引入资产证券化化解地方政府债务风险简析

陈凌白

[提要] 当前，地方政府债务问题越来越受到社会各界的重视和忧虑，为更好地化解地方政府债务风险，国家出台很多相关的政策和文件，以寻求地方政府债务的有效化解途径。本文通过分析资产证券化业务在化解地方政府债务方面的可行性和重要作用，寻求化解地方政府债务的突破途径，以期为后续我国化解地方政府债务问题提供可资借鉴的方法和手段。

关键词：地方政府债务;资产证券化;可行性

本文为辽宁省社科基金规划项目（编号：L18BJY013PY）结题阶段成果之一

中图分类号：F81 文献标识码：A

收录日期：2019年11月20日

地方债主要是指地方政府负有偿还与担保责任的债务以及与此相关的其他债务等。由于1994我国实施了分税制改革，根据事权与财权相结合的原则，重新划分了税种。分税制造成地方政府财政税收大幅度下降，但地方政府为追求GDP的增长，投资冲动持续旺盛。造成以地方政府融资平台公司为主要举债模式的大规模实施。尤其是在2009年，我国政府为阻击次贷危机的影响，实施了4万亿救市计划，我国经济在全球范围内率先复苏。其中，地方政府融资平台所带动的基础设施投资和建设发挥了重要作用;但同时也导致地方政府债务问题的加剧。此外，由于我国仍将长期处于工业化与城市化的加快发展阶段，地方政府的公共基础设施建设与服务方面所面临的融资需求必将不断增长，且将是长期趋势。因此，我国地方政府债务问题具有历史性与制度性双重特征。

目前，我国各地政府对地方政府债务，特别是隐性债务的化债模式主要有以下几种尝试：

1、镇江模式：2019年初，镇江化解隐性债务的构想是引入国开行，未来十余年内以每年国开行出具约200亿元的长期资金贷款，并以接近基准利率的水平，用低成本的举债借款来实现镇江地区高成本平臺债务置换的目的。目前具体方案已在议定中，但暂未落地。

2、山西模式：整合公路资产+债务重组+政府注资。一方面，该模式需要全部资产系统性的整合梳理能力较高，对有稳定现金的公用事业项目有一定借鉴意义，但其可推广性并不强。这一模式是把那些自身有现金流的资产进行重组，实现把政府性债务置换为市场债务，实现化解隐性债务的目的。另一方面，这一模式对银团实现有效沟通、政府高层级统一协调要求度极高，所需投入的协调工作量很大，需要一定程度的政府介入，尤其对网状的抵质押贷款所对应的债务如何分割、条款的设定等，都需要投入大量人力和精力去处理，因此对整个过程的政府层面的统一协调要求度很高。

3、海口模式：是打一场目标明确的攻坚战，概括起来就是：严控债务规模，隐性债务显性化，落实年度、每项具体资产的化债思路与对策。海口模式主要的核心点是对债务化解进行了详细拆分，明确相关时间节点，步步为营，节节推进，逐项落实，且牵头部门严格落实任务明细，主管部门严格把关，逐步、有序推进存量隐性债务显性化，同时，严控隐性债务增量。

4、陕西模式：分类转型——空壳类融资平台需加以清理+有条件的融资平台市场化转型+公益类的融资平台转型为国有企业。是对于那些突破预算硬约束，只为达到融资目的的空壳类平台机机构，应当及早清理整顿，控制隐性债务的增长;对于那些公用事业类平台机构，具备一定的公益或准公益属性，市场整体认可度尚可，也极易过度融资且成为监管真空;对于经营性融资平台，则是在前两类债务规模不断增加后，以一些政府管控的经营性业务，包装平台，继续不断融资。这三类融资平台机构呈明显的递进性质，且总体上均缺乏核心的偿债资金来源，那么就需要通过有序的梳理、整顿、转型与整合，以最终达到管控隐性债务发生源头目的。

5、湖南模式：区域平台整合+严控项目融资。为防范和化解隐性债务风险，湖南省于近年出台了专项化债方案和多项细则。相关文件精神梳理如下：化债思路要围绕“停缓调撤”严控增量隐性债务的发生、“降化转改”大力化解存量隐性债务、“控量提质”促融资平台转型、“开源节流”、“保社会经济稳定”，整体协调，统筹安排，高起点、高标准、高要求。

由于当前我国地方政府债务问题的现实性压力巨大：一是许多地方政府的偿债高峰逼近，一些地方政府的资金链有可能会面临流动性风险。二是地方政府投融资平台贷款期限错配现象严重，短贷长投，挤压央行货币政策实施与操作空间，同时，使我国银行业面临的流动性风险增大。三是我国地方政府融资是以高杠杆率并以土地未来预期实现价值为支撑的，对中央政府的土地调控政策依赖度很高，由此，进一步给我国银行业和金融体系带来极大的风险。同时，在地方政府土地出让收入锐减的背景下，中央政府推出和实施了1，000万套保障房建设规划，也在一定程度上对地方政府债务问题造成压力和考验。

