环境保护地方立法权下移风险防控研究

叶璇 田信桥

[提要] 环境保护地方立法权的下移是提升地方环境治理能力的有效途径之一，针对地区差异的区别立法是符合当前环境保护理念的立法模式。但是，将环境保护地方立法权下放到设区的市仍存在一定的风险，设区的市人大无法主导环境保护地方立法，环境保护地方立法质量不高和地方环境保护立法备而不审、审而不言的监督缺位问题尤为突出。通过提升地方人大在环境保护地方立法的主导作用，研究提高地方环保立法质量和保障监督的风险防控方式。

关键词：地方环保立法;风险;备案审查

中图分类号：D9 文献标识码：A

收录日期：2019年11月22日

一、环境保护地方立法现状分析

2015年《立法法》的修改，将一般地方立法的主体进行了调整，将原本较大的市所拥有的地方立法权下移至设区的市，但是将地方立法权限包括并局限在城乡建设与管理、环境保护、历史文化保护等三方面。

截至2017年12月，我国环境保护地方立法的展开仍处于探索阶段，经统计，274个被新赋予地方立法权的设区的市、自治州、不设区的地级市共制定地方性法规共计595件，关于环境保护的地方立法总计137件。（表1）

由以上统计数据可知，环境保护地方立法的提出与确立在大多数情况下都是以法律与行政法规为依据的，仅有山体保护与湿地保护的地方立法是在没有上位法依据的基础上由环境保护地方立法主体所提出的，因此我国环境保护地方立法的实践是不全面、不彻底的。

二、环境保护地方立法权下移产生的风险

环境保护地方立法权的下移必然有实践意义上针对区域环境特殊性的重大利好，但是在设区的市落实环境保护地方立法的过程中，也必然会产生一定的风险，地方环境保护立法的立法主体模糊，立法质量较低，监督落实不到位导致区域环境质量的提升遇到了相当程度的困难。

（一）地方人大在环境保护地方立法中主体功能较弱。在关于环境保护的地方立法权限上，地方人大与地方政府都掌握一定的实权，而地方政府由于在公共事务的管理上占据着完全的主动，在日常执法中通过大数据的支持能更全面地探索与发现环境问题的所在，所以针对环境保护地方立法的草案提出在实践上占据强势地位，并容易产生以利益为导向的部门倾向，而忽视环境保护地方立法的最终目的，导致地方人大主体在关于环境保护的地方立法上立法功能较弱。但是人大代表来自人民，更能切身体会最广大人民群众的心声，在环境保护地方立法的过程中，地方人大应该更加主动地承担责任，将人民群众对于环境可持续发展的根本诉求体现到地方立法实践中，这也呼应了《立法法》中所强调的地方人大在设区的市环境保护地方立法中的主导作用。

（二）环境保护地方立法质量参差不齐。首先，在目前我国环境保护地方立法中，关于水环境保护的地方立法在数量上达到了将近一半的比重，水污染防治得到了中央以及地方的环境保护立法重视，但是大气污染的问题难以遏制就是环境保护地方立法不作为的一个体现，根据《2017中国生态环境状况公报》数据统计显示，338个全国地级以上城市发生重度污染2，311天次、严重污染802天次，以PM2.5为首要污染物的天数占重度及以上污染天数的74.2%，其中，有48个城市重度及以上污染天数超过20天，分布在新疆、河北、河南等12个省份（部分城市受沙尘影响）。其次以《湖北省环境保护条例》和《河北省环境保护条例》为例，上述两省的环境保护条例在体制设置上均照搬1989年《环境保护法》的内容，条文数量相差不超过五条，一些条文完全复制上位法，还有一些只是做少量的文字性修改，而对本该加以具体化的制度规则鲜有涉及。

（三）環境保护地方立法备案审查缺陷。环境保护地方立法的备案审查中的备案只是程序性的规定，审查才是实质的监督途径所在，备案的主要内容是地方人大在地方性环境保护法规制定后报请省级人大备案，这有利于地方性环境立法在制定之初就充分考虑其合法性，根据2015年修改后的《立法法》的规定，审查制度与方式主要分为三种：（1）主动审查;（2）要求审查;（3）建议审查。但是在审查的过程中，关于环境保护地方立法的审查又没有具体的规定，目前，在环境保护地方立法的审议通过制度上，以常委会的两次审议交付表决和常委会两次审议，再次交付表决两种形式为主，因此存在地方环保立法备案审查制度备而不审，审而不严的问题。

