我国政府间教育事权与支出责任划分研究

张亚萍

[提要] 依托政策背景，我国政府间教育事权与支出责任的划分效果显著，但受法律规定比较笼统、政府间划分教育事权与支出责任不够合理、财力与支出不够匹配以及政府间事权与支出责任落实不够到位等制约，我国政府间教育事权与支出责任的划分形势依旧严峻。本文结合国外各级政府教育事权与支出责任划分现状，遵循教育事权与支出责任的划分原则，界定各级政府在不同层次教育的事权与支出责任，科学划分政府间不同层次教育事权与支出责任。

关键词：教育事权;支出责任;财力

中图分类号：D63 文献标识码：A

收录日期：2019年11月22日

一个国家人力资源质量以及国民文化素质的关键就是教育，各级政府在教育供给中承担相应的职责对于弥补市场失灵具有重要意义。本文所研究的教育问题仅限于公共教育中的公共投入与支出。目前，对于政府间教育事权与支出责任尚未有具体的、严格的规范性划分，过去对于政府事权与支出责任的划分着重于对二者的界定。各级政府教育事权与支出责任的划分不仅应当调控好政府、学校与市场之间的关系，而且应当与政府财权和财力等财税要素相匹配。

对于各级政府之间教育事权以及支出责任划分现状与问题研究，本文通过梳理国内外现有文献，在探讨教育事权与支出责任划分的理论依据的基础上，进一步研究美国、法国和日本各级政府间教育事权与支出责任划分的现状，最后对我国政府间教育事权与支出责任划分提出相应的政策建议。

一、教育事权与支出责任划分的理论依据

我国政府间教育事权与支出责任划分的理论指导应当包括公共产品理论、公共财产权理论和财政分权理论等。

（一）公共产品理论的应用。公共产品理论是政府事权权限划分的重要理论依据。意大利与奥地利学者在19世纪末期使公共产品理论分析基础变为效用价值理论，瑞典学者林达尔在1919年建立的公共产品模型，使公共产品理论成为研究生产与经济活动的科学，萨缪尔森于1954发表的《公共支出的纯粹理论》、蒂伯特于1956年发表的《地方支出的纯理论》和布坎南在1965年提出的“俱乐部产品”，使公共产品理論成为政府提供公共产品和社会服务的基础。其定义为“每个人消费这种产品都不会导致别人减少消费”，这种产品叫公共产品，具有非排他性和非竞争性的特点，该类产品应由政府来提供。公共产品理论是处理中央与地方事权的理论基点。

（二）公共财产权理论的应用。公共财产权理论突破以往财产权基于私人财产的传统观点的局限，一定程度上构建了事权与支出责任划分的法理基础。有学者认为，洛克、霍布斯到边沁使财产权从自然权利演进到法律权利。西方国家以法律形式来定义公共财产权，自2009年以来，我国财税法学界开始研究公共财产权，提出政府间事权及支出责任的划分应当是公共财产权的用途控制功能的前提。公共财产理论是中央与地方政府事权与支出责任划分的理论依据。

（三）财产分权理论的应用。财政分权理论是中央与地方事权与支出责任划分的理论依据。蒂伯特的《地方财政支出的纯理论》（1956）、马斯格雷夫总结财政的三大职能（1959）以及奥茨的《财政联邦主义》（1972），研究公共产品有效供给问题，使财政分权理论在这一时期定型。财政分权理论解释了地方政府比中央政府更有优势按照居民偏好和资源条件供给公共品。财产分权理论为理清政府间事权与支出责任提供了基础依据。

二、我国政府间教育事权与支出责任划分现状及问题

（一）政府间不同层次教育事权划分现状。根据国务院办公厅印发“教育领域中央与地方财政事权和支出责任划分改革方案”，将教育分为学前教育、义务教育、高中教育、高等教育和职业教育这五种层级。各级教育的政府事权划分现状及特点如表1所示。（表1）

根据表1可以得出：第一，对于五种层级的教育，我国各级政府均承担共同的事权，区别在于各级政府承担的程度不一样;第二，地方政府对于学前教育、义务教育、高中教育和职业教育负担着主要的义务;第三，我国教育领域政府间事权划分呈现着“中央领导、低一级政府协助高一级政府”的特点。