综合上述分析，可以发现，仅靠常规化的单一手段很难实现地方政府债务的有效化解，使其摆脱制度性困境。鉴于此，积极引入信贷资产证券化工具作为化解地方政府债务问题的突破口，是当前的必然选择。证券化过程本身是促进资产向流动性转化的过程，不但能拓展融资渠道，分散风险，且可以有效提高资金运用效率。

具体分析，资产证券化对提高我国地方投融资平台的安全性和流动性具有如下现实意义：

1、能有效盘活大量国有资产，极大缓解我国地方政府到期偿债的压力。地方政府平台贷款多数向城镇基础设施建设、交通设施以及市政建设等基础设施项目集中，以这些资产作为证券化的主要对象，不但可以有效盘活上述资产，使这些基础设施项目的资产价值得到极大提升;同时，也可以更好地满足投资人与发行人在融资、会计、监管等方面的需求。

2、能有效解决资产与债务期限错配问题，化解存量债务风险。在当前的地方政府融资平台债务困境中，对银行贷款或平台公司的部分资产采用资产证券化技术，通过证券化过程，可以有效化解平台贷款中资产与债务的期限错配问题，提高资产流动性，并可以合理化解存量债务的信用风险。

3、能有效解决平台贷款项目的个性化问题，化解地方债务风险。平台公司通过运用资产证券化技术，根据不同项目特点、不同风险资产层次，设计并采用个性化的融资模式与方案，可以使不同项目的风险问题得到个性化解决。同时，借助资本市场的广阔平台，在实施证券化过程中，实现资金需求与供给的有效对接，提高平台公司的资产流动性管理能力，达到化解地方政府债务风险的目的。

当前，从现实选择出发，资产证券化的实施宜采取分阶段推进，分步骤发展的原则：近期以引入融资平台信贷资产证券化为主导，力求化解潜在的金融风险;远期则应尝试融资平台企业资产证券化的开展，尽最大努力实现地方政府债务整体风险的有效化解。具体措施建议如下：

一是要积极稳妥，大力尝试融资平台信贷资产证券化的有效突破。运用证券化工具化解地方政府融资平台债务，对于银行业来说，可以盘活银行业的长期债权，降低其风险加权资产;通过证券化的“真实出售”，将融资平台贷款转化为银行业的流动性资产;同时，实现风险的“有效分散和转移”，商业银行可以不再需要为此部分资产计提风险监管资本。一方面信贷资产证券化有利于商业银行有效补充资本金，提高资本充足率水平。据测算，如果每年将2，000亿元融资平台贷款进行信贷资产证券化，按资本充足率15%的标准要求，每年可以实现少注资300亿元，有利于减轻商业银行资本金压力。同时，商业银行将融资平台贷款出售变现，可以有效实现“以存量换增量”的目的，有利于商业银行资产负债动态管理能力的提高;另一方面，我国基础设施建设贷款占商业银行存量资产比重相对较大，由于其在未来有着稳定的可预见现金流，适宜证券化。此外，经过多轮信贷资产证券化的试点与实践，目前我国已建立起证券化业务发展的操作流程和法律框架，因此已具备在平台贷款领域尝试信贷资产证券化业务的可行性。

二是要有效开展融资平台企业资产证券化，以彻底化解整体风险。与银行信贷资产证券化相比，融资平台的企业资产证券化拥有独特的优势和特征。首先，发起人由商业银行转换为地方政府融资平台公司，包括城投公司、电力企业、高速公路公司等;其次，地方政府作为融资平台的主体是公共基础设施的主要提供者与服务者，而这些资产绝大多数都是债权类或收益权类资产，属于优质的、可以用于证券化的基础资产;最后，企业资产证券化作为一种直接融资工具，在引导民间资本进入基础设施建设领域，优化资源配置的同时，有利于针对融资平台公司实施证券化，降低融资成本，实现融资变现目标，进而赋予融资平台更多的财务自主权。此外，资本金周转效率的提高有利于改善融资平台公司的资产负债结构，缓解现金流紧张的局面，实现资产向资本转化，为彻底解决地方政府债务开创条件。

由于当前我国的信贷资产证券化业务已从起步试点阶段迈向了大规模实施阶段。在资产证券化初期，为保障试点运行的健康发展，在基础资产的选择、交易结构的设计、投资机构的准入等相关各个环节的管理与监督都非常严格审慎;同时，由于发展的规模所限，信贷资产证券化业务还主要只在有限的金融机构中展开。因此，目前我国的信贷资产证券化业务是在严密的监管和高度的风险防范意识下有序展开的，对可能引发的各类风险采取了严密的防范措施。证券化业务可能引发的相关风险尚未得到充分的显现。但我们必须看到，为应对未来随着我国经济发展的需要这一业务的大规模展开，以及在试点运营期间所产生的各类问题，我们有必要进一步加强和提高风险防范意识，协调好各管理部门的职能，加强对相关业务的监督和管理，以确保这项业务在我国的健康、可持续发展。

主要参考文献：

[1]于海峰.防范与化解地方政府债务风险问题研究[J].财政研究，2017（6）.

[2]Ratchford，Benjamin.History of the Federal Debt in the United StatesAmerican Economic Review[J].1947.37（2）.

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