责物资储备。II级风险由省级负责物资储备。III级风险由地市级负责物资储备。

3.构建多元化储备体系

各个国家和地区的防疫和应急物资储备制度，均存在预算不足以满足广泛储备目标、储备物资效期届满浪费的问题。故，各个国家和地区都尝试建立了政府承担主要义务，鼓励医疗机构和疾病预防控制机构、社会力量、个人参与；实物储备、合同储备、产能储备的多样化的应急物资储备模式，实践证明，这是降低应急物资储备成本，保证永续运行的有效途径[8]。就实物储备而言，主要是流通性不强的专业设备、特殊的医用个体防护装备等物资。合同储备适合一些流通性好的物资，通过应急管理部门与供应商签署协议的方式，保证在突发事件发生后按照合同约定，能够优先购买、租用、调用这些物资。其缺点在于无法约定具体需求时间，可能在需要使用时出现缺货、无法使用等情况。产能储备是与生产企业(含能够转产的企业)签订合同，保证突发事件发生后能够迅速组织生产、转产。产能储备对大规模突发事件的长期救灾起到非常重要的作用，其弱势在于因为生产、特别是转产、特殊情况下的研制，需要一定时间，难以满足突发事件的前期处置的效率要求[8]。于个人储备方面，应当加强民众的健康、卫生科普，正确认识疾病，特别是传染病，在突发公共卫生事件时不恐慌，在平时做好防范工作，储备一些口罩、消杀用品等，这样能够在群体流行时，大大降低防疫和应急物资保障的压力。在修法时，建议参照国际先进经验，明确规定应急物资储备的方式，同时，对应急物资的物流能力也要规定储备形式，主要是通过合同方式实施物流力量的储备。

4.预算保障

传染病防治等公共卫生属于利他性非盈利事业，在以GDP为导向的考评体系和价值追求的现实环境下，传染病防治和突发公共卫生事件应急物资储备方面，各级政府很难作为重点工作，特别是在无疫情流行时，各级政府财政预算中极可能降低预算，更多地投向提高GDP的领域。根据张勇分析，2010—2016年中国公共卫生总投入虽逐年增加，但占卫生总费用的比重几乎没有变化。卫生总费用占GDP的比重远低于欧美发达国家，也低于南非、巴西等发展中国家[11]。同时由于各地经济发展水平不同，存在较大的地区间差异。《基本医疗卫生与健康促进法》明确提出，基本公共卫生由国家免费提供，但如果没有预算保障，就不能真正实现。在制定该法时，许多专家提出，在法律中明确规定政府每年投入公共卫生服务的经费不能少于GDP的10%，但最终未写入法律。因此，强烈建议在修法时，明确各级政府年度财政预算中，公共卫生预算不能低于10%，并规定对不能全面执行预算的，政府主要负责人应当承担法律责任。

(三)明确法律责任，健全追责机制

“徒法不足以自行”，没有法律的强制性责任追究规定，法律的倡导规定得再好，最终也只能写在纸上。因此，建议在修法时，改变一直以来立法“宜粗不宜细”的理念，细化传染病防治、突发公共卫生事件应急处理中各责任主体，包括公民个人的法律义务，明确相应的法律责任，而且对不履行义务或者不完整履行义务，可能会造成重大影响的，应当苛以更为严苛的法律责任。“预防为主”既是疾病预防控制的首要理念，也是预防不履行法律义务造成不利后果的重要方法。只有把不履行法定义务的行为扼杀在摇篮中，才可能防范严重后果的发生，才能实现法律的价值。

(四)鼓励社会力量和个人参与传染病防治和应急储备

传染病防治与每个人密切相关，公共卫生事业也需要全社会的参与。应当通过立法，以各种形式鼓励企业、社会组织、公民个人积极参与。如：对签订了物资储备合同的生产、销售、物流企业予以税收优惠，包括税前扣除、税率优惠等。鼓励符合条件的医疗机构设立慈善组织，充分发挥医疗机构的资源优势，募集善款，用于传染病防治的研究、应急物资储备。

卫生行政部门、疾病预防控制机构、医疗机构要给予传染病预防、健康生活方式等的科普义务。应急管理部门要给予定期对公民进行应急知识、基本技能的普及培训和应急演练的责任。促进全社会的健康意识、疾病预防意识和自我保护能力、应急意识和应急能力的提高。

四 结 语

传染病自人类出现开始，就一直是人类生命、健康最大的杀手。只有坚持预防为主，加强防控和应急体系建设，才能有效地防范和应对传染病的发生给民众生命、健康造成重大损失。建立一套系统完备、科学规范、运行有效、保障有力的疫情防控和突发公共卫生事件应急处理的法律体系，是实现这一目标的必然路径。鉴于现行的传染病防治和突发公共卫生事件应急处理法律体系，存在与现实和未来发展不适应的地方，因此，建议修订整合相关法律、法规、规章，完善相关条文，修订《传染病防治法》和《突发事件应对法》，建立起监测预警灵敏、反应迅速、指挥统一、协调顺畅、保障有力的国家突发事件应急管理体系。

注释：

①“疫情肆虐下的公共卫生回望与思考”“临床研究与循证医学”微信公众号。

②世界卫生报告2007——构建安全未来：21世纪全球公共卫生安全[EB/OL].世界卫生组织官网https://www.who.int/whr/2007/en/.

③卫生部《关于引发突发急性传染病预防控制战略的通知》卫应急发[2007]203号。

④最高人民法院、最高人民检察院《关于办理妨害预防、控制突发传染病疫情等灾害的刑事案件具体应用法律若干问题的解释》法释[2003]8号。

⑤《社会保险法》第30条：应当由公共卫生负担的医疗费用不纳入基本医疗保险基金支付范围。

⑥中国台湾“卫生福利部疾病控制署”网，https://www.cdc.gov.tw。

⑦香港《预防及控制疾病条例》，https://www.elegislation.gov.hk/。

⑧国家卫生健康委员会，国家中医药管理局《新型冠状病毒感染的肺炎诊疗方案(试行第五版)》2020年2月4日。