（二）政府间不同层次教育支出责任划分现状。通过对我国政府间不同层次教育支出责任划分的研究分析，汇总得出中央、省以及市县级政府对不同层次教育的支出责任划分现状，如表2所示。可以得出：第一，各级教育的学生补助开支均由中央政府负责;第二，运行费用、教师工资及基本建设费用由三级政府交错重叠承担;第三，地方政府比中央政府负有更多的支出责任。总之，中央政府以及地方政府对高等教育和职业教育的各项费用开支共同负担支出责任，同时省级政府对于受地域影响较大的学前、义务和高中教育也负有很强的支出责任，可以很直接的发现省级政府的支出压力非常大。（表2）

（三）我国政府间教育事权与支出责任划分中存在的问题

1、教育事权以及支出责任划分法律规定比较笼统。首先，我国还未有一个明确的针对各级政府应当承担的教育事权以及支出责任的具体划分的法律规范;其次，我国对划分政府间教育事权以及支出责任的文件、规章中，只是对教育事权以及支出责任做了原则性划分，划分结果笼统化，而没有对教育事权以及支出责任实施具体的分配。

2、中央与地方教育事权以及支出责任划分不够合理。根据图1我们可以看出：2017年，对不同层次教育的开支，中央与地方政府的开支不够合理。相比较而言，中央政府对高等教育的开支占到全国教育开支的30%;除高等教育外，地方政府对各级教育的支出均占很高的支付比例，达99%以上。我们可以很明显的得出：中央政府和地方政府对于不同层次教育的事权以及支出责任严重失衡。（图1，数据来源于财政部2017年财政决算报表）

3、财力与支出责任不够匹配。根据整理中国统计年鉴中的数据可以得出：第一，近十年内，地方财政收入逐渐高于中央财政收入，而地方财政支出远远高于中央财政支出;第二，地方财政支出远超过地方财政收入，而中央财政支出远低于中央财政收入。就2018年来看，地方财政支出是地方财政收入的1.9倍，而中央财政收入是中央财政收入的2.6倍。就财政教育支出来说，2018年地方财政教育支出占全国财政教育支出的95%。总之，地方财政收入与中央政府的财政收入相差不大，但地方财政支出远超过中央财政支出，地方政府的支出压力很大，这一点在教育支出上尤为明显。

4、政府间事权与支出责任落实不够到位。就教育事权来说，中央文件规定中央政府负责对不同层次的教育制定教学标准以及对教育事业做整体规划，省级以下政府负责执行上级政府的任务，但在实际生活中，由于文件下达的滞后效应，使部分相对科学的规划得不到及时落实。就支出责任来说，在现实生活中往往存在不同级别政府之间就某一项教育支出相互推脱的现象，这就很有可能造成该项教育支出无人负责多人重复支出，导致资源浪费。

三、国外教育事权与支出责任划分经验

（一）通过法律界定事权权限。美国、法国与日本这三个国家的国家体制虽不一样，但都通过宪法或者法律来规范事权划分权限。美国通过《联邦宪法》与州宪法来界定政府间事权权限;日本通过《宪法》《地方自治法》《财政法》《地方分权推进法》《财政分权一览法》等法律界定各级政府的事权划分;法国通过《宪法》来界定各级政府的事权。

（二）教育事权与支出责任划分明确。法国教育事权与支出责任划分被世界各国所认可。1982年，将行政区划调整为四级，分别是中央、大区、省和市镇。在政府间对细化的教育事权进行职责分配。通过整理资料得出，法国各级教育的人员经费统一由中央政府承担，书本、职业培训及学校计划同样由中央政府负责，而对于建筑物的建造及学校的修复维修由地方政府按教育级别分别承担，这在很大程度上提高了教育供给的质量。

（三）协调各级政府的关系。美国与日本都设有专门的机构来协调政府间关系。美国各州均成立学区政府来单独负责共有事权，同时由各学区的教育管理委员会监督学区政府，其中委员会的委员通过选举产生。日本通过总务省来处理政府间的关系，总务省通过收集信息来规划自治草案，并协调中央对地方以及地方政府人事行政的政策。同时，对地方政府的负担进行评估，总务省为处理政府间的争议问题，于2001年专门成立国家地方纷争处理委员会。

（四）评估机制考核各级政府教育事权及支出责任的履行。美国创办评估机制对各级政府教育事权及其支出责任的实行进行审核，通过对各级政府教育事项的事权与支出的执行进行考察，来稽核是否准确行使其事权和支出责任。《每一个学生成功法案》以州问责制代替了原本的联邦以测试成绩为基础的问责制。州问责制不再过分依赖考试成绩衡量学校表现，而是创新使用各种方式考核，如：学生参与、高级课程的受教育机会以及学校氛围与安全等，以弹性评估方式确定学校是否“达标”。

