我国小额贷款公司法律监管问题

刘小源

[提要] 受孟加拉乡村银行影响，1994年我国为解决农村扶贫贴息贷款问题，首次引入小额贷款模式，开展农村小额贷款信贷业务试点工作。小额贷款公司凭借分散、快捷、灵活等优点，在解决城乡低收入群体、小微企业以及个体工商户等主体融资困难方面发挥着积极作用。但由于法律性质界定不清、多头监管分工不均等问题，其发展亦面临重重阻碍。本文主要分析小额贷款公司的法律定位以及小额贷款公司监管体系的完善路径。

关键词：小额贷款公司;金融服务;法律监管

中图分类号：D9 文献标识码：A

收录日期：2019年12月2日

一、小额贷款公司法律监管现状

目前，我国对于小额贷款公司的法律监管主要依据的是《关于小额贷款公司试点的指导意见》（银监发[2008]23号）（以下简称《指导意见》）以及2009年6月，中国银监会发布的《小额贷款公司改制设立村镇银行暂行规定》（银监发[2009]48号）。同时，实践中还可参照《商业银行法》《银行业监督管理法》《贷款通则》以及两高司法解释和各地政府的管理办法等有关规定。从法律性质上来看，由于《指导意见》中并未明确小额贷款公司的性质，一直以来，小额贷款公司的性质都饱受争议。从监管主体上来看，小额贷款公司的监管主体有省、市（地）、县金融办，工商、税务、财政、中小企业局乃至公安局。由于没有金融许可证，所以并不属于法律上的金融机构，暂时不受银监会监管。因此，实践中，小额贷款公司的审批、监管权都归属地方金融办，在中央层面则缺乏统一的监管部门。客观来看我国小额贷款公司法律监管方面存在一定的不足。

二、小额贷款公司监管体系完善路径

目前，我国小额贷款公司法律性质界定不清，并由此引发缺乏统一监管问题，同时，也应看到，小额贷款公司在市场准入、业务运营以及市场退出方面仍存在完善空间。

（一）明确小额贷款公司法律性质。从规范性文件中的差别规定同时结合学术界的争议来看，对于小额贷款公司的性质争议概括起来有如下三种观点：其一认为属于金融机构。理由为，现有部分文件中指出小额贷款公司属于金融机构，其从事的主要业务是发放贷款，而发放贷款属于提供金融服务。其二认为不属于金融机构。理由为，金融许可证是我国金融机构的重要外部特征，从法律属性来看，小额贷款公司并不具备这一特征，只是从事了部分金融业务而已。其三主张小额贷款公司属于特殊的金融机构。该观点兼顾小额贷款公司的运营特点以及运营本质，是对现有规定和学术争议的折中。

小额贷款公司的性质对小额贷款公司的法律监管主体、监管体系等内容起着决定性作用，性质不同，配备的监管主体和监管体系自然不同。所以，确定小额贷款公司性质对于构建我国小额贷款公司法律监管体系至关重要。个人赞同第三种观点。第一种观点忽视小额贷款公司的特殊性，考虑不够详尽;第二种观点并不能很好地解决小额贷款公司发展的问题，不利于为小额贷款公司寻求高标准的监管主体;第三种观点主张应将小额贷款公司的性质界定为特殊的金融机构，有利于将小额贷款公司纳入银监会的监管范畴，建立以银监会监管为主、各地方负责运营过程中合规性监管为辅的双重监管模式，更完备地构建我国小额贷款公司法律监管体系，突破现有发展屏障。

（二）规范小额贷款公司事前法律监管。小额贷款公司目前在事前法律监管中存在注册资本定位不当、融资渠道规定过窄等问题。首先，有限责任公司的注册资本虽然为500万元以上，股份有限公司的注册资本为1，000万元以上，然而在实践中，小额贷款公司大多受地方政府监管限制，市场准入门槛大幅提高。有些省市甚至达到了10倍以上。其次，小额贷款公司的融入资金来源不能超过两个银行业金融机构，从银行业金融机构获得融入资金的余额，不得超过资本净额的50%。实践中，一方面，股东的经济实力有限，往往难以满足设立需求;另一方面，银行业金融机构出于对风险的考虑也不会大幅度注资小额贷款公司。小额贷款公司的融资渠道单一、融资比例过低、可贷资金不足等问题长期困扰着小额贷款公司的成立与运营。因此，应合理定位小额贷款公司注册资本，适当拓宽小额贷款公司融资渠道。首先，适当调高小额贷款公司最低注册资本。允许各地在现有基础上适当调高基准，但调高不可无度，应对其调整限额进行规定，防止不当提高门槛，将大部分有能力者拒之门外，促进民間资本注入金融服务体系。其次，取消小额贷款公司融入资金的资本净额比限制，提高小额贷款公司从银行业金融机构获得融入资金金额的限度有助于鼓励银行业金融机构支持小额贷款公司发展。同时，建立资金融通平台，鼓励更多商业银行设立资金批发机构，为草根金融机构提供资金支持。