三、环境保护地方立法权下移风险防控对策

（一）突出环境保护地方立法主体主导作用。始终坚持发挥地方人大在环境保护地方立法中的主导作用，是推动环境保护地方立法所必须坚持的基本原则之一。环境保护地方立法所涉及的问题众多，部门利益复杂，在各个机关内部进行协调的难度较大，因此，突出地方人大在环境保护地方立法过程中的主导作用，是保障环境保护地方立法稳步向前的内在要求。首先，是在环境保护地方立法的立项环节的主导作用，合理安排地方环保立法项目，加强地方环保立法的科学性和可行性;其次，是在环境保护地方立法起草环节的主导性，人大法工委可以在地方环保立法的过程中提前介入，避免部门利益的冲突导致立法有效性难以实现;最后，是在环境保护地方立法的审议中的主导作用，在保证地方环保立法质量的前提下，必须敢于质疑，避免由经济利益驱动所带来的对于地方环境的不良影响。

（二）提升环境保护地方立法质量。针对环境保护地方立法不作为与立法重复现象，需要从内部与外部找到解决问题的途径。首先，在地方环境保护立法人才队伍建设上，在立法机关内部，需要解决人才短板问题，全国人大常委会有环境保护委员会这一机构是地方人大可以仿照设立的，在组织内部培训的基础上，提升立法机构本身立法的环境保护专业程度;其次，积极利用第三方组织机构的智慧，是从外部提升环境保护地方立法质量的方法，将高校专业师资力量和环保机构人员的建议充分考虑，选择性地纳入地方环境保护立法的过程中。

与此同时，在环境保护地方立法的制定中，可分为程序性立法和实质性立法，程序性立法的重复性在一定程度上是不可避免的，但是实质性立法在遵循以上原则和地方立法权的正当行使前提下，应从实际出发，突出地方特色，针对性地解决地方环境问题，提升地方环保立法质量。

（三）探索备案审查与司法审查相结合的可能性。环境保护地方立法的审查方式可以借鉴英美法三国的域外经验，以下将以域外违宪审查模式的经验分析我国备案审查与司法审查模式相结合的可能性。首先，英国的违宪审查由于其对民主的信仰，主要包含法律解释和不一致宣告，在此基础上，不一致宣告不能否认议会法案的效力，在一定程度上与我国的人民代表大会立法权和法院的司法建议权类似，法院在针对议会的相关法案有异议时，只有建議权，而不存在与强违宪审查国家一样直接宣告议会法案无效的权力，最终英国的违宪审查还是在民主信仰下，对议会主权有一定的保护，针对我国目前的环境保护地方立法审查，也可以充分利用法律解释技巧，在不违背宪法原则的基础上，充分发挥基层立法的民主监督作用。其次，美国的违宪审查制度审查范围比较广，除立法外还有行政行为，在向美国违宪审查经验借鉴过程中，是否应该有限缩小审查范围，仅在法律法规范围内作合理的扩充，因为我国的司法审查在针对行政行为部分时，所采用的方式是对其他规范性文件的附带性审查，如果将备案审查与司法审查相结合，是否可以将地方性法规作为行政诉讼司法附带性审查的所扩张包含的内容之一，在此基础上，如何避免地方立法权下移和附带性司法审查范围扩张所产生的双重风险，成为域外经验借鉴的难点。最后，对比法国的合宪性先决机制，我国的宪法和法律委员会更倾向于作为人大内部的自我监督、自我纠错的机制，不作为独立的宪法审查机关。法国的合宪性先决机制中的通过解释立法将法律法规合宪化在我国的备案审查过程中可以借鉴。但是，成立专门组织进行备案审查，是否可以视为审查进一步独立的一个过程，在我国建立合宪性先决机制是否可行是目前需要探讨的问题之一。

综上所述，探索将备案审查与司法审查相结合的监督方式，借鉴域外违宪审查的经验，探索中国特色的环境保护地方立法监督机制。

主要参考文献：

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