四、我国教育事权与支出责任划分政策建议

（一）法制化划分教育事权与支出责任。在宪法中明确中央与地方政府的界限，地方政府处理更有效的事权交由地方政府负责，由中央政府管理更加合适的事权交由中央政府管理。宪法应依据事权划分的基本原则来细化事权，支出责任的划分可依据事权的界定来确定。就教育事权与支出责任的划分，应当将各级政府的事权及支出责任权限纳入法律条文中。其中，教育经费标准的制定与落实都应经过决策、支出、执行和监督，并在各级政府间进行配置与分工。参照法国，人员经费的事權与支出责任统一由中央政府承担;根据效率原则，市县级政府、省级政府和中央政府分别承担学前教育、义务教育、高等教育以及职业教育的公用经费，其执行情况由上级政府监督。

（二）明确细致划分事权，支出责任依事权确定。首先根据事权划分的权责对称原则，上移部分事权，强化中央支出责任;其次根据效率原则，合理配置地方政府的事权;最后根据中央决定原则，形成中央政府决定方向、地方政府制定细则的事权划分模式。根据各级政府的事权归属，确定其相应的支出责任，此时需要通过转移支付保证其支出责任，但转移支付不是替代支出责任。我国各级政府教育事权与支出责任划分的建议如下：第一，学前教育，市县级政府负责学前教育的公用经费支出，由省级政府补足不足部分;第二，义务教育，借鉴法国经验，中央政府对义务教育的教学计划及教师工资提供保证，其余支出由省级政府承担，不足部分由中央补贴;第三，高中教育，省级政府在本省内筹划资金，中央政府调整不协调的部分，市县级政府则具体执行;第四，高等教育，中央政府应提高教育标准并加大投入硬件设施，同时增加学生补助经费，地方政府应增加本地区师资队伍和学科建设方面的支出，增强本地区高等教育吸引力;第五，职业教育，中央政府统筹规划的同时适度加大支出。省级政府规划本省发展的同时应加大师资队伍和学科建设方面的支出;市县级政府应积极落实上级政府的规划。

（三）提高政府财力与支出责任的匹配度。各级政府承担某项事务的财政支出，如果没有财力支撑，就形同虚设，这就要求我们在划分各级政府的支出责任时应当充分考虑其财力。可从以下两个方面提高政府财力：第一，各级政府都有相对不变的收入渠道，税收是其重要的收入渠道，对每一级政府各自的税收不做探讨，对于中央与地方的共享税，应当根据各自的支出责任科学合理的划分比例;第二，应当给予地方政府自主性与灵活性，充分调动地方经济的发展，同时加强中央对贫困落后地区政府的转移支付。

（四）建立健全政府间协调机构处理争议。我国各级政府对各级教育事权与支出责任的划分，存在着多级政府交叉重叠、共同承担的现状，因此有必要建立并健全政府间协调机构来处理争议。借鉴美国或者日本，建立一个类似于美国的“学区政府”的政府间协调机构，负责评估与解决各级政府间的争议。不仅可以评估中央对地方实施的教育事权划分的政策决策，而且可以收集、解决中央与地方政府之间就某一教育事权的支出责任中存在的争议。

（五）完善对各级政府的考核监督机制。在政府的稽核机制中加入对教育事权以及支出责任执行情况的考察。对于考核各级政府的履行情况我们给定几个准绳：一是教育经费支出的基本标准，对于不同地区不同层次的教育给定符合该地区经费支出的基本标准，对于考核结果低于基本标准的，给予处罚;二是教育经费支出的最优标准，考核政府经费支出的质量，也就是经费支出是否有所成效，可以从教学质量和硬件设施等方面来考察，对于考核结果高于最优标准的，可以给予奖励，包括职位任职以及资金奖励。

主要参考文献：

[1]国务院办公厅印发“教育领域中央与地方财政事权和支出责任划分改革方案”[J].预算管理与会计，2019（7）.

[2]刘剑文，王桦宇.公共财产权的概念及其法治逻辑[J].中国社会科学，2014（8）.

[3]楼继伟.深化事权与支出责任改革推进国家治理体系和治理能力现代化[J].财政研究，2018（1）.

[4]李娟，谭民俊.论全面深化财税体制改革背景下事权和支出责任分离[J].经济研究导刊，2014.31（1）.

[5]王桦宇.公共财产权及其规制研究——以宪法语境下的分配正义为中心[J].上海政法学院学报（法治论丛），2013.28（5）.

[6]Samuelson，P.A.The Pure Theory of Public Expenditure[J].Peview of Economics and Statistics，Vol.36，No.4，November 1954.