（三）规范小额贷款公司事中法律监管。小额贷款公司目前在事中法律监管中存在缺乏风险控制机制、地域限制过于严格等问题。首先，《指导意见》在“监督管理”方面只做了原则性规定，并未详尽制定风险监控机制。小额贷款公司在经营过程中普遍存在着放贷审查不严、止损意识不强、贷后不及时检查等问题。其次，小额贷款公司的经营地域及分支机构设立情况一般由地方政府进行规定。目前，我国只有海南省允许小额贷款公司可以在全省范围展开业务，其余省份均禁止小额贷款公司的跨区经营。对于分支机构的设立，除明确规定禁止的地方外，附条件允许设立分支机构的地方也都设置了较为严格的条件。因此，应建立健全小额贷款公司风险监控机制，合理放开小额贷款公司经营地域限制。首先，建立信用审查制度，对小额贷款公司以及贷款对象分别进行信用等级分类和信用情况备案，完善小额贷款公司信用档案，从而避免运营风险的发生;健全信息披露制度，详细规定小额贷款公司向监管部门、贷款对象及社会公众定期公布的内容、方式，使小额贷款公司的运营处于阳光下，实时监控小额贷款公司的资金走向;引入金融保险制度，有效分散、降低小额贷款公司的运营风险，使资金回笼更加稳固，提高运营安全性。其次，结合小额贷款公司信用评估体系，对符合一定注册资本要求、信用情况良好的小额贷款公司，放宽放贷业务地域限制，有条件地允许小额贷款公司设立分支机构，分散小额贷款公司运营过程中风险，提高金融市场活力。

（四）规范小额贷款公司事后法律监管。小额贷款公司目前在事后法律监管中存在转制机制弊端，终止制度不尽完善问题。首先，转制后的小额贷款公司最大股东必须是银行业金融机构，经营自主权大大降低，同时也提高了对于管理人员的资格要求，加之原股东苦心经营必定心有不舍，所以此种转制举措在实践中并不常见。其次，有的地区只细化了其中一种退出形式或者完全没有规定可循。关于小额贷款公司市场退出机制的监管规定，内容单一、规范不详尽，尚未建立起完善的市场退出机制。因此，应合理制定小额贷款公司转制机制，健全完善小额贷款公司终止制度。首先，保护原经营者利益，在保留转制退出机制的同时，建议小额贷款公司转制为村镇银行后依旧保留个人股东的部分股份且保留的部分不得过低。适当减少银行业金融机构的控股权，发挥个人股东的积极性。其次，参考《商业银行法》关于商业银行的接管与破产的规定，可引入商业银行接管制度，当小额贷款公司某一指标低于细则标准，可能严重影响小额贷款公司出资人利益及其正常运营时，由银监会负责接管，以保护出资人利益，恢复小额贷款公司的正常运营能力;引入强制退出制度，对严重违规经营、资不抵债的小额贷款公司强制退出，最大限度减少小额贷款公司出现信用危机后对整个金融市场的负面影响，避免不良小额贷款公司扰乱社会秩序、挤占社会资源。

三、结语

近两年小额贷款公司数量的减少使我们不得不关注小额贷款公司的发展现状，性质不明、监管主体不统一以及缺乏健全的法律监管体系等问题严重制约着小额贷款公司的可持续发展。综上所述，力求通过明确小额贷款公司法律性质、监管主体，从事前监管、事中监管和事后监管三方面，为构建我国小额贷款公司法律监管体系出谋划策，力求完善我国小额贷款公司法律规制，促进小额贷款公司长久、健康发展。

主要参考文献